正如霍金(StephenHawking)指出的，人工智能的崛起既是人類文明的推進(jìn)者，同樣也可能構(gòu)成人類文明的終結(jié)者。事實(shí)上，對(duì)于政府治理模式的變革而言，人工智能同樣也是一柄“雙刃劍”，其在提供巨大便利的同時(shí)，也帶來不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。
其一，人工智能的嵌入對(duì)傳統(tǒng)的行政倫理帶來前所未有的沖擊。行政倫理作為公共行政領(lǐng)域中的角色倫理，決定著公共行政本身的性質(zhì)、目的、責(zé)任和義務(wù)。政府治理模式無論怎么變，都必須遵守基本的倫理邏輯。人工智能的嵌入改變了傳統(tǒng)的游戲規(guī)則，使行政倫理開始面臨“踩空”的危機(jī)。從行政主體的角度看，人工智能的嵌入極易導(dǎo)致主體責(zé)任的缺失。在傳統(tǒng)行政模式下，人是行政行為的不二主體，任何行政行為的產(chǎn)生均體現(xiàn)了人的主觀意志，并承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。人工智能的參與一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)人的行政行為的替代，使行政方案、行政決策等體現(xiàn)出了機(jī)器意志，由此必將削弱行政行為的合法性根基，導(dǎo)致行政責(zé)任出現(xiàn)主體不明和模糊化的危機(jī)，這對(duì)于行政權(quán)威性的維護(hù)是極為不利的。
從行政相對(duì)人的角度看，人工智能的嵌入也可能造成更大的行政偏見問題。人工智能的參與，依賴的是其內(nèi)部的精確算法，表面上看其似乎減少了公共行政中的主觀因素，但精確算法作為以計(jì)算機(jī)代碼表達(dá)的意見，本質(zhì)上還是人造的，必然體現(xiàn)原初設(shè)計(jì)者和開發(fā)者的主觀意志和選擇，并將其主觀偏見帶入精確算法系統(tǒng)，在缺乏人類倫理引導(dǎo)的前提下，人工智能極易通過固定的程序?qū)⑦@些偏見甚至歧視擴(kuò)大化，給行政相對(duì)人造成更大的傷害，進(jìn)而加劇行政過程的緊張化。
其二，人工智能的嵌入也可能引發(fā)新的政府信息安全問題。信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，使得政府信息安全問題變得日益重要，2013年美國“棱鏡門”事件的曝光已充分印證了這一點(diǎn)。而人工智能時(shí)代的到來將掀起一場(chǎng)比互聯(lián)網(wǎng)更為猛烈的變革，必將給政府信息安全問題帶來更大的考驗(yàn)。一方面，人工智能給政府機(jī)構(gòu)遭受惡意攻擊留下了“可乘之機(jī)”。人工智能技術(shù)的不斷普及雖帶來了巨大的便利性，但其所依賴的學(xué)習(xí)算法同樣有其“笨拙”的一面，在人為干擾下，程序很容易就出現(xiàn)“失算”的尷尬局面。一些黑客極有可能利用程序漏洞繞過內(nèi)部的防火裝置，讓智能失去效用，如通過修改數(shù)據(jù)源使圖像和語音識(shí)別系統(tǒng)失去甄別能力，進(jìn)而從事欺詐犯罪活動(dòng)等，就是近年來時(shí)常見諸報(bào)端的典型案例。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2016年以來發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件中，與人工智能相關(guān)的事件就占到了六成。
另一方面，政府治理主體和公民個(gè)體將面臨更大的隱私泄露危機(jī)。當(dāng)前的新一代人工智能是以大數(shù)據(jù)為根基加以運(yùn)作的，數(shù)據(jù)已成了人工智能時(shí)代的“新石油”。人工智能時(shí)代無處不在的智能終端無疑加大了信息泄露的危機(jī)，尤其是機(jī)器本身在深度學(xué)習(xí)中大量敏感數(shù)據(jù)的交互使用，不僅使人類隱私暴露在人工智能之下，而且極大地削弱了人類對(duì)于數(shù)據(jù)和信息的控制和監(jiān)管能力，使敏感數(shù)據(jù)和關(guān)鍵信息游離于人類視野之外，一旦泄露將引發(fā)更大的危機(jī)。因此，同傳統(tǒng)的安全隱患相比，人工智能時(shí)代的信息安全更加兼具瞬間性和破壞性的特色。面對(duì)人工智能的不斷壯大，政府如何展開進(jìn)行信息和數(shù)據(jù)資源的保護(hù)已成當(dāng)務(wù)之急。
二、直面人工智能:我國政府治理進(jìn)程的客觀省察
(一)人工智能時(shí)代我國政府治理進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)積累
