信息公開制度是人類歷史上的新生事物，迄今不過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展歷史，正處在一個(gè)快速生長(zhǎng)發(fā)育期。既然是生長(zhǎng)發(fā)育期，也就意味著日新月異的發(fā)展變化。目前，全球已經(jīng)有114個(gè)主權(quán)國(guó)家出臺(tái)了信息公開法，其中的80個(gè)國(guó)家的法律是21世紀(jì)以來十多年間出臺(tái)的。各國(guó)信息公開法既相互借鑒，又立足本國(guó)實(shí)際有所創(chuàng)新創(chuàng)造、有所發(fā)明發(fā)展，呈現(xiàn)出一幅生動(dòng)活潑的創(chuàng)新發(fā)展景象。世界上第一部信息公開法——美國(guó)《信息自由法》，從1966年出臺(tái)到現(xiàn)在，基本上是“五年一小改、十年一大改”，鮮明體現(xiàn)了信息公開法作為新生法律門類的典型特征。我國(guó)《政府信息公開條例》制定于2007年，迄今已經(jīng)十年，也到了需要修改的時(shí)候。
信息公開法的發(fā)展變革雖然頻繁，有時(shí)還很激烈，但是，它并不是無序發(fā)展，而是在客觀規(guī)律的支配下有序前進(jìn)。這個(gè)客觀規(guī)律，就是信息公開法的基本矛盾，即法律的確定性與信息公開法客體——信息——多樣性之間的矛盾，從根本上講，信息公開法的發(fā)展，就是這個(gè)矛盾不斷爆發(fā)又不斷被創(chuàng)設(shè)的新制度有限度地克服的過程。在不同國(guó)家、不同時(shí)期的信息公開法發(fā)展過程中，這個(gè)基本矛盾體現(xiàn)為一些可感知、可把握的具體矛盾，這就是特定國(guó)家的信息公開法在特定時(shí)期修改完善過程中需要處理好的若干具體關(guān)系。以下十個(gè)方面，筆者認(rèn)為是我國(guó)《政府信息公開條例》修訂和信息公開制度改革所需要處理好的十對(duì)具體關(guān)系，其中，前五對(duì)關(guān)系屬于外部關(guān)系，后五對(duì)關(guān)系屬于內(nèi)部關(guān)系。
一、放與收的關(guān)系
放還是收，這是社會(huì)輿論對(duì)于《政府信息公開條例》修訂關(guān)注的首要問題，也是立法者必須充分考慮的問題。但是，放與收的問題，卻不是一個(gè)可以預(yù)設(shè)的問題，也不是一個(gè)可以主觀決定的問題。這次《政府信息公開條例》修訂究竟是放還是收，并不取決于立法者的主觀愿望。
有不少人認(rèn)為，信息公開法的發(fā)展進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不斷擴(kuò)大公開范圍的過程，每次修改，都應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為大幅度的放。如果這里的放，指的是行政機(jī)關(guān)信息公開責(zé)任的進(jìn)一步擴(kuò)大、對(duì)申請(qǐng)人行為施加的必要程序限制的減少，那么，這種觀點(diǎn)既不符合事物發(fā)展的一般規(guī)律，也不符合信息公開法的發(fā)展歷史?；仡櫴澜缧畔⒐_法的發(fā)展歷史，其發(fā)展趨勢(shì)是否定之否定的螺旋式上升，而不是單向的直線型前進(jìn)趨勢(shì)。以修訂最為頻繁的美國(guó)《信息自由法》為例。1966年出臺(tái)后，1974年做了第一次大修改，修改的方向是大幅的放，極大強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的公開責(zé)任;1986年做了第二次大修改，修改的方向卻是大幅的收，其典型表現(xiàn)是設(shè)置了特定條件下政府可以合法說謊假稱信息不存在的條款，且這一條款至今依然存在;1996年做了第三次大的修改，修改的方向是有放有收，放的一面主要表現(xiàn)在積極利用信息化手段深化公開，收的一面主要表現(xiàn)在構(gòu)建了一系列工作機(jī)制使得信息公開處理拖延等行為合法化;2002年做了一次小的修改，輔之于當(dāng)時(shí)小布什政府的保守政策，使得美國(guó)信息公開退到了“歷史上最壞的時(shí)期”;2007年和2016年兩次大的修改，則基本上屬于原地踏步的節(jié)奏，既未見明顯的放，也未見明顯的收。從世界各國(guó)信息公開法的發(fā)展節(jié)奏來看，大體也是如此，以信息公開法出臺(tái)先后為序，陸續(xù)出臺(tái)的信息公開法，與已經(jīng)出臺(tái)的信息公開法相比，也呈現(xiàn)出一幅有放有收的圖景。究竟是放還是收，取決于當(dāng)時(shí)的具體情況，當(dāng)放則放，當(dāng)收則收。
