六、信息公開與依法行政的關(guān)系

　　通過信息公開來促進甚至倒逼依法行政，這是一種非常普遍的期望和寄托，不僅社會輿論持這種看法，現(xiàn)行《政府信息公開條例》也將“促進依法行政”作為四個立法目的之一。信息公開與依法行政的關(guān)系，從表面來看似乎呈一邊倒的態(tài)勢，以信息公開促進依法行政，幾乎成為了無需討論的常識和定理。

　　但是，對其他國家信息公開法稍作考察，似乎很難找到類似的將促進依法行政作為信息公開法立法目的的例證。更重要的是，通過近十年來的實踐，回過頭來總結(jié)反思，我國信息公開中出現(xiàn)的維權(quán)化、信訪化趨勢，一定程度上與這個立法目的設(shè)定有關(guān)。因為，既然信息公開是要用來促進依法行政的，那么當人們對于行政行為合法性存在疑問的時候，選擇通過信息公開的渠道來尋求救濟就是合乎情理的選擇?！墩畔⒐_條例》實施之初出現(xiàn)的“三位法學教授激活《政府信息公開條例》追問首都機場高速15年巨額收費”，目的就是對高速公路收費合法性提出質(zhì)疑;國土部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的信息公開糾紛數(shù)量往往靠前，原因就在于征地拆遷糾紛高發(fā)多發(fā)，不少人通過信息公開對征地拆遷行為的合法性提出質(zhì)疑。毫無疑問，申請人選擇通過信息公開的方式來對其他行政行為合法性進行挑戰(zhàn)，在法治框架內(nèi)很難達成其目的。但是，申請人的這種選擇有著其自己的道理和邏輯，這其中，現(xiàn)行《政府信息公開條例》對于信息公開與依法行政相互關(guān)系的基本定位是重要因素。

　　進一步從理論上加以剖析可以發(fā)現(xiàn)，以信息公開促進依法行政在邏輯上是不成立的。信息公開法本身就是行政法，依法行政就是要求行政機關(guān)嚴格遵守、執(zhí)行法律，也就是說，信息公開法本身是依法行政之內(nèi)的事物，而所謂促進甚至“倒逼”，必定是依法行政之外的事物。人不能扯著自己的頭發(fā)把自己提起來。作為依法行政內(nèi)在要素之一的信息公開法，當然也不能發(fā)揮外部的促進作用。什么能夠促進甚至倒逼依法行政呢?必然是依法行政以外的事物，比如司法監(jiān)督。

　　關(guān)于信息公開與依法行政關(guān)系的正確的定位，是黨的十八屆四中全會決議的定位，政務(wù)公開(信息公開)是法治政府(依法行政)建設(shè)的重要方面，也就是說，信息公開是依法行政的重要內(nèi)容之一。依法行政必然要求信息公開，但是不能將這個邏輯倒過來，認為是信息公開促進了依法行政。這種倒因為果的邏輯錯誤，不僅信息公開領(lǐng)域存在，其他很多領(lǐng)域都存在，比如，有正規(guī)研究機構(gòu)給出過一個研究結(jié)論，星巴克咖啡店開的多的地方，經(jīng)濟活躍度較高，言下之意，要想經(jīng)濟發(fā)展好、星巴克咖啡少不了，這顯然是把原因與結(jié)果搞顛倒了。

　　七、信息公開主體與行政主體的關(guān)系

　　信息公開有著給付行政的特點，行政機關(guān)與社會公眾的關(guān)系，主要是給予一定信息，而不是課以一定義務(wù)，這與傳統(tǒng)的行政管理迥然不同。由此也形成了一種普遍性看法，認為信息公開在主體問題上具有特殊性，無論是否具備一般意義上的行政主體資格，都可以作為信息公開主體，認為“信息公開主體之所以可以游離開行政主體理論，主要是因為行政主體理論是秩序行政的產(chǎn)物，秩序的維護要以限制公民權(quán)利為代價，要特別強調(diào)主體的資格以及權(quán)力的來源。而信息公開屬于給付行政范疇，是受益和提供信息服務(wù)的，所以，沒有必要受行政主體理論桎梏”。這就是理論和實踐中日漸流行的“信息公開特殊論”。根據(jù)這種主張，信息公開主體不僅包括傳統(tǒng)的行政主體，還包括那些傳統(tǒng)上不具有行政主體資格的辦事機構(gòu)、派出機構(gòu)，如法制辦、派出所等，以及那些不對外行使行政管理職權(quán)因而一般不被視為行政管理機關(guān)的單位，如新華社、行政學院等，甚至公共企事業(yè)單位也被作為信息公開主體。

