近幾年來，大數(shù)據(jù)等技術(shù)的廣泛應(yīng)用及“互聯(lián)網(wǎng)+”等相關(guān)概念的提出和推行，引起了社會(huì)各界及政府的高度關(guān)注。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50號(hào)），首先提出要“大力推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享”。2016年12月，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家信息化規(guī)劃》(國發(fā)〔2016〕73號(hào)），在重點(diǎn)任務(wù)分工方案中明確要求“推動(dòng)信息跨部門跨層級(jí)共享共用”。2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》（國辦函〔2016〕108號(hào)），用大量篇幅對(duì)“互聯(lián)互通與信息共享”進(jìn)行了規(guī)范。在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)深化改革的過程中，研究探索如何摸清現(xiàn)狀、排除障礙，保證政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的高效共享，進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程、提升服務(wù)質(zhì)量，落實(shí)信息惠民，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與理論意義。

　　武漢市在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中逐步探索、大膽嘗試，走在了全國前列。2012年9月，武漢市民之家（政務(wù)服務(wù)中心）投入使用，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政務(wù)服務(wù)效率提升中的作用逐步體現(xiàn)。2013年8月，全國首個(gè)具有“信息推送”功能的政務(wù)微信公眾賬號(hào)——“武漢交警”誕生。2015年6月，武漢市首家區(qū)級(jí)行政審批局成立。2016年，全市12個(gè)行政區(qū)和4個(gè)開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）共16個(gè)區(qū)級(jí)行政審批局全部掛牌運(yùn)行。區(qū)級(jí)行政審批局的運(yùn)行，為在全市推廣優(yōu)化并聯(lián)審批、深化政務(wù)服務(wù)改革提供了基礎(chǔ)。2017年3月，“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”政務(wù)服務(wù)改革試點(diǎn)啟動(dòng)；7月，“三辦”全面推行。（注：《武漢市推行審批服務(wù)“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”實(shí)施方案》（武文〔2017〕26號(hào)）要求：到2017年底之前，全市審批服務(wù)事項(xiàng)基本實(shí)現(xiàn)“三辦”：簡易事項(xiàng)“馬上辦”，企業(yè)和群眾到政府辦事現(xiàn)場(chǎng)等候時(shí)間不超過1小時(shí)；優(yōu)先推行“網(wǎng)上辦”，堅(jiān)持“網(wǎng)上辦事為常態(tài)、網(wǎng)下辦事為例外”；復(fù)雜事項(xiàng)基本實(shí)現(xiàn)“一次辦”，符合法定受理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料齊全的，一次上門辦結(jié)；需要現(xiàn)場(chǎng)踏勘、技術(shù)審查和聽證論證的審批服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)行馬上響應(yīng)、網(wǎng)上申報(bào)、一次性告知、一站式服務(wù)、并聯(lián)限時(shí)辦結(jié)。）武漢市在政務(wù)服務(wù)改革中積累了重要經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，具有典型的示范意義與研究價(jià)值。本文將在簡要回顧相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合武漢市政務(wù)服務(wù)改革實(shí)踐，分析其中政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享所面臨的主要問題，并討論相應(yīng)的策略建議。