我國(guó)《政府信息公開條例》修訂的放與收的問題，也要取決于對(duì)其實(shí)際情況的評(píng)估，而不能主觀決斷。對(duì)現(xiàn)行《政府信息公開條例》及其實(shí)施狀況，可以做兩方面的基本估計(jì)，一方面是“正當(dāng)需求沒有滿足好”，另一方面是“不正當(dāng)行為沒有限制住”。
所謂正當(dāng)需求沒有滿足好，可以從三個(gè)角度來看。從申請(qǐng)人的角度來看，往往有一種感覺，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的信息雖然多，但并不是以申請(qǐng)人的需求為導(dǎo)向，而是以行政機(jī)關(guān)的需求為導(dǎo)向，申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開特定信息，特別是涉及到一定深度的信息，往往得不到滿足，也打不贏官司。從行政機(jī)關(guān)的角度來看，雖然有了《政府信息公開條例》的法定約束，但是這個(gè)法定約束并不那么硬，不夠有力、有效，行政機(jī)關(guān)只是感覺“有點(diǎn)煩”，而不是“有點(diǎn)痛”。有一個(gè)典型的例子是公款吃喝，財(cái)政預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開的約束，并不能有效遏制公款吃喝，“八項(xiàng)規(guī)定”才真正有效剎住了吃喝風(fēng)。從司法機(jī)關(guān)的角度看，多數(shù)情況下，由于法律依據(jù)不足，即便法院認(rèn)為拒絕公開行為不盡妥當(dāng)?shù)?，絕大多數(shù)案件中只能做出“責(zé)令重新答復(fù)”的程序性處置，而難以做出“責(zé)令公開”的實(shí)質(zhì)處置。顯而易見，現(xiàn)行《政府信息公開條例》，對(duì)于正當(dāng)?shù)男畔⒐_需求，滿足得還不夠好。既然如此，此次修訂，就必然要求進(jìn)一步加強(qiáng)約束，更好地滿足公眾正當(dāng)?shù)男畔⒐_需求。從這個(gè)角度來講，《政府信息公開條例》修訂必須要有適當(dāng)?shù)姆?。需要特別指出的是，此次修訂必然會(huì)對(duì)不予公開事項(xiàng)作出更加明確的規(guī)定，這并不意味著收，恰恰相反，這是一種放?，F(xiàn)行《政府信息公開條例》雖然沒有明確規(guī)定不予公開事項(xiàng)，看起來似乎都要公開，但是，這是一種比較原則籠統(tǒng)的權(quán)利，不容易真正落到實(shí)處，我國(guó)信息公開實(shí)際狀況已經(jīng)表明了這一點(diǎn)。反倒是不予公開事項(xiàng)劃定了之后，才有條件真正落實(shí)“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，看起來似乎例外多了，但在例外之外，行政機(jī)關(guān)沒有了不公開的理由，實(shí)際上是公開的多了。
所謂不正當(dāng)行為沒有限制住，主要表現(xiàn)為濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)的現(xiàn)象突出，信息公開信訪化趨勢(shì)明顯。有相當(dāng)一部分申請(qǐng)人，將信息公開作為對(duì)行政行為合法性進(jìn)行質(zhì)疑乃至挑戰(zhàn)的手段和渠道，或者將信息公開作為實(shí)現(xiàn)其特定利益訴求的方式手段，有少數(shù)申請(qǐng)人采取了一些不正當(dāng)?shù)姆绞?，反?fù)、多次、大量提交信息公開申請(qǐng)，既付出了大量的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，又耗費(fèi)了大量的行政資源和司法資源。最多的一名申請(qǐng)人向一個(gè)行政機(jī)關(guān)提交了數(shù)萬份申請(qǐng)，個(gè)別申請(qǐng)人持續(xù)針對(duì)一個(gè)行政機(jī)關(guān)提起幾百起信息公開訴訟。