第二，各職能部門信息化水平差異大，數(shù)據(jù)煙囪林立。長(zhǎng)期以來(lái)，由于各職能部門分工差異，在業(yè)務(wù)處理過(guò)程中對(duì)于信息化的需求程度并不一致；加之缺乏相關(guān)的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，政務(wù)服務(wù)中信息化技術(shù)采納動(dòng)力不足，因而“用進(jìn)廢退”，導(dǎo)致各職能部門信息化意識(shí)及信息化發(fā)展水平參差不齊。在新一輪信息化建設(shè)過(guò)程中，部分職能部門由于受主管領(lǐng)導(dǎo)及“一把手”領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的影響，并未引起足夠重視，于是，出現(xiàn)了“馬太效應(yīng)”，共享鴻溝“越填越深”，數(shù)據(jù)煙囪也越來(lái)越高，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享面臨重大挑戰(zhàn)。例如，武漢市公安局依托“云端武漢·政務(wù)服務(wù)大廳”統(tǒng)一網(wǎng)上平臺(tái)，結(jié)合其自有的“武漢交警”微信、微博平臺(tái)，不斷開(kāi)發(fā)新的功能，將越來(lái)越多的業(yè)務(wù)集成到移動(dòng)端，信息化應(yīng)用水平走在了全市各職能部門前列，具有顯著優(yōu)勢(shì)。

　　第三，已有數(shù)據(jù)差異大，共享不足導(dǎo)致改革無(wú)法深化。部分業(yè)務(wù)量大的職能部門，雖然積累了大量政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，但由于缺乏數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，或者信息系統(tǒng)之間不兼容（數(shù)據(jù)存儲(chǔ)形式、調(diào)用方式、業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口等都存在一定的差異），短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。如上文所述，目前政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享程度還比較低，在日常辦事過(guò)程中，申請(qǐng)人在辦理不同事項(xiàng)時(shí)，需要多次重復(fù)提交相同的材料，不同窗口的受理人員也需要對(duì)相同的材料分別進(jìn)行核驗(yàn)，嚴(yán)重浪費(fèi)人力資源，存在著大量可以優(yōu)化、削減的環(huán)節(jié)。同時(shí)，因?yàn)闃I(yè)務(wù)程序要求，不少申辦者需要在現(xiàn)場(chǎng)辦事大廳中復(fù)印多種材料、證件，雖然不收費(fèi)，但也明顯增加了辦理時(shí)長(zhǎng)和服務(wù)資源的投入。若能有效將已有材料電子化，不僅可以提升申辦服務(wù)效率，還能有效節(jié)約人、財(cái)、物等資源。

　　第四，部分職能部門缺乏改革動(dòng)力與數(shù)據(jù)共享需求。例如，國(guó)家某部委針對(duì)其不同業(yè)務(wù)，開(kāi)發(fā)了一系列全國(guó)統(tǒng)一垂直系統(tǒng)，武漢市某局按照要求，在日常事項(xiàng)辦理中，基本都是使用該部委統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的這十幾個(gè)垂直系統(tǒng)，而這些系統(tǒng)又與武漢市市級(jí)系統(tǒng)存在不少差異，導(dǎo)致該局難以直接與其他職能部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)溝通。為配合武漢市政務(wù)服務(wù)改革、數(shù)據(jù)共享，該局一方面需要貫徹國(guó)家部委的相關(guān)精神，一方面必須額外增加不少工作量。訪談中，對(duì)方直言不諱，“我們平時(shí)不怎么用市里的系統(tǒng)……部里面的系統(tǒng)已經(jīng)用習(xí)慣了，對(duì)一些材料的提交也有專門的要求，市里面即使共享出來(lái)了，我們也可能用不了，所以平時(shí)都是讓申請(qǐng)人自己提交材料，按照部里的系統(tǒng)辦理……國(guó)家部委之間都共享不了，市里面要想完成這個(gè)，難度不小……”另外，也有少部分職能部門信息化程度較高，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越全市平均水平，其日常事項(xiàng)辦理也已形成了自己獨(dú)有的風(fēng)格與體系，沒(méi)有足夠的動(dòng)力來(lái)參與全市統(tǒng)一改革。遇到類似的情況，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享就難以推進(jìn)，深化改革就難以實(shí)現(xiàn)。