　　一、相關(guān)研究及實(shí)踐評(píng)析

　　關(guān)于“共享”，美國學(xué)者肯特(Allen Kent)認(rèn)為，它實(shí)際是一種互惠關(guān)系，在這個(gè)關(guān)系中，“每個(gè)成員都擁有一些可以貢獻(xiàn)給其他成員的有用事物，并且每個(gè)成員都愿意和能夠在其他成員需要時(shí)提供這些事物”；共享資源、共享意愿及共享計(jì)劃是必不可少的條件。狹義地理解，政府信息資源是指政府在公共管理活動(dòng)中產(chǎn)生的信息或數(shù)據(jù)的統(tǒng)稱。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，是政府相關(guān)職能部門在政務(wù)服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的文本、圖片、影像等各種形式的數(shù)據(jù)，相對(duì)于多數(shù)已有研究中的“政府信息”“政府?dāng)?shù)據(jù)”，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)是其重要組成部分。對(duì)服務(wù)對(duì)象而言，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)主要體現(xiàn)在結(jié)果上，如紙質(zhì)證件、相關(guān)專業(yè)系統(tǒng)的可查詢權(quán)威記錄等。對(duì)職能部門而言，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)包含申請(qǐng)者從申請(qǐng)到辦結(jié)過程中的全部相關(guān)信息。不同于一般的政府?dāng)?shù)據(jù)，這些政務(wù)服務(wù)過程記錄及結(jié)果數(shù)據(jù)，除狀態(tài)數(shù)據(jù)外，大部分都包含了申辦者的個(gè)人信息，不適宜向社會(huì)共享，但若能共享給相關(guān)職能部門，就能有效提升申請(qǐng)者其他事項(xiàng)的申辦效率及工作人員的服務(wù)效率，促進(jìn)跨部門政務(wù)服務(wù)與管理流程優(yōu)化以及相關(guān)業(yè)務(wù)重組，提升服務(wù)質(zhì)量?；诖?，本文主要研究如何在政務(wù)服務(wù)過程中共享已有相關(guān)數(shù)據(jù)資源，以便提升服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量。

　　普遍認(rèn)為，信息共享是電子政務(wù)提供集成式服務(wù)的必然要求。研究發(fā)現(xiàn)，正式指定的項(xiàng)目經(jīng)理、兼容性的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、資金保障、協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)是影響組織間信息共享計(jì)劃成功的四個(gè)最關(guān)鍵因素。只有部門間相互連通，形成橫向一體化，才能實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。但是，政府部門間的信息隔離與壁壘，影響了政府效能的發(fā)揮，再加上協(xié)調(diào)立法機(jī)構(gòu)的缺失、部門間協(xié)作不夠深入等原因，導(dǎo)致“我們擁有大量的數(shù)據(jù)，卻擁有較少的信息”，部門間難以共享對(duì)方切實(shí)可用的數(shù)據(jù)或信息，電子政務(wù)項(xiàng)目，尤其是跨部門合作項(xiàng)目的效果大打折扣。從研究議題來看，國內(nèi)外研究主要對(duì)政府信息共享的法律基礎(chǔ)、隱私保護(hù)（共享邊界）、跨部門合作等幾個(gè)議題保持著持續(xù)的關(guān)注。以法律基礎(chǔ)相關(guān)研究為例，國內(nèi)外學(xué)者們普遍倡導(dǎo)法制建設(shè)的價(jià)值取向。部分學(xué)者對(duì)國外政務(wù)信息共享的立法實(shí)踐進(jìn)行研究，對(duì)“用戶支付”的商業(yè)性“小循環(huán)”模式和“政府支付”的公益性“大循環(huán)”模式進(jìn)行對(duì)比分析，或以具體國家經(jīng)驗(yàn)為研究對(duì)象，如對(duì)美國、澳大利亞、丹麥的法律法規(guī)體系進(jìn)行細(xì)致解讀，分析其可取之處，具有重要的參考價(jià)值。

　　從共享方式及目的來看，已有研究可分為兩大類。一類研究關(guān)注通過信息公開將政府信息共享給社會(huì)（government to society，G2S），一類研究關(guān)注通過業(yè)務(wù)平臺(tái)在政府部門內(nèi)或部門間共享業(yè)務(wù)信息（government to government，G2G）。在研究初期，學(xué)者們更多地關(guān)注G2S，即要求政府滿足社會(huì)公眾長期以來對(duì)知情權(quán)的訴求，側(cè)重電子政務(wù)外網(wǎng)的共享共用，強(qiáng)調(diào)政府將信息資源開放給社會(huì)，讓全社會(huì)一起來共享這些信息，挖掘其中的潛在價(jià)值。隨著改革的深入，信息公開培養(yǎng)了社會(huì)公眾的參與意識(shí)，也激發(fā)了更大的需求，由政府?dāng)?shù)據(jù)加工而得的政府信息已難以滿足社會(huì)需求，人們開始呼吁“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”，希望通過新興的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)來對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，探尋政府手中原始數(shù)據(jù)更加深層的價(jià)值。部門內(nèi)的數(shù)據(jù)流通順暢了，但部門間的數(shù)據(jù)共享，尤其是政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享，依然障礙重重，G2G信息共享成為制約政務(wù)服務(wù)效率提升的重要瓶頸，應(yīng)加強(qiáng)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享，從而為實(shí)現(xiàn)流程優(yōu)化、提升效率、便企利民提供基礎(chǔ)。