　　信息公開主體的擴大，表面看似乎不存在問題，但是一進入實踐層面，問題就開始暴露出來了。申請人向傳統(tǒng)行政主體以外的其他主體提交信息公開申請，如果得以公開可以不論，如果被拒絕后訴諸法院，就將提出一個很棘手的問題：傳統(tǒng)上不具備行政主體資格的單位，或者基于其職能一般不進入行政訴訟程序的單位，能否、應(yīng)否以信息公開主體的身份進入行政訴訟程序?通過考察中國裁判文書網(wǎng)可以發(fā)現(xiàn)，有些判決堅持傳統(tǒng)的行政主體理論，以主體不適格為由駁回起訴，有些判決回避了主體資格問題，以拒絕決定并無不當為由駁回訴訟請求，當然，也有些判決責令相關(guān)單位重新對申請人的申請作出處理，這實際上是默認了其信息公開主體的身份。

　　信息公開主體與行政主體的關(guān)系之所以處于這種模糊狀態(tài)，根本原因是信息公開的特殊性容易讓人產(chǎn)生模糊認識，直接原因是現(xiàn)行《政府信息公開條例》在這方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，當然，這也是由于當初對信息公開制度認識不深入，對規(guī)律性把握不夠的結(jié)果。處理好這對關(guān)系，是此次《政府信息公開條例》修訂的重要任務(wù)之一。

　　從我國信息公開實踐中暴露出的實際問題出發(fā)，參考各國信息公開法的基本經(jīng)驗，處理好信息公開主體與行政主體的關(guān)系，關(guān)鍵是把握好信息公開主體的三個基本特征，并以這三個基本特征為衡量標準，將信息公開主體限定為特定范圍內(nèi)的行政主體。一是行政性，作為信息公開義務(wù)主體的單位，應(yīng)當是行政性的單位，而不包括立法機關(guān)和司法機關(guān)，也不應(yīng)該包括所謂的公共企事業(yè)單位。這是因為信息公開法首先是行政程序法，是約束行政機關(guān)的法律，不能超出這個基本范疇適用于不具有行政性的其他單位。二是外部性，作為信息公開義務(wù)主體的行政機關(guān)，應(yīng)當是那些對外履行行政職責、其行為能夠直接影響當事人權(quán)益的行政機關(guān)。這是因為信息公開法之所以被創(chuàng)設(shè)出來，主要目的是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使權(quán)力，只有那些對外行使行政管理職權(quán)的行政機關(guān)，才適宜作為監(jiān)督對象，那些不具有外部性的行政機關(guān)，雖然從理論上也有監(jiān)督的必要，但是從成本收益的角度考慮，并沒有現(xiàn)實的必要性。三是獨立性，作為信息公開義務(wù)主體的行政機關(guān)，應(yīng)當是在組織上相對獨立地履行職責的行政機關(guān)。這是因為信息公開作為法定義務(wù)，需要由司法監(jiān)督作為保障手段將其落到實處，而組織上的獨立性，是行政機關(guān)接受司法監(jiān)督、進入司法程序的前提條件之一，那些不具備組織上的獨立性的行政機關(guān)，由于它不能獨立參加司法程序，因此無法強制其履行信息公開法定義務(wù)，因而即便將其作為信息公開義務(wù)主體，也是沒有實際意義的。

　　八、信息公開與其他公開的關(guān)系

　　除《政府信息公開條例》外，我國現(xiàn)行246部法律中，有近一百部包含有關(guān)信息公開的條文，現(xiàn)行七百多部行政法規(guī)中，有約三分之一的行政法規(guī)包含有關(guān)信息公開的條文。那么，其他法律法規(guī)規(guī)定的信息公開，與《政府信息公開條例》規(guī)定的信息公開有什么區(qū)別，如何恰當處理他們之間的關(guān)系，成為《政府信息公開條例》需要處理好的重要問題。