從歷史發(fā)展進(jìn)程看，我國的人工智能大致起步于改革開放之初，40年來在黨和國家的高度重視下，我國人工智能技術(shù)獲得了突破性的發(fā)展。隨著人工智能的不斷壯大，近年來我國各級(jí)政府也進(jìn)行了積極探索和應(yīng)用，并積累了一些初步經(jīng)驗(yàn)和成就，為完善政府治理體系提供了重要支撐。
其一，電子政務(wù)和政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的飛速成長(zhǎng)，為人工智能的政府應(yīng)用奠定了現(xiàn)實(shí)根基。數(shù)據(jù)和信息是推動(dòng)人工智能運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要素，這決定了人工智能要在政府治理層面實(shí)現(xiàn)有效嵌入，就必須以政務(wù)信息化的實(shí)現(xiàn)和政府大數(shù)據(jù)資源的壯大為根本前提。經(jīng)過近十多年來的飛速發(fā)展，我國電子政務(wù)以基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)為重點(diǎn)，以核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，已取得了較為突出的規(guī)模和成果。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至目前，我國中央層面各級(jí)黨政機(jī)關(guān)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率已達(dá)到100%，省市一級(jí)的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率基本達(dá)到80%以上，區(qū)縣的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也達(dá)到了50%，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)已取得初步成效。
與此同時(shí)，隨著政務(wù)信息化的不斷深入，近年來各級(jí)政府也積累了大量與公眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，由此也推動(dòng)了各級(jí)政府大數(shù)據(jù)資源和平臺(tái)建設(shè)的重大突破，其中不僅一些重要的數(shù)據(jù)庫，如國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫、國家人口數(shù)據(jù)庫、工商系統(tǒng)企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫等得以基本建成，而且為了更為有效地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)公開和便民服務(wù)，目前各級(jí)政府的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)也實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)，尤其是近兩年一些地方政府大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和政務(wù)系統(tǒng)紛紛上線，在強(qiáng)化和提升政務(wù)服務(wù)效率和精準(zhǔn)性的基礎(chǔ)上，為下一步人工智能的嵌入打下了堅(jiān)實(shí)根基。
其二，相關(guān)政策和法制建設(shè)的不斷跟進(jìn)，為人工智能嵌入政府治理提供了基本的制度框架。從間接層面看，為有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，近年來我國在大數(shù)據(jù)和信息安全領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)不斷推出，尤其是包括《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007)、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》(2015)及《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(2016)等國家層面相關(guān)政策和法規(guī)的頒布，為推進(jìn)政府信息資源的規(guī)范化應(yīng)用提供了法治保障。統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國信息治理層面的相關(guān)法規(guī)已高達(dá)100多件，其中行政法規(guī)20多件，部門性規(guī)章40多件，地方性法規(guī)則有50多件，涉及到個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)預(yù)防和網(wǎng)絡(luò)犯罪懲治等多個(gè)領(lǐng)域。