對(duì)于這種明顯不當(dāng)?shù)男袨椋捎诩葲]有劃出清晰的信息公開權(quán)利義務(wù)邊界，又缺乏必要的程序限制手段，致使行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)難以應(yīng)對(duì)，致使個(gè)別法院以濫用訴權(quán)這種帶有一定爭(zhēng)議的主觀推斷的方式進(jìn)行處置。目前來看，這類行為還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。對(duì)此，《政府信息公開條例》修訂必須作出回應(yīng)，采取有效措施加以規(guī)范。從這個(gè)角度來講，新增加的一些規(guī)制措施，可能會(huì)給人以收的印象。
因此，基于《政府信息公開條例》實(shí)施現(xiàn)狀，此次修訂在放與收的問題上，既需要進(jìn)一步強(qiáng)化公開責(zé)任約束，也需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)人行為的規(guī)范，有放有收，總體上是放。
二、修法與立法的關(guān)系
將《政府信息公開條例》從行政法規(guī)上升為法律的呼聲，從《政府信息公開條例》施行之初就有，近年來呼聲更高。究竟是修改現(xiàn)行的行政法規(guī)，還是借修改之機(jī)推動(dòng)立法，是此次修訂必須認(rèn)真考慮的問題。
有關(guān)立法的主張，主要基于兩個(gè)理由。一是《政府信息公開條例》的法律位階不高，致使其權(quán)威性、執(zhí)行力不夠，實(shí)際執(zhí)行效果不好的根本原因就在于此。二是《保密法》、《檔案法》等其他相關(guān)法律的位階要高于《政府信息公開條例》，因此，影響了甚至“壓制”了政府信息的公開。
有關(guān)立法與修法的決策，應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)這兩個(gè)理由的深入分析研判之上。
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律和行政法規(guī)之間的區(qū)別，在于所規(guī)定事項(xiàng)、立法主體、立法程序等方面的不同。只要是依法出臺(tái)的行政法規(guī)，在其適用范圍內(nèi)的效力與法律是一樣的。絕不是說，法律必須認(rèn)真遵守，行政法規(guī)就可以馬馬虎虎。《政府信息公開條例》調(diào)整事項(xiàng)是行政機(jī)關(guān)的信息公開行為，從立法權(quán)限上來講完全可以采用行政法規(guī)的形式，不是必須采用法律的形式。當(dāng)然，作為行政法規(guī)，一般不能涉及立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的公開。但顯而易見，這是另外一個(gè)問題。立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的公開，在其他出臺(tái)了信息公開法的國(guó)家，一般也不在信息公開法中進(jìn)行調(diào)整，而是在立法機(jī)關(guān)議事規(guī)則、訴訟程序法等其他法律中作出規(guī)定。
法律位階問題，只有在法律和行政法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)作出相互沖突的規(guī)定時(shí)，才有實(shí)質(zhì)意義，才應(yīng)當(dāng)按照“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則處理，這時(shí)法律的效力才高于行政法規(guī)。需要注意的是，這種“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則的適用，前提是法律和行政法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)作出了相互沖突的規(guī)定?！侗Ｃ芊ā?、《檔案法》和《政府信息公開條例》各自調(diào)整不同的法律關(guān)系，因而不適用“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則，這一點(diǎn)，后文有關(guān)三者關(guān)系的部分將作進(jìn)一步闡述。有關(guān)《保密法》、《檔案法》與《政府信息公開條例》法律位階的主張，實(shí)際上是個(gè)偽命題。因此，目前來看，立法并不是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)緊迫性甚至現(xiàn)實(shí)必要性的問題，當(dāng)然，這也不是說立法是一個(gè)不好的選擇，這里只是討論是否有特別的理由必須將現(xiàn)行的行政法規(guī)上升為法律。
