一、研究背景

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨意味著信息或數(shù)據(jù)和物質(zhì)及能源一樣，成為這個(gè)社會(huì)最為重要的資源。作為最大的公共數(shù)據(jù)資源擁有者，政府有責(zé)任也有義務(wù)向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的巨大作用。2009年5月，美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)data.gov上線后，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)在全球范圍內(nèi)迅速興起。法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、新加坡等國(guó)家也都建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，制訂并實(shí)施具有本國(guó)特色的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃。此外，關(guān)于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的國(guó)際合作也在不斷開(kāi)展。2011年9月，在美國(guó)政府倡議下，美國(guó)、英國(guó)、挪威等八國(guó)聯(lián)合簽署《開(kāi)放數(shù)據(jù)聲明》，成立“開(kāi)放數(shù)據(jù)伙伴關(guān)系”。截止2016年3月，其成員已從原來(lái)的8個(gè)發(fā)展到69個(gè)。2013年6月，在北愛(ài)爾蘭峰會(huì)上，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等八國(guó)集團(tuán)首腦簽署《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》，表示要開(kāi)放更多可機(jī)讀的政府?dāng)?shù)據(jù)給公眾。

　　近年來(lái)，我國(guó)也在積極開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的相關(guān)基礎(chǔ)工作?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，要“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享”。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，指出要加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力，并將于2018年年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放的平臺(tái)。2017年3月，在中國(guó)國(guó)際大數(shù)據(jù)挖掘大賽啟動(dòng)儀式上，貴陽(yáng)、北京、廣州等17個(gè)國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放先行城市的機(jī)構(gòu)代表共同發(fā)布《共同促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放及應(yīng)用行動(dòng)宣言》，指出要制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保障數(shù)據(jù)安全，堅(jiān)定探索，共促政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展。目前，我國(guó)還未建立國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，但北京、上海、無(wú)錫、武漢等信息化建設(shè)走在前列的城市已嘗試并建立了專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。2016年9月，貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)正式上線運(yùn)行，公眾在互聯(lián)網(wǎng)上輸入域名www.gzdata.gov.cn即可訪問(wèn)由11個(gè)省直部門提供的上千萬(wàn)條實(shí)時(shí)“活”數(shù)據(jù)，且74%的數(shù)據(jù)為可機(jī)讀的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)?，F(xiàn)在大量政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源已逐步運(yùn)用到醫(yī)療衛(wèi)生、教育教學(xué)等領(lǐng)域，尤其是在應(yīng)急管理領(lǐng)域，及時(shí)開(kāi)放政府應(yīng)急數(shù)據(jù)，使得整個(gè)社會(huì)都能夠獲取和利用，有利于提高政府應(yīng)急管理水平，實(shí)現(xiàn)政府資源價(jià)值最大化。在這樣的背景下，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，特別是在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用，具有重要意義。

　　二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在應(yīng)急管理中應(yīng)用的理論研究和實(shí)踐探索

　　伴隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)獲取和利用的愿望日益強(qiáng)烈，更好地滿足公眾對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的需求已經(jīng)成為政府部門亟待解決的重要問(wèn)題。尤其在應(yīng)急管理領(lǐng)域，如果能及時(shí)有效地開(kāi)放政府應(yīng)急數(shù)據(jù)，供地方各級(jí)政府、企業(yè)、公眾和非政府組織及時(shí)獲取和有效利用，有利于提高整個(gè)社會(huì)應(yīng)急管理的效率，最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)前，關(guān)于數(shù)據(jù)開(kāi)放和應(yīng)急管理的理論研究和實(shí)踐探索也在不斷深入，為完善數(shù)據(jù)開(kāi)放在應(yīng)急管理中的運(yùn)用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　(一)數(shù)據(jù)開(kāi)放與應(yīng)急管理的研究狀況

　　1.國(guó)外關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和應(yīng)急管理的研究

　　當(dāng)前，國(guó)外主要從下述兩個(gè)方面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行理論研究：一是基于數(shù)據(jù)平臺(tái)層面，從技術(shù)角度設(shè)計(jì)、運(yùn)用和維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放；二是基于公共管理層面，從相關(guān)政策法規(guī)和組織管理角度研究政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。Hoffmann指出，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放后，數(shù)據(jù)可以轉(zhuǎn)化為信息，信息再轉(zhuǎn)化為知識(shí)，公民可以基于這種知識(shí)做出決策并采取相應(yīng)的舉措。Helbig等人認(rèn)為政府部門在開(kāi)放數(shù)據(jù)的過(guò)程中面臨著信息流、不同參與者等多重挑戰(zhàn)。Karr提出，在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)供社會(huì)公眾使用時(shí)存在三點(diǎn)問(wèn)題：一是數(shù)據(jù)有用性和數(shù)據(jù)保密性問(wèn)題；二是數(shù)據(jù)復(fù)雜性和非技術(shù)類公民對(duì)數(shù)據(jù)理解之間的矛盾問(wèn)題；三是公眾分析全部數(shù)據(jù)集的需求和政府?dāng)?shù)據(jù)分散的問(wèn)題。

