近年來，隨著全球開放數(shù)據(jù)運動的迅猛發(fā)展，政府數(shù)據(jù)的開放共享與合作也日益引起各國政府的重視。美國作為全球開放數(shù)據(jù)運動的領導者，在加強開放政府數(shù)據(jù)與合作共享方面也一直走在世界前列。
雖然我國在推動政府數(shù)據(jù)開放共享的合作方面也做出了一些實踐探索，部分地方政府在開放數(shù)據(jù)、引導社會力量參與等方面已經(jīng)取得了一些進展，但是從總體來看，與美國開展的全方位、多層次、多形式的合作模式相比，我國政府數(shù)據(jù)的開放共享合作進程還有一定的差距。在理論研究方面，目前國內(nèi)學者大多關注于政府數(shù)據(jù)開放的平臺、現(xiàn)狀、實踐經(jīng)驗與啟示的研究等，而對政府數(shù)據(jù)開放的具體合作方式和模式則研究甚少。因此，本文通過對美國政府數(shù)據(jù)開放的合作模式進行探討，以期借鑒他們的成功經(jīng)驗，為我國更好地開展政府數(shù)據(jù)開放共享與合作提供參考。
1 政府間合作
美國是聯(lián)邦制國家，政府活動主要在地方、州、聯(lián)邦3個行政等級之間。因此，政府間關系主要是聯(lián)邦與州、州與地方、聯(lián)邦與地方、州與州、地方與地方等方面的關系。就美國政府數(shù)據(jù)開放而言，政府間進行開放數(shù)據(jù)合作主要有以下3種模式。
1.1 層級式
層級式合作是指不同層級的政府部門之間的合作。政府數(shù)據(jù)開放是一項“承上啟下”的巨大工程，不能僅僅依靠聯(lián)邦、州或者地方政府單一層級的職能，而是需要通過多層級的政府間的協(xié)作來完成。建立多級政府部門間的有效合作體系，是政府數(shù)據(jù)開放政策得以順利制定和執(zhí)行的重要保障。
以美國交通部（Department of Transportation，DOT）為例，根據(jù)美國預算管理局（Office of Management and Budget，OMB）頒布的《開放政府指令》要求：“聯(lián)邦政府各部門也應制定相應的開放政府計劃”，DOT建立了跨部門協(xié)作小組，通過各部門間的合理分工和相互協(xié)作，制定本機構的《開放政府計劃》，保證DOT開放數(shù)據(jù)工作的順利開展。
美國交通部的開放政府組織架構圖見圖1，其中，主管發(fā)起人、Open.Gov行政指導組以及各個工作組共同起草了《開放政府計劃》。在制定整個計劃期間，主管發(fā)起人聯(lián)合其他跨部門和跨學科領域（即政策、法律、技術）的代表保持該機構對開放政府活動的廣泛關注。DOT的Open。Gov行政指導組主要負責監(jiān)督開放政府計劃的制定，并分配各工作組和小分組的工作，以滿足開放政府指令的具體要求。各組由CIO辦公室、部內(nèi)專業(yè)代表與運行管理機構中相應級別、?？迫藛T組成。總體而言，近200名員工參與了這場開放政府工作。如表1所示：
圖1 美國交通部的開放政府組織架構
表1 DOT開放政府組成及關注的問題
由表1可見，Data.gov組是開放數(shù)據(jù)的直接關聯(lián)機構，它包含各個運行管理機構中的CIO，其任務是審查擬發(fā)布于國家政府數(shù)據(jù)開放門戶Data.gov上的數(shù)據(jù)集。此外，開放政府指令還要求選舉出兩名高級官員，與Data.gov組共同完成與國家門戶運維機構、聯(lián)邦CIO委員會的對接。
目前，交通部將具體的開放任務分配給各個擁有數(shù)據(jù)的運行管理機構，并聯(lián)合各機構的CIO，承上啟下地執(zhí)行在國家門戶中的開放任務；設立CIO辦公室等，作為承擔開放職責的現(xiàn)行管理主體；并設立協(xié)調信息技術的官員，將開放數(shù)據(jù)職責融入現(xiàn)有崗位，加強這些人員的權利。正是由于各部門之間的相互配合和有效合作，才使得交通部的政府開放計劃得以順利開展和執(zhí)行。
1.2 平行式
平行式合作是指相互間沒有隸屬關系的同級政府機關或者不屬同一系統(tǒng)的機關之間的合作。建立一個分工合理、運轉良好的多部門合作體系，有利于各部門各施所長，實現(xiàn)多部門之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，提升政府在管理和決策方面的科學化和精細化，規(guī)避過去各個部門主要依據(jù)自身數(shù)據(jù)進行決策的弊端。