三、法與政策的關(guān)系
政策與法律是不同的制度手段和路徑，其特點(diǎn)不同，發(fā)揮作用的方式也不同。在我國(guó)以及其他不少國(guó)家，信息公開都是政策先行，立法在后。大體而言，政策規(guī)定的內(nèi)容更為靈活一些，既可以十分原則，給執(zhí)行機(jī)關(guān)留出自主空間，也可以十分具體，聚焦一點(diǎn)不顧其余;政策主要依靠自上而下的監(jiān)督督促保障落實(shí);政策可以提出很高的要求，當(dāng)然最終如果沒有落實(shí)也是可以接受的;政策一般是非強(qiáng)制性的，可以大量出現(xiàn)號(hào)召性、鼓勵(lì)性的內(nèi)容。法律與政策就大有不同。法律內(nèi)容相對(duì)就不能那么靈活，必須是具有普遍適用效力的嚴(yán)密的法言法語，既不能過于原則致使執(zhí)行尺度不一，也不能過于具體而缺少必要的抽象和歸納;法律主要依靠外部救濟(jì)渠道監(jiān)督督促保障落實(shí)，自上而下的監(jiān)督督促雖然必不可少，但外部救濟(jì)監(jiān)督渠道是最終的防線;法律是社會(huì)的底線而不是高線，因此，法律只能提出基本的、相對(duì)較低標(biāo)準(zhǔn)的要求，那些短期可以長(zhǎng)期不行、少數(shù)人可以多數(shù)人不行的要求，就不適合在法律中強(qiáng)制要求;法律是硬約束，必須不折不扣落實(shí)到位，否則就會(huì)有損法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性;法律條文往往嚴(yán)謹(jǐn)甚至刻板，除總則性條款外，不宜出現(xiàn)提倡性、鼓勵(lì)性的條文。總而言之，法律有法律的特點(diǎn)，政策有政策的特點(diǎn)，是兩種不同的制度手段，在信息公開工作中，應(yīng)當(dāng)綜合加以運(yùn)用。
現(xiàn)行政府信息公開制度在這方面多多少少存在一些問題，這是其落實(shí)效果不盡如人意的重要原因之一。特別是有關(guān)主動(dòng)公開的規(guī)定，一項(xiàng)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和10個(gè)較大的市的實(shí)證考察表明，《政府信息公開條例》規(guī)定的23類主動(dòng)公開要求，落實(shí)情況并不理想，各單位公開的內(nèi)容、尺度都不盡一致。同時(shí)，逐條考察這23類主動(dòng)公開信息可以發(fā)現(xiàn)，它們既有過于原則的一面，如“城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)”這類規(guī)定，又有過于具體的一面，往往是一項(xiàng)公開內(nèi)容僅對(duì)應(yīng)一個(gè)行政系統(tǒng)，比如土地、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、醫(yī)療等，這與法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有普遍適用性的基本要求相違背，缺乏應(yīng)有的抽象和歸納。除主動(dòng)公開之外，現(xiàn)行《政府信息公開條例》還存在不少提倡性、鼓勵(lì)性的規(guī)定，比如“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！边@類規(guī)定屬于較為典型的文件語言，如果是法律語言，就應(yīng)當(dāng)確定哪些渠道是必選項(xiàng)，當(dāng)然也可以有可選項(xiàng)，但必選項(xiàng)如何維護(hù)、如何監(jiān)督等都要進(jìn)一步明確，而不能是這種難以量化難以核查的倡導(dǎo)性規(guī)定。