　　《政府信息公開條例》規(guī)定的信息公開，以保障知情權(quán)、監(jiān)督行政機關(guān)為主要目的，可以稱之為“基于知情權(quán)的信息公開”。其他法律法規(guī)規(guī)定的信息公開，有一些也屬于這一類，與《政府信息公開條例》規(guī)定的信息公開屬于同一類事物，除此之外，還可以區(qū)分出四類其他類型的信息公開。一是作為行政程序一個環(huán)節(jié)的信息公開，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定的“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日”;二是作為行政處罰方式的信息公開，如《水污染防治法》第十九條規(guī)定的“縣級以上環(huán)保部門對違反本法規(guī)定、嚴重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布”，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十七條規(guī)定的“進行監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量不合格的責令改正，逾期不改，由省級以上政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門予以公告”;三是作為專門公共服務(wù)的信息公開，如《不動產(chǎn)登記條例》規(guī)定的不動產(chǎn)登記資料查詢，《統(tǒng)計法》規(guī)定的國民經(jīng)濟統(tǒng)計信息的公開等;四是作為行政管理措施的信息公開，最典型的是《證券法》規(guī)定的證券管理部門對于上市公司監(jiān)管要求的信息公開，以及《基金會管理條例》第三十八條規(guī)定的“基金會、境外基金會代表機構(gòu)應(yīng)當在通過登記管理機關(guān)的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關(guān)指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監(jiān)督”，等等。這四類信息公開，與《政府信息公開條例》所規(guī)定的基于知情權(quán)的信息公開，在法律依據(jù)、公開主體、公開客體、公開對象、公開方式、法律后果等方面，都迥然有異，不能不加區(qū)分。

　　一般情況下，不同類型的信息公開，按照相應(yīng)的法律規(guī)定辦理。申請人不能依據(jù)《政府信息公開條例》要求行政機關(guān)實施其他類型的信息公開，因此，在《政府信息公開條例》中，應(yīng)當引入相應(yīng)的豁免條款，即其他法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了公開的方式、渠道、程序的，申請人應(yīng)當按照其他法律法規(guī)的規(guī)定辦理。需要注意的是，區(qū)分不同類型的信息公開，不應(yīng)成為對行政機關(guān)的硬性約束，豁免條款本身不是強制性的，而是授權(quán)性的，申請人依據(jù)《政府信息公開條例》要求行政機關(guān)實施其他類型的信息公開的，行政機關(guān)可以進行權(quán)衡，如果沒有什么不便，也可以向其提供所要求的信息。

　　九、信息公開與數(shù)據(jù)開放的關(guān)系

　　將數(shù)據(jù)開放納入《政府信息公開條例》，是一種很高的呼聲。對此，此次《政府信息公開條例》修訂不能不認真加以考慮。

　　從信息公開法的發(fā)展實際來看，當前世界各國信息公開法，還沒有將數(shù)據(jù)及其開放作為主要客體的立法例，與之相反，倒是有一些國家在信息公開法之外，準備單獨出臺政府數(shù)據(jù)開放法，與信息公開法并行并列。世界各國信息公開法的制度與實踐，并沒有朝著數(shù)據(jù)開放的方向演進，恰恰相反，而是走出了一條信息公開與數(shù)據(jù)開放分立、并行的發(fā)展道路。將數(shù)據(jù)開放視為信息公開高級階段的看法，并沒有在實踐中得到驗證。