美國是氣象災害頻發(fā)的國家，為減少氣象災害帶來的嚴重損失，2014年3月，美國白宮宣布：美國國家海洋大氣局、美國國家航空航天局、美國地質調查局以及其他聯(lián)邦機構進行合作，將各自所擁有的氣象數(shù)據(jù)發(fā)布在Data。gov上。除了基本的氣象數(shù)據(jù)之外，各機構還在Data.gov站點上提供了若干工具和資源來幫助參與者更好地發(fā)掘數(shù)據(jù)背后的價值。美國政府希望通過這項數(shù)據(jù)開放計劃讓更多的社會機構和研究團體參與到氣候研究中來，進而降低極端天氣事件帶來的損失。
City-data是美國知名的城市數(shù)據(jù)網(wǎng)站。該網(wǎng)站匯集了美國各地74000多個城市的照片、最新的房地產(chǎn)價格和銷售趨勢圖、衛(wèi)星照片、人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、各種地方新聞鏈接等。這些數(shù)據(jù)信息主要來自美國商務部、聯(lián)邦住房金融局、國家氣象局、美國人口普查局等機構，并通過彼此合作將各自所擁有的數(shù)據(jù)進行開放共享，整理出包括美國所有城市的詳細資料，并匯總發(fā)布在City-data.com上。用戶登錄該網(wǎng)站即可找到自己所需的各種信息，包括人口、氣象、生活成本、犯罪率等。截至2015年8月，該網(wǎng)站訪問量已達每月1800萬，在121本書籍中被引用，在CNN、紐約的WABC、坦帕灣的Bay News 9以及美國今日熱門網(wǎng)站等許多地方被報道過。
1.3 區(qū)域式
從政府數(shù)據(jù)開放的角度而言，可以將區(qū)域式合作理解為：相鄰的兩個或者兩個以上的區(qū)域內(nèi)的政府，通過彼此之間加強合作與建立機制以促進政府數(shù)據(jù)開放和整體解決數(shù)據(jù)開放問題的合作模式。
目前，在美、英等國以及經(jīng)合組織等國際組織的推動下，政府數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為國際合作的重要議題，主要發(fā)達國家、發(fā)展中國家都將合作納入政府數(shù)據(jù)開放共享的進程中。
1.4 分析與總結
綜上所述，層級式、平行式、開放式3種合作模式各有利弊：
（1）層級式合作，主要是根據(jù)機構內(nèi)各職能部門的性質差異，通過上級部門（交通部Open Gov行政指導組）對下級部門（各工作組和小分組）的工作進行統(tǒng)一領導和分級管理，確定各部門的工作職責，并通過各部門間的分工協(xié)作，從而保證交通部政府數(shù)據(jù)開放共享工作的順利進行。由于上級部門的集中領導和統(tǒng)一管理，因而部門間的整體意識和協(xié)作能力較強，上級命令更易貫徹執(zhí)行。其缺點主要是當中間層級過多時，會影響信息傳達的效率；而且各平行部門間缺乏溝通，也容易造成信息閉塞或流通不暢。
?。?）平行式合作，由于各政府機構間沒有隸屬關系，因此其合作主要靠利益驅動或上級部門的命令、鼓勵和誘導來實現(xiàn)。這種合作模式不同于層級式合作，它主要是通過部門間的“核心任務”來確定各部門的職能分工。由于缺少中間部門的“干預”，平行式合作模式打破了部門間的界限，使得各機構富有靈活性和創(chuàng)造性；而且信息傳達迅速，各部門執(zhí)行力強，有利于工作效率的提高。缺點是由于合作者之間不存在領導與被領導的關系，容易造成各部門各自為政，不利于上級命令的貫徹執(zhí)行。
?。?）區(qū)域間合作，主要包括參加國際會議、簽訂合作協(xié)議、成立合作組織以及參與國際政策的交流與協(xié)商等方式。美國政府密切關注國際動態(tài)，積極參與國際組織的眾多活動和會議，以此推動本國政府數(shù)據(jù)的開放與共享。區(qū)域合作模式靈活多樣，有利于合作者之間相互學習和交流，同時也為其他國家參與合作提供了引導和示范。但該種模式也具有一定的主觀性，還需不斷完善其合作的制度性和規(guī)范性，同時還應擴大合作的規(guī)模性，以此推動全球政府數(shù)據(jù)開放共享與合作工作的一體化進程。
總之，這3種合作方式各具特色，三者互為補充，缺一不可，共同構成了美國政府合作的良性模式，推動了美國政府數(shù)據(jù)的開放共享與合作。