總而言之，現(xiàn)行《政府信息公開條例》一定程度上保留著政策的特征，當(dāng)然，這與當(dāng)時(shí)歷史條件限制有關(guān)，但現(xiàn)在已經(jīng)有了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有條件處理好這對(duì)關(guān)系。
四、行政與司法的關(guān)系
行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，司法機(jī)關(guān)司法，在一般情況下二者涇渭分明。但是，在信息公開領(lǐng)域，二者的界限并不那么清楚。這主要是由三方面的原因造成的。一則，作為信息公開法的客體——信息，其內(nèi)容多樣、物理形態(tài)多樣、傳遞方式多樣，非常變動(dòng)不居，這與其他行政法的客體很不一樣。任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)，能說清楚有多少名員工、多大面積的辦公場(chǎng)所、多少固定資產(chǎn)，但可能都說不清楚到底有多少信息、這些信息以何種形式儲(chǔ)存在何處。二則，由于信息的這種多樣性，致使信息公開法在劃定信息公開范圍的時(shí)候，面臨著更大的困難，任何一個(gè)國(guó)家的信息公開法，都無法做到精準(zhǔn)地界定信息公開范圍，而只能是一種大致的范圍，最通行的界定方法是“損害后果法”，即以特定信息公開后是否會(huì)造成對(duì)公共利益的損害作為判斷信息公開范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一，這不可避免帶有很大的不確定性，是一種估計(jì)和判斷。既然是估計(jì)和判斷，就難免會(huì)有不同的看法。當(dāng)行政機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人對(duì)于特定信息是否應(yīng)當(dāng)公開做了不同的估計(jì)和判斷時(shí)，只能訴諸法院，法院作出最終的判斷。三則，我國(guó)是大陸法系國(guó)家，實(shí)行的是“據(jù)法裁判”的體制，法院只能司法，不能造法，包括以釋法的方式造法。法院只有在法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)有相對(duì)明確的規(guī)定時(shí)，才能判決行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，如果沒有這種相對(duì)明確的規(guī)定，法院不能過度地基于自由裁量判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。但是，信息公開的范圍，恰恰又處于這種不夠明確的狀態(tài)，這使得法院也很難作出最終的判斷，但是法院又不能拒絕裁判，必須作出一個(gè)最終判斷。由此，法院開始探索著對(duì)《政府信息公開條例》進(jìn)行個(gè)性化解釋，并基于這種解釋作為判案依據(jù)，不少行政機(jī)關(guān)開始習(xí)慣于將法院對(duì)《政府信息公開條例》的解釋作為執(zhí)法尺度，有些行政機(jī)關(guān)甚至在信息公開處理決定中援引法院發(fā)布的文件作為法律依據(jù)。這就極大模糊了行政與司法的邊界。
行政與司法的關(guān)系問題，如果不是信息公開領(lǐng)域所獨(dú)有，那么它或許不會(huì)成為《政府信息公開條例》修訂要處理好的重大關(guān)系之一。但從我國(guó)行政訴訟的立法及實(shí)踐來看，在其他多數(shù)行政領(lǐng)域，“據(jù)法裁判”的基本原則并沒有重大改變，也就是說，主要是在信息公開領(lǐng)域，行政與司法的關(guān)系才成為了重大的問題。因此，《政府信息公開條例》的修訂，必須對(duì)此作出妥善處理。這不僅是行政機(jī)關(guān)的共識(shí)，也是一些法官的認(rèn)識(shí)和呼吁。
處理好信息公開領(lǐng)域行政與司法的關(guān)系，方向和目標(biāo)是去特殊化，使之回歸到與其他領(lǐng)域相同的正常關(guān)系上來，亦即回歸到“據(jù)法裁判”的軌道上來，關(guān)鍵是解決好信息公開范圍界定的不確定性問題，盡量減少估計(jì)和判斷，盡可能為司法提供相對(duì)確定的法律規(guī)則，讓法院在信息公開司法判決中有法可依、有明確具體的法律條文可援引。