　　實踐中的數(shù)據(jù)開放與信息公開的分道揚鑣，其根本原因在于，作為法律客體的信息和數(shù)據(jù)，二者之間存在著重大的內(nèi)在區(qū)別。第一，基本內(nèi)涵不同。信息是具有特定含義的知識，數(shù)據(jù)本身不具有特定含義，單獨的數(shù)據(jù)無法傳遞特定的知識?？梢源蛞粋€簡單的比方，10000是一個數(shù)據(jù)，但是，這個數(shù)據(jù)本身沒有任何特定的意義，如果說“某機關(guān)一年收到信息公開申請數(shù)量為10000件”，則意味著特定的含義，這就是信息。需要注意的是，數(shù)據(jù)不等于阿拉伯數(shù)字，坐標、狀態(tài)等，都是數(shù)據(jù)。第二，物理形態(tài)不同。信息的公開是一條一條的，數(shù)據(jù)的開放是一片一片的。翻閱已經(jīng)出臺的為數(shù)不多的數(shù)據(jù)開放法，其調(diào)整的對象都是成片的集合的數(shù)據(jù)，而不是零星的數(shù)據(jù)。零星的數(shù)據(jù)沒有什么價值，無法作為數(shù)據(jù)開放法的客體。例如，美國正在審議中的《政府數(shù)據(jù)開放法》在描述其客體時，使用的概念就是“數(shù)據(jù)集(Data Asset)”，其含義是“數(shù)據(jù)資源的集合”。第三，價值指向不同。無論是信息公開，還是數(shù)據(jù)開放，都是因為公開的信息和開放的數(shù)據(jù)都對于人們有價值，信息和數(shù)據(jù)也正是因為這種價值上的有用性，才具備成為法律客體的基本要求，從而支撐起相應(yīng)的立法。作為法律客體的有用性，是信息和數(shù)據(jù)乃至其他任何法律客體的共同特征，但不同的是，信息和數(shù)據(jù)對于人們的價值是不同的。這一點，很直觀地反映在立法目的之中。信息公開法的立法目的，也就是信息公開的基本價值，最主要的是監(jiān)督價值，在監(jiān)督的基礎(chǔ)上衍生出相應(yīng)的責任提升、治理改善等價值。而數(shù)據(jù)開放法的立法目的，顯然不是監(jiān)督，不僅不是監(jiān)督，數(shù)據(jù)開放的一個基本準則是匿名化，即所開放的數(shù)據(jù)必須經(jīng)過匿名處理，這種匿名化處理與監(jiān)督所應(yīng)當具有的明確指向性相去甚遠。依然以美國出臺的《政府數(shù)據(jù)開放法》為例，其確立的立法目的有四個，一是提升治理效能，二是創(chuàng)造商業(yè)機會，三是促進科技發(fā)展，四是優(yōu)化民主進程。其中，《政府數(shù)據(jù)開放法》就第二個和第三個立法目的做了進一步的細化，涉及到提高社會生產(chǎn)率、降低能源消耗、降低升本，提升社會安全度、促進創(chuàng)新、助力科技發(fā)明、促進企業(yè)發(fā)展、改善教育質(zhì)量，等等。顯而易見，客體對人的有用性不同，決定著法律關(guān)系的不同，從而也就從根本上決定著相應(yīng)法律的不同。

　　基于這種客體的內(nèi)在差異，信息公開法與數(shù)據(jù)開放法在指導(dǎo)思想、基本原則、基本假設(shè)、規(guī)制手段等方面也大不相同。比如，兩類法律對政府機關(guān)主動作為的要求不同，信息公開法一般不要求政府機關(guān)主動制作加工匯總整理信息以對外公開，而是以信息的客觀狀態(tài)為限，而數(shù)據(jù)開放法則要求政府機關(guān)主動地制作保存整理相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫以對外開放;又如，信息公開一般以免費為原則，超過合理程度的才收取最低限的成本費用，而數(shù)據(jù)開放在收費方面，沒有這種限定，可以以收費為原則;再如，政府機關(guān)對于所公開信息的真實準確，一般不負相應(yīng)的責任，有些國家的信息公開法甚至明確排除了政府機關(guān)對所公開信息真實準確的責任，但是，對于數(shù)據(jù)開放法而言，所開放數(shù)據(jù)的真實準確卻是基本要求，政府機關(guān)有責任采取措施保證所開放數(shù)據(jù)的真實準確;等等。

　　據(jù)此而言，要求將數(shù)據(jù)開放納入到《政府信息公開條例》，甚至將數(shù)據(jù)開放視為信息公開的升級版、更高形態(tài)，是一種認識誤區(qū)。信息公開與數(shù)據(jù)開放，是兩類互不相同的法律類型，不宜合二為一。

　　十、主動公開與依申請公開的關(guān)系

　　主動公開和依申請公開，是信息公開的兩種不同方式。主動公開指，無需特定申請人主張，行政機關(guān)主動對社會公開發(fā)布信息的行為。依申請公開指，申請人按照規(guī)定要求以特定方式向其提供特定信息，行政機關(guān)按照規(guī)定在特定時間內(nèi)對申請人的要求作出是否滿足其要求的決定的行為。主動公開是政府和整個社會的關(guān)系，是點對面的，依申請公開是政府和某一特定社會主體的關(guān)系，是點對點的。圍繞兩種不同的公開方式，逐漸發(fā)展出一些配套的規(guī)定，如公開的內(nèi)容、公開的方式、公開的程序、公開的救濟等，使得兩種公開方式的規(guī)定，逐漸成為兩個并行的制度體系。但是，這兩個制度體系的地位并不平等。