正是這些間接性法規(guī)的不斷完善，為人工智能的嵌入應(yīng)用提供了基本的法治框架。從直接層面看，為搶占人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇和先發(fā)優(yōu)勢(shì)，近期我國人工智能領(lǐng)域的直接性政策條例亦不斷問世，其中國務(wù)院于2017年7月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》，該通知不僅基于全國層面對(duì)我國人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)、戰(zhàn)略目標(biāo)等做出了明確，而且對(duì)政府治理層面上的部署和任務(wù)也做出了規(guī)劃。在此之下，近期包括上海、浙江、江蘇和貴州等省市也紛紛出臺(tái)本區(qū)域的人工智能發(fā)展的具體實(shí)施意見，這些政策法規(guī)的不斷推出，直接構(gòu)成了當(dāng)前人工智能嵌入政府治理的法治根基。
其三，在技術(shù)和政策環(huán)境的雙重激勵(lì)下，政府治理層面的智能應(yīng)用初露端倪。人工智能的根本價(jià)值在于應(yīng)用。目前，人工智能雖未完全嵌入我國政府的治理實(shí)踐，但在一些關(guān)鍵項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域，人工智能已然開始介入其中，并發(fā)揮出了前瞻性的作用。如為了有效應(yīng)對(duì)城市管理難題，提升城市交通治理績(jī)效，2016年杭州市政府同阿里巴巴集團(tuán)進(jìn)行合作，利用阿里云技術(shù)成立了“城市大腦”國家新一代人工智能開放創(chuàng)新平臺(tái)，對(duì)整個(gè)城市交通狀況進(jìn)行全局實(shí)時(shí)分析，并提供自動(dòng)調(diào)配公共資源以實(shí)現(xiàn)交通調(diào)配的最優(yōu)化。數(shù)據(jù)顯示，“城市大腦”智能平臺(tái)運(yùn)作以來，杭州市中心的交通效率提高了3%至5%，部分路段的效率甚至提高了11%以上。
為了助力精準(zhǔn)扶貧工作，確保按時(shí)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，2017年，安徽省扶貧辦也聯(lián)合當(dāng)?shù)乜萍计髽I(yè)啟動(dòng)了基于人工智能的大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)項(xiàng)目，通過該平臺(tái)不僅可以了解到最需要扶貧的對(duì)象，并針對(duì)性地做出及時(shí)幫扶，同時(shí)也可利用平臺(tái)在省內(nèi)乃至全國找到最合適的項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)扶貧和被扶貧對(duì)象之間的智能匹配。而為了提升政府的公共服務(wù)效率，廣州市政府近期則通過公開招標(biāo)的途徑，以搭建全市統(tǒng)一的政府智能機(jī)器人云平臺(tái)，通過將廣州市的政府知識(shí)庫和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，建成智能政府服務(wù)體系，為公眾提供全天候、全覆蓋的智能政府服務(wù)。可見，人工智能在我國政府治理層面的初步試水，有效促進(jìn)了政府治理模式的變革和升級(jí)，為提升公共治理和公共服務(wù)水平提供了技術(shù)支撐。
(二)人工智能時(shí)代我國政府治理進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)缺憾
人工智能的嵌入推進(jìn)了我國政府治理模式的變革，但整體而言目前我國各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的人工智能應(yīng)用還處在起步階段，對(duì)人工智能技術(shù)的應(yīng)用尚不如商業(yè)機(jī)構(gòu)，尤其同歐美一些發(fā)達(dá)國家相比，我國政府治理進(jìn)程中的人工智能技術(shù)有待進(jìn)一步跟進(jìn)，其中還存在一些現(xiàn)實(shí)缺憾亟需破解。