　　武漢市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享所面臨的問(wèn)題在改革過(guò)程中日益顯現(xiàn)，數(shù)據(jù)共享不足導(dǎo)致事項(xiàng)辦理難以簡(jiǎn)化、申辦材料難以精簡(jiǎn)，對(duì)政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化、業(yè)務(wù)重組造成了阻礙，已經(jīng)在一定程度上影響了改革的整體進(jìn)展。

　　四、應(yīng)對(duì)策略討論和結(jié)語(yǔ)

　　要解決武漢市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享所面臨的問(wèn)題，需要抓住技術(shù)支撐條件，用好政策工具，從底層做起，從標(biāo)準(zhǔn)化入手，逐步應(yīng)用、完善云端平臺(tái)，分階段、有重點(diǎn)地推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)效率與質(zhì)量的提升。

　　首先，夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)。研究表明，標(biāo)準(zhǔn)化是有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接，從而保障服務(wù)融合的基本前提。學(xué)者們普遍提倡在行政服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化是促進(jìn)行政服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的重要途徑，也是政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展的必然趨勢(shì)。[28,29]在實(shí)踐中，由于缺乏政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了數(shù)據(jù)共享、政務(wù)服務(wù)改革的推進(jìn)。針對(duì)武漢市實(shí)際情況，可以從證照、事項(xiàng)、辦事指南、示范文本等幾個(gè)方面分別展開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化。以證照標(biāo)準(zhǔn)化為例，對(duì)所有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)涉及到的證照（提交的或生成的）進(jìn)行梳理，對(duì)現(xiàn)需提交的證照，研判有無(wú)提交必要；對(duì)生成的證照，研判有無(wú)合并可能。而后，對(duì)所有證照統(tǒng)一規(guī)范名稱、規(guī)范必要基礎(chǔ)字段、規(guī)范內(nèi)容及形式、規(guī)范存儲(chǔ)方式。最后，根據(jù)證照共現(xiàn)圖譜，對(duì)證照共享需求進(jìn)行分類分級(jí)，便于逐步納入全市共享范圍。另外，在實(shí)際建設(shè)中，嚴(yán)格要求接口標(biāo)準(zhǔn)化，有利于通過(guò)分包并行開(kāi)發(fā)的方式提升系統(tǒng)建設(shè)效率，有利于提升數(shù)據(jù)交換質(zhì)量，也有利于降低后期運(yùn)維及擴(kuò)展升級(jí)的成本。

　　其次，突出重點(diǎn)，試點(diǎn)先行，逐步推廣。通過(guò)建立、推行全市統(tǒng)一綜合窗口收發(fā)件系統(tǒng)，職能部門系統(tǒng)已有的，逐步對(duì)接轉(zhuǎn)移；尚無(wú)專門系統(tǒng)的，直接使用統(tǒng)一系統(tǒng)，推進(jìn)“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、窗口統(tǒng)一出件”。由此，能夠有效避免一些職能部門在消除已存數(shù)據(jù)孤島的同時(shí)，另外一些職能部門又去建造更多新的數(shù)據(jù)孤島（參見(jiàn)圖１）。具體到數(shù)據(jù)共享的建設(shè)與推廣，如圖１所示，可以采取多地存儲(chǔ)建設(shè)、云端統(tǒng)一調(diào)用的方式。市民之家、各區(qū)級(jí)行政審批局分別按照統(tǒng)一規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，自己建設(shè)、維護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)于已有的紙質(zhì)數(shù)據(jù)，加快數(shù)據(jù)篩選、轉(zhuǎn)化工作的進(jìn)度，盡快將可用數(shù)據(jù)電子化；對(duì)于已有的電子數(shù)據(jù)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)合并等，形成新的可共享數(shù)據(jù)。建設(shè)單位對(duì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、真實(shí)性負(fù)責(zé)，并按照統(tǒng)一接口與云端共享平臺(tái)對(duì)接，云平臺(tái)通過(guò)電子簽章技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行封裝，保證有共享需求的職能部門能夠隨時(shí)按需調(diào)閱。由此，可以保證數(shù)據(jù)同源建設(shè)同源維護(hù)，避免因分別創(chuàng)建、集中存儲(chǔ)、各部門調(diào)用（星型拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)）造成的更新不及時(shí)、可信度不高、無(wú)故障率要求高等問(wèn)題。以證照數(shù)據(jù)共享為例，應(yīng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化梳理的結(jié)果，先行建立全市共享目錄，規(guī)定相關(guān)部門在收取、生成證照的過(guò)程中，做好標(biāo)準(zhǔn)化錄入、存儲(chǔ)工作；受理事項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)，在確認(rèn)申請(qǐng)主體身份后，即默認(rèn)其已經(jīng)準(zhǔn)確提交了那些通過(guò)其他職能部門共享過(guò)的證照，不再要求提交、不再進(jìn)行核驗(yàn)，有效減輕申辦人、受理人的負(fù)擔(dān)。通過(guò)試點(diǎn)示范效應(yīng)，全面激發(fā)各職能部門政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享的參與意愿，推進(jìn)更大范圍的共享，最終促進(jìn)政務(wù)服務(wù)效率與質(zhì)量的全面提升。