前已述及，多數(shù)國(guó)家的信息公開法在劃定信息公開范圍時(shí)，都存在大量的估計(jì)與判斷。比如，多數(shù)國(guó)家信息公開法中排除公開所謂的內(nèi)部信息，一般指屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理事務(wù)沒必要對(duì)外公開的信息，但究竟包括哪些，則充滿了不確定性，實(shí)踐中存在各種相互對(duì)立的判斷，更有甚者，美國(guó)的眾議院和參議院對(duì)這個(gè)問題的看法都截然不同，以至于在美國(guó)信息公開實(shí)踐中形成了所謂high 2和low 2兩種不同的理解和解釋;再如所謂的過程性信息，一般指不夠成熟、如果提前公開可能造成一些不便的信息，但這究竟是什么意思確實(shí)是較為模糊的問題，實(shí)踐中同樣存在不少相互對(duì)立的判斷。這是各國(guó)信息公開法所共有的內(nèi)在缺陷。
此次《政府信息公開條例》修訂，如果僅僅是參考借鑒其他國(guó)家的豁免條款，較之現(xiàn)行制度規(guī)定固然有所進(jìn)步，但顯然還不足以處理好行政與司法的關(guān)系，這就要求更進(jìn)一步，在消除信息公開范圍不確定性上付出更多努力。比如，對(duì)于世界各國(guó)信息公開法通行的所謂內(nèi)部信息，需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際，以列舉+兜底的方式作進(jìn)一步的界定，將最為常見的內(nèi)部信息一一列舉，如行政機(jī)關(guān)工作人員信息、政府采購(gòu)以外的民事合同信息、內(nèi)部工作流程信息、人事管理信息、行政后勤管理信息、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間溝通信息等，輔之于兜底性的“其他內(nèi)部事務(wù)信息”表述;再如，對(duì)于世界各國(guó)通行的所謂過程性信息，也要盡可能細(xì)化列舉出大部分共性的情形，如行政決策過程中形成的過程稿、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部討論記錄、與其他行政機(jī)關(guān)工作蹉商等過程性信息，行政許可、行政處罰等具體行政決定的案卷材料，以及行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的請(qǐng)示報(bào)告，等等，并輔之于兜底條款;還如，對(duì)于曾在我國(guó)信息公開實(shí)踐中引發(fā)相當(dāng)數(shù)量爭(zhēng)議的三安全一穩(wěn)定條款，可以考慮將其中的“可能損害公共安全或社會(huì)穩(wěn)定”這種估計(jì)和判斷，通過地方人民政府確認(rèn)的方式消除其不確定性，因?yàn)?，?duì)于特定信息公開后是否會(huì)損害特定區(qū)域公共安全或社會(huì)穩(wěn)定的問題，應(yīng)當(dāng)充分尊重地方人民政府的判斷，而不宜交由法院作最終判斷，等等。
處理好信息公開領(lǐng)域中行政與司法關(guān)系，還有一些較好的辦法，比如日本的信息公開審查會(huì)制度，即構(gòu)建起一個(gè)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、社會(huì)公信人士共同參與的委員會(huì)，對(duì)存在爭(zhēng)議的信息公開范圍問題作出最終的估計(jì)和判斷，這樣，既避免了行政機(jī)關(guān)自己作出估計(jì)和判斷可能存在的濫權(quán)，又避免了司法對(duì)于行政的過度干預(yù)。但是，基于我國(guó)行政體制的特殊性，盡管學(xué)術(shù)界這方面的呼聲很高，這個(gè)制度目前還難以吸收借鑒到我國(guó)《政府信息公開條例》之中。
五、政府信息公開條例與保密法、檔案法的關(guān)系
《保密法》、《檔案法》是與《政府信息公開條例》關(guān)系最為密切的兩部法律。在我國(guó)信息公開實(shí)踐中，這兩部法律經(jīng)常被拿來與《政府信息公開條例》共同加以討論，一些人大代表建議和政協(xié)委員提案，以及不少信息公開理論文章，都有理順三者關(guān)系的提議和主張。