其一，從政府主體看，體制性壁壘難以突破，政府治理進(jìn)程中的人工智能缺乏支撐能力。人工智能的發(fā)展和嵌入，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府治理模式的重新定義。正如法學(xué)教授吳漢東所言，智能革命的出現(xiàn)必然會(huì)對(duì)當(dāng)下的公共管理和社會(huì)秩序帶來挑戰(zhàn)，并客觀上要求國家在治理體制上做出發(fā)展創(chuàng)新。然而，遺憾的是近年來我國政府的智能化水平雖在不斷得以提升，但政府治理體制卻很大程度上依舊未跳出傳統(tǒng)體制的基本框架，其中不僅各部門和各機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)條塊分割，而且上下級(jí)之間關(guān)系存在事實(shí)上的單向度化，一旦遇到公共突發(fā)事件往往是首先逐級(jí)向上進(jìn)行匯報(bào)，然后再展開決策部署。
客觀而言，這一體制雖在傳統(tǒng)環(huán)境下為穩(wěn)定政府架構(gòu)和社會(huì)秩序帶來了積極意義，但隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展其弊端亦不斷得以凸顯，如機(jī)構(gòu)設(shè)置的臃腫化、決策周期的冗長(zhǎng)化及不斷擴(kuò)張的行政成本等，進(jìn)而帶來政府回應(yīng)社會(huì)訴求的呆滯與遲緩。顯然，這同人工智能嵌入政府治理的初衷是存在邏輯沖突的。人工智能吁求的是適應(yīng)性強(qiáng)和高度靈活性的體制模式，其發(fā)展和應(yīng)用呼喚的是政府治理過程的扁平化與網(wǎng)絡(luò)化，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各主體之間的協(xié)同配合與互動(dòng)互通，這是人工智能的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的基本前提，同時(shí)也恰是傳統(tǒng)的科層制模式難以支撐和實(shí)現(xiàn)的。近年來國內(nèi)一些地方智慧政府建設(shè)的實(shí)踐也充分表明，如果治理模式不能實(shí)現(xiàn)從“人找信息”向“信息找人”的徹底轉(zhuǎn)變，則人工智能在政府治理的應(yīng)用就無法擺脫邊緣化的困境，其智能化的效果也必將大打折扣。
其二，從數(shù)據(jù)來源看，信息孤島劣勢(shì)較明顯，政府治理進(jìn)程中的人工智能缺乏聯(lián)通能力。人工智能的發(fā)展和應(yīng)用以大數(shù)據(jù)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)為載體和依托，如前所述，數(shù)據(jù)和信息構(gòu)成了人工智能發(fā)展和運(yùn)用的基本前提，然而正是囿于科層制環(huán)境下條塊分割的政府治理模式，在導(dǎo)致人工智能支撐能力不足的同時(shí)，也在客觀上引發(fā)了政府治理系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)傳播中的“孤島效應(yīng)”，并進(jìn)一步對(duì)人工智能賴以為生的數(shù)據(jù)和信息資源的有效流通形成了內(nèi)在阻滯。
從信息科學(xué)的視角看，信息孤島作為相互之間信息不共享互換、信息與業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用互相脫節(jié)的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)，既造成了信息和數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，而且也是阻礙信息和數(shù)據(jù)功能最大發(fā)揮的重要根源，這顯然也構(gòu)成了人工智能發(fā)展和應(yīng)用中的大忌。目前，在我國各級(jí)政府的治理進(jìn)程中，受體制壁壘的約束，各部門在數(shù)據(jù)庫的建構(gòu)和運(yùn)作中還缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，而且各部門的數(shù)據(jù)資源與信息系統(tǒng)均由自身監(jiān)管和操作，相互之間無論是在操作系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、語義表示、數(shù)據(jù)庫類型乃至硬件管理平臺(tái)上均存在諸多差異性，尚不能充分做到信息流通和數(shù)據(jù)共享，嚴(yán)重阻礙了人工智能嵌入過程中的信息聯(lián)通能力的有效發(fā)揮。加之部分地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享理念和共享動(dòng)力的缺乏，更加導(dǎo)致政府治理中信息孤島現(xiàn)象的增多。當(dāng)下要推進(jìn)我國政府治理中的人工智能真正做到“觸類旁通”，則積極突破數(shù)據(jù)和體制壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效整合與共享是當(dāng)務(wù)之急。