圖1　政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享建設(shè)方案

　　最后，確保配套資源支撐。在行政資源方面，保證組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)與長(zhǎng)效工作機(jī)制。在物質(zhì)資源方面，建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，保證相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施的購(gòu)置與建設(shè)，穩(wěn)定專項(xiàng)資金投入。在人才智力方面，以全市相關(guān)業(yè)務(wù)骨干為基礎(chǔ)，尋求高校及科研機(jī)構(gòu)的智庫(kù)支持，實(shí)現(xiàn)跟蹤研究、及時(shí)調(diào)整偏誤，保證改革持續(xù)穩(wěn)健前行。

　　值得注意的是，對(duì)于政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)而言，不能一味要求像其他數(shù)據(jù)一樣開(kāi)放、共享。對(duì)于一般性政府?dāng)?shù)據(jù)，其共享對(duì)象是社會(huì)公眾，充分的開(kāi)放與共享能夠有效激發(fā)、提升社會(huì)創(chuàng)造力。但對(duì)于政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，其共享對(duì)象是政務(wù)服務(wù)部門，共享目的是減輕工作人員及申請(qǐng)主體的負(fù)擔(dān)、促進(jìn)流程優(yōu)化，故應(yīng)根據(jù)實(shí)際，充分考慮共享效益，尤其是改革前期，需認(rèn)真研判共享數(shù)據(jù)的范圍，不能盲目鋪開(kāi)，為共享而共享。應(yīng)如上文所述，通過(guò)共享試點(diǎn)的顯著成效，逐漸消除各方抵觸情緒、提升共享意愿，循序漸進(jìn)逐步推進(jìn)。同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)分析技術(shù)與機(jī)器學(xué)習(xí)研究的深入，對(duì)于數(shù)字、文本、圖片、音頻、視頻等不同類型、不同存儲(chǔ)方式的異質(zhì)性數(shù)據(jù)的處理，已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，因此，在共享機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的情況下，可以考慮建設(shè)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)及機(jī)器學(xué)習(xí)的研究成果，在更深層次上挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，按主題對(duì)政務(wù)服務(wù)記錄數(shù)據(jù)進(jìn)行時(shí)序、多維分析，借助決策仿真技術(shù)，找出問(wèn)題、原因，探究?jī)?yōu)化選擇方案，為市政府領(lǐng)導(dǎo)決策做好支撐與參考，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的智能化提升。

　　政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享，在短期來(lái)看是目標(biāo)，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，它只是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的手段。本文對(duì)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享相關(guān)研究與實(shí)踐進(jìn)行了評(píng)析，結(jié)合實(shí)際分析了武漢市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，并對(duì)實(shí)施策略進(jìn)行了討論，能夠?qū)ξ錆h市政務(wù)服務(wù)改革提供有益參考。然而，由于傳統(tǒng)觀念和既有利益的阻礙以及其他難以避免的干擾因素，在具體施行過(guò)程中，必定還會(huì)引發(fā)各種問(wèn)題，這都需要進(jìn)一步的跟蹤研究。

　　參考文獻(xiàn)（略）

　　作者簡(jiǎn)介：

　　明承瀚，男，博士研究生，研究方向：電子政務(wù)。

　　徐曉林，男，管理學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：電子政務(wù)、智慧城市、非傳統(tǒng)安全。

　　陳濤，男，管理學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：電子政務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、智慧城市。