　　雖然不少研究的關(guān)注點(diǎn)已從G2S轉(zhuǎn)到G2G，但大都主要從完善政府信息系統(tǒng)的角度來分析一般性的政府?dāng)?shù)據(jù)及信息共享需求，尚缺少專門針對(duì)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源共享的研究，也較少從提升后臺(tái)效率及深化流程再造、業(yè)務(wù)重組的角度來進(jìn)行考量，即重標(biāo)不重本，缺乏對(duì)根本需求的考察；對(duì)信息共享設(shè)計(jì)及實(shí)現(xiàn)的研究，也還主要集中在地理空間信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)領(lǐng)域，對(duì)涉及各職能部門權(quán)力及核心利益的相關(guān)內(nèi)容，關(guān)注較少。

　　在實(shí)踐領(lǐng)域，政府職能部門間的數(shù)據(jù)共享長期以來都沒有很好的解決方案。1990年，美國政府以科學(xué)數(shù)據(jù)為突破口，啟動(dòng)“完全、開放、無償”的科學(xué)數(shù)據(jù)共享計(jì)劃，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，讓每一位公民在“數(shù)據(jù)—信息—知識(shí)—理論—決策—效益”這一鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)揮才華，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。這為各國政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享提供了成功示范與重要參考，但由于法制基礎(chǔ)、政治體制等差異，其普適性有限。1996年，香港特別行政區(qū)修訂通過《公開資料守則》；1997年，第一次全國信息化工作會(huì)議要求“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃下，聯(lián)合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源共享”。1999年，“政府上網(wǎng)工程”全面實(shí)施?！熬盼濉眹倚畔⒒?guī)劃首次明確“要把信息資源的開發(fā)利用作為信息化的核心內(nèi)容”。2012年5月，國家發(fā)改委印發(fā)《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改高技〔2012〕1202號(hào)），要求“強(qiáng)化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通”。2017年6月，《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》明確提出“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、電子化管理，整合政府信息資源，提高政府信息資源的共享水平”。

　　一直以來，國家都高度重視政府信息共享。而大部分文件要求都是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)“信息資源”的共建共享，沒有具體到政府?dāng)?shù)據(jù)的共享，更少有專門針對(duì)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的明確要求，導(dǎo)致共享的以面上數(shù)據(jù)為主，深層可用的數(shù)據(jù)還是在各職能部門內(nèi)部。同時(shí)，在電子政務(wù)普及建設(shè)階段，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，政府各職能部門根據(jù)自身情況，或者不建設(shè)，或者僅著眼于當(dāng)時(shí)需求建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。一方面，因采用不盡相同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、軟硬件平臺(tái)、安全措施、訪問方式，系統(tǒng)間難以溝通互聯(lián)，形成了眾多信息孤島；另一方面，隨著改革的深入與業(yè)務(wù)的調(diào)整，系統(tǒng)維護(hù)升級(jí)難以跟上，造成改革困難甚至倒退。在數(shù)據(jù)共享初步推進(jìn)階段，可按最小擾動(dòng)原則，利用Web服務(wù)技術(shù)建立公共數(shù)據(jù)中心（public data center，PDC）或者數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享?；诠矓?shù)據(jù)中心（PDC）的數(shù)據(jù)共享模型，強(qiáng)調(diào)從各個(gè)政務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一抽取政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過公共數(shù)據(jù)中心集中管理維護(hù)。各職能部門在使用原有系統(tǒng)的同時(shí)，須在PDC建立數(shù)據(jù)倉庫，由PDC通過元數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一管理。