其三，從實(shí)踐應(yīng)用看，政企間缺乏有效協(xié)作，政府治理進(jìn)程中的人工智能缺乏創(chuàng)新能力?？萍计髽I(yè)是人工智能的生產(chǎn)者和創(chuàng)新者，一個(gè)國家科技水平的提升，很大程度上就是在其科技企業(yè)的帶動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。全球十大科技公司，美國就獨(dú)占8席，這是美國成為全球科技強(qiáng)國的命脈所在。政府作為宏觀調(diào)控的主體，本身并不生產(chǎn)人工智能，其很大程度上是作為人工智能產(chǎn)業(yè)的管理者、服務(wù)者和推進(jìn)者的角色存在的，同時(shí)其自身亦是不可忽視的實(shí)踐應(yīng)用者。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，人工智能的發(fā)展需要政府的政策激勵(lì)和管理創(chuàng)新，而從政府治理的角度看，政府要提升自身對(duì)人工智能的駕馭能力，則離不開同科技企業(yè)的有效合作，由此才能在技術(shù)應(yīng)用上形成源源不斷的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)。近年來，包括美國、日本和歐盟等發(fā)達(dá)國家與地區(qū)，均加大了同本國科技企業(yè)的合作力度，以期通過智能技術(shù)的運(yùn)用，為完善基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)帶來積極意義。相比較而言，我國各級(jí)政府在該領(lǐng)域的開拓顯然要滯后許多。目前，除了上海、廣州、杭州等少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)城市的地方政府，通過簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議或共建創(chuàng)新孵化基地等途徑，實(shí)現(xiàn)了政企間的人工智能合作外，國內(nèi)其他省區(qū)市還有待進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)跟進(jìn)，尤其是部分地方政府經(jīng)濟(jì)效益至上，缺乏遠(yuǎn)大眼光。在某種程度上，正是政企有效合作的缺乏，制約了政府治理進(jìn)程中的人工智能創(chuàng)新能力的提升。
其四，從研發(fā)主體看，專業(yè)性人才過于稀缺，政府治理進(jìn)程中的人工智能缺乏發(fā)展能力。專業(yè)性人才的擁有率是人工智能能否有效嵌入政府治理各層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人才數(shù)量的多寡，相關(guān)領(lǐng)域研發(fā)水平的高低，直接關(guān)系到人工智能本身的發(fā)展能力。人工智能的基本特性及其學(xué)科屬性決定了其專業(yè)性人才不僅需要掌握數(shù)據(jù)挖掘分析、語音圖像識(shí)別和自然語言處理等技術(shù)層面的相關(guān)知識(shí)，同時(shí)也要善于在應(yīng)用層面上對(duì)客觀狀況做出分析，由此其才能結(jié)合實(shí)踐開發(fā)出更富科學(xué)性和前瞻性的智能機(jī)器。谷歌AlphaGo之所以能夠大獲全勝，同其設(shè)計(jì)師哈薩比斯(DemisHassabis)本人就是天才棋手不無關(guān)聯(lián)。也即，人工智能的專業(yè)研發(fā)人才必是集專業(yè)技術(shù)與行業(yè)實(shí)踐于一體的復(fù)合型人才。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年第一季度，全球人工智能領(lǐng)域的專業(yè)性人才數(shù)量為190萬，其中美國的相關(guān)人才總數(shù)超過了85萬，占全球第一位，目前中國的人工智能專業(yè)性人才僅有5萬余人，人才供應(yīng)短缺狀況極為嚴(yán)重。而且同國外人工智能領(lǐng)域較為全面的發(fā)展態(tài)勢(shì)相比，目前國內(nèi)的人工智能專業(yè)性人才，主要還是面向企業(yè)治理和電子商務(wù)等層面展開技術(shù)研發(fā)，如產(chǎn)品推薦、計(jì)算廣告和股市走向預(yù)測(cè)等，直接針對(duì)政府治理和公共服務(wù)領(lǐng)域的人工智能技術(shù)發(fā)展不足。可以說，這一層面專業(yè)性研發(fā)人才的不足，直接構(gòu)成了人工智能嵌入政府治理的現(xiàn)實(shí)阻滯。