　　國(guó)外對(duì)應(yīng)急管理理論研究起步較早，在危機(jī)管理理論、模型研究和體系構(gòu)建等方面積累了大量的研究成果。1972年，Tony Jaques首次給出危機(jī)的定義；之后，Rosenthal從危機(jī)管理視角完善了危機(jī)的定義；此外，Steven還在其著作中展示了較為系統(tǒng)的危機(jī)管理分析框架；Robert提出危機(jī)管理過(guò)程的4R模型即減弱、預(yù)防、反應(yīng)和恢復(fù)，并探討了如何從戰(zhàn)略高度管理媒體。在不斷深入的研究過(guò)程中，國(guó)外應(yīng)急管理研究日漸實(shí)現(xiàn)從自然災(zāi)害到公共安全領(lǐng)域、從定性到定量、從單一學(xué)科到多種學(xué)科的轉(zhuǎn)變，并注重發(fā)揮信息技術(shù)在其中的支撐作用。

表1 國(guó)內(nèi)省、市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)一覽表

數(shù)據(jù)來(lái)源：各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)并經(jīng)作者整理所得。

　　2.國(guó)內(nèi)關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和應(yīng)急管理的研究

　　隨著國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的不斷發(fā)展，國(guó)內(nèi)也從數(shù)據(jù)開(kāi)放的概念、法律、政策、國(guó)外實(shí)踐現(xiàn)狀等方面展開(kāi)研究，主要集中在電子政務(wù)、信息或計(jì)算機(jī)、圖書情報(bào)等領(lǐng)域。鄭磊認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放要降低數(shù)據(jù)獲取和互動(dòng)的門檻，定期更新開(kāi)放的數(shù)據(jù)。現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的理論研究還不夠成熟，大都停留在大數(shù)據(jù)的概念、特點(diǎn)、面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)和借鑒國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有益經(jīng)驗(yàn)等方面，對(duì)數(shù)據(jù)的發(fā)布、評(píng)價(jià)、應(yīng)用的研究還較少。

　　雖然我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理的研究較之西方起步晚，但在2003年“非典”事件發(fā)生后發(fā)展迅速。薛瀾等人基于對(duì)典型案例的分析和危機(jī)管理理論的研究，提出社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)將面臨的危機(jī)形態(tài)特征及其發(fā)生的根源，并從時(shí)間序列、組織行為、決策過(guò)程等三個(gè)角度構(gòu)建現(xiàn)代危機(jī)管理體系的基本框架。王宏偉通過(guò)分析應(yīng)急管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從不同角度對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行論述。張成福、唐鈞認(rèn)為預(yù)警、準(zhǔn)備、舒緩、應(yīng)對(duì)和重建等五個(gè)方面共同構(gòu)成了危機(jī)管理，給出13項(xiàng)能力指標(biāo)用來(lái)評(píng)估政府危機(jī)管理的能力?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)在應(yīng)急管理方面進(jìn)行大量的理論研究，并逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件事前、事中和事后全過(guò)程進(jìn)行管理的模式。

　　人們已經(jīng)意識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)應(yīng)急管理有著十分重要的作用，客觀需要推動(dòng)理論研究和實(shí)踐探索的進(jìn)行。有部分國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域等進(jìn)行研究。比如，谷歌工程師們?cè)贜ature雜志上發(fā)表的文章中指出，在大數(shù)據(jù)背景下可以通過(guò)收集、匯總公眾在網(wǎng)頁(yè)上檢索關(guān)鍵詞，將特定檢索詞條的檢索頻率與流感在時(shí)空上的傳播間建立聯(lián)系，進(jìn)而預(yù)測(cè)流感發(fā)生情況，提供有效信息給公共衛(wèi)生部門以減少流行病的蔓延。但是這些研究還只是初步研究和局部研究，還不夠系統(tǒng)和全面。因此，深入研究政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在應(yīng)急管理中的應(yīng)用，具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。