其實(shí)，三者的關(guān)系本身是清楚的。《保密法》調(diào)整的是保密法律關(guān)系，其主體內(nèi)容是定密權(quán)的設(shè)定、定密程序、國(guó)家秘密保護(hù)等，《檔案法》調(diào)整的是檔案法律關(guān)系，其主體內(nèi)容是檔案管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)與權(quán)限、檔案查詢辦法等?！墩畔⒐_條例》調(diào)整的是信息公開法律關(guān)系，其主體內(nèi)容是信息公開的主體、客體、范圍、程序、工作機(jī)構(gòu)等。現(xiàn)實(shí)中各方提出的有關(guān)三者關(guān)系的主要內(nèi)容，于《保密法》而言，主要是《保密法》確立的保密責(zé)任更加嚴(yán)格，而信息公開的責(zé)任相對(duì)而言不如保密責(zé)任那么重，有觀點(diǎn)據(jù)此將信息公開不夠的責(zé)任歸咎為《保密法》與《政府信息公開條例》的關(guān)系問題;于《檔案法》而言，主要是《政府信息公開條例》對(duì)于歷史信息的公開問題沒有具體規(guī)定，歷史信息與《檔案法》有著一定的交叉關(guān)系，有觀點(diǎn)據(jù)此將歷史信息的公開問題歸結(jié)為《檔案法》與《政府信息公開條例》的關(guān)系問題。
處理好《保密法》與《政府信息公開條例》的關(guān)系，關(guān)鍵在于把握好兩個(gè)方面。一是從《政府信息公開條例》的角度而言，明確其不承擔(dān)保密的責(zé)任。信息公開法主要是規(guī)定有關(guān)公開事項(xiàng)的法，而不是賦予行政機(jī)關(guān)保密責(zé)任的法。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行《政府信息公開條例》的過程中，主要承擔(dān)公開的責(zé)任，而不承擔(dān)保密的責(zé)任，具體到《政府信息公開條例》的規(guī)定中，就是只應(yīng)對(duì)不公開行為追責(zé)，而不應(yīng)對(duì)公開行為追責(zé)。當(dāng)然，公開工作機(jī)構(gòu)和保密工作機(jī)構(gòu)之間，應(yīng)當(dāng)建立必要的溝通協(xié)作機(jī)制。二是從《保密法》的角度而言，應(yīng)當(dāng)確立公開優(yōu)先的制度導(dǎo)向，這方面，《保密法》在2010年的修訂中，已經(jīng)做了專門的制度安排。修訂后的《保密法》新增了第十五條第四款規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位在決定和處理有關(guān)事項(xiàng)工作過程中確定需要保密的事項(xiàng)，根據(jù)工作需要決定公開的，正式公布時(shí)即視為解密”，這也就意味著，行政機(jī)關(guān)在信息公開工作中，經(jīng)過必要的工作程序作出的公開決定，可以發(fā)生解密公開的效力，這就從根本上消除了信息公開工作中可能出現(xiàn)的泄密問題，從源頭上確立起公開優(yōu)先的制度保障。
處理好《檔案法》與《政府信息公開條例》的關(guān)系，關(guān)鍵也在于把握好兩個(gè)方面。一是從《政府信息公開條例》的角度而言，要確立起完善的銜接機(jī)制，行政機(jī)關(guān)要將移交檔案館的信息列出目錄并對(duì)外公布，在對(duì)外公布的目錄范圍內(nèi)，不再承擔(dān)信息公開的責(zé)任，公眾需要獲取已經(jīng)移交檔案館的信息的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《檔案法》的規(guī)定辦理。此外，需要附帶明確的是，本機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)保管的信息，不能視為移交檔案館的信息，依然應(yīng)當(dāng)被視為本機(jī)關(guān)保管的信息。二是從《檔案法》的角度，主要是要嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范行政機(jī)關(guān)檔案移交行為，避免過多出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)移交檔案館而未移交的現(xiàn)象，使公眾能夠依據(jù)《檔案法》的規(guī)定大體判斷出信息是由行政機(jī)關(guān)保管還是已經(jīng)移交檔案館，避免大量出現(xiàn)申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開本應(yīng)由檔案館保管的信息的現(xiàn)象。