　　由此，將導(dǎo)致多個(gè)問題。首先，增加共享及維護(hù)成本。PDC只負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)集中收集管理，各職能部門要維持網(wǎng)上業(yè)務(wù)，原來的系統(tǒng)不能廢棄，就要針對(duì)不同的系統(tǒng)開發(fā)不同的數(shù)據(jù)接口和傳輸通道，無法統(tǒng)一維護(hù)，導(dǎo)致成本增加。其次，因?yàn)橄到y(tǒng)不連通，受理人從自身方便程度考慮，更習(xí)慣于讓申請(qǐng)人自己提供材料，而不是受理人從PDC中申請(qǐng)、調(diào)取、核對(duì)，故PDC未必能有效提升服務(wù)效率。最后，PDC數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性難以保證。各職能部門在自有系統(tǒng)中處理業(yè)務(wù)后，未必會(huì)及時(shí)匯總并更新到PDC，導(dǎo)致其他職能部門調(diào)用過期數(shù)據(jù)，對(duì)政務(wù)服務(wù)結(jié)果造成影響?？梢?，這種方案雖然可以在集成、共享初期保證現(xiàn)有系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行，但并不是長久之計(jì)。

　　二、研究設(shè)計(jì)

　　武漢市民之家自成立以來，在武漢市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中發(fā)揮了重要作用。以武漢市民之家（政務(wù)服務(wù)中心）為主要調(diào)研對(duì)象，自2017年3月以來，在武漢市政務(wù)服務(wù)管理辦公室的幫助下，采取線上線下相結(jié)合的方式，獲取了相關(guān)研究素材。通過全市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦事指南、辦件統(tǒng)計(jì)、市政務(wù)服務(wù)中心總體運(yùn)行KPI指標(biāo)統(tǒng)計(jì)等相關(guān)數(shù)據(jù)及資料，能夠了解到市民之家運(yùn)行以來的總體狀況，以及目前服務(wù)事項(xiàng)的辦理流程、辦理?xiàng)l件、所需材料等信息，可用于挖掘證照等數(shù)據(jù)的共享需求，探究環(huán)節(jié)精簡、流程優(yōu)化的空間。通過訪問市、區(qū)兩級(jí)網(wǎng)上辦事大廳及部分?jǐn)?shù)據(jù)庫，了解全市線上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)概況及相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由此可以分析現(xiàn)存問題及提升策略。在政務(wù)服務(wù)實(shí)體大廳，通過觀察法，直觀感受公眾辦事情形及政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、利用等相關(guān)環(huán)節(jié)狀況，發(fā)現(xiàn)線上線下服務(wù)相結(jié)合過程中存在的問題，尋找優(yōu)化空間。同時(shí)，通過訪談武漢市政務(wù)服務(wù)管理辦公室相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干及部分市直單位首席代表，對(duì)已獲取的信息進(jìn)行補(bǔ)充、完善，對(duì)目前政務(wù)服務(wù)改革總體狀況及成效進(jìn)行研判，對(duì)后期發(fā)展策略進(jìn)行探討。

　　三、武漢市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀及主要問題

　　自2012年9月至2017年9月，武漢市民之家依托全市統(tǒng)一平臺(tái)，通過審批系統(tǒng)接入以及數(shù)據(jù)交換等方式，實(shí)現(xiàn)全市證件共享庫中證件數(shù)據(jù)的集中采集，截至2017年10月15日，已累計(jì)納入各類證件751.2萬份（數(shù)據(jù)來源于《武漢市政務(wù)服務(wù)中心總體運(yùn)行KPI指標(biāo)統(tǒng)計(jì)》），證照庫的建設(shè)為進(jìn)一步促進(jìn)證照及相關(guān)數(shù)據(jù)共享、提升政務(wù)服務(wù)效率奠定了重要基礎(chǔ)。截至2017年4月，在武漢市913項(xiàng)市級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)中，全程“網(wǎng)上辦”事項(xiàng)只有69項(xiàng)?？梢?，已有方案并不能很好地滿足武漢市政務(wù)服務(wù)改革需求，90%以上的事項(xiàng)，須申請(qǐng)人到辦理窗口現(xiàn)場(chǎng)才能辦結(jié)，其中一個(gè)重要原因，就是職能部門間數(shù)據(jù)共享不充分。通過對(duì)市民之家入駐事項(xiàng)中的328項(xiàng)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，截至2017年5月，這些事項(xiàng)涉及784項(xiàng