　　在信息公開法發(fā)展歷程中，依申請公開是信息公開法的主體內(nèi)容，絕大多數(shù)國家信息公開制度的主體內(nèi)容，都是圍繞信息公開申請法律關(guān)系展開的，從信息公開申請的提出，到信息公開申請?zhí)幚頉Q定的作出，以及后續(xù)的救濟程序，都是如此。在信息公開法的后續(xù)發(fā)展中，特別是由于信息發(fā)布技術(shù)的進步，主動公開在越來越多的信息公開法中作出規(guī)定。但是，這并不意味著主動公開與依申請公開取得了同等地位。應(yīng)當說，絕大多數(shù)國家信息公開法中，主動公開都處于次要的、附屬性的地位，且主要是對公開內(nèi)容和公開方式的規(guī)定，缺乏公開程序、公開救濟等方面的規(guī)定。

　　反觀我國現(xiàn)行《政府信息公開條例》，與多數(shù)國家的信息公開法有所不同，它基本上是圍繞主動公開這個核心構(gòu)建起來的一個制度。這是由當時的一些具體情況所決定的。經(jīng)過7年多的實踐，這種框架結(jié)構(gòu)日漸暴露出一些問題。一是依申請公開程序規(guī)定過于簡略，致使整個信息公開申請?zhí)幚砹鞒檀嬖谠S多程序盲點，如期限的起算點、征求第三方意見程序、補正的具體操作辦法，等等。同時，依申請公開法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)邊界過于模糊，公開范圍不夠清楚。程序的過于簡略與權(quán)利義務(wù)邊界的過于模糊，是依申請公開糾紛高發(fā)多發(fā)的直接原因。二是邏輯不夠嚴密，在公開的方式和程序上，沒有明確區(qū)分主動公開和依申請公開兩種不同方式作有針對性的規(guī)定，如信息公開的權(quán)限、方式、范圍等，沒有區(qū)分是適用于主動公開還是依申請公開，一些明顯應(yīng)當適用于主動公開的規(guī)定，實踐中被適用于依申請公開，由此導(dǎo)致了更多的問題。正如曾經(jīng)參與《政府信息公開條例》制定的學者所指出的那樣，“《條例》在結(jié)構(gòu)、程序、制度的協(xié)調(diào)性方面還存在一定的缺陷，有很大的提升和優(yōu)化空間。比如：第二章‘公開的范圍’主要規(guī)定的是主動公開，第三章‘公開的方式和程序’規(guī)定的又主要是依申請公開，導(dǎo)致《條例》在整體結(jié)構(gòu)上不匹配”。我國信息公開實踐中的“誰制作誰公開”，是這方面的典型例證?！墩畔⒐_條例》第十七條規(guī)定，“行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負責公開;行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負責公開?！边@顯然是針對主動公開所做的規(guī)定，但是，由于結(jié)構(gòu)上的混亂以及其他一些現(xiàn)實原因，這一規(guī)定被適用于依申請公開，造成相當程度的混亂。實際上，依申請公開的很多規(guī)定，與“誰制作誰公開”的邏輯是直接矛盾的，比如，征求其他行政機關(guān)意見的程序，主要就是解決從其他行政機關(guān)獲取信息能否公開的問題，還有絕大多數(shù)國家予以豁免公開的“行政機關(guān)之間的往來文書”，解決的也是從其他行政機關(guān)獲取信息是否公開的問題，等等。從其他國家信息公開法中，找不到適用于依申請公開的類似于“誰制作誰公開”的條款，原因就在于此。

　　處理好主動公開與依申請公開的關(guān)系，主要應(yīng)把握好三個方面。第一，對現(xiàn)行《政府信息公開條例》的體例結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，將主動公開與依申請公開加以區(qū)分，主動公開應(yīng)當相對獨立，其他的則都是適用于依申請公開的規(guī)定。第二，主動公開部分側(cè)重內(nèi)容，可以大幅增加主動公開的內(nèi)容，因為現(xiàn)在的信息公開技術(shù)條件已經(jīng)高度發(fā)達，可以以很低的成本公開大量的信息。同時，主動公開要求的落實，一靠信息公開主管部門監(jiān)督督促，二靠對公開格式、渠道等操作性要求的明確，越明確具體，越有利于落實。第三，依申請公開側(cè)重程序，要對信息公開申請的提交、接收、征求第三方意見、補正、處理、最終作出決定、送達等全流程進行規(guī)范，使得行政機關(guān)和申請人都有章可循，整個信息公開法律關(guān)系井然有序。

　?。ㄗ髡撸簢鴦?wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室干部 后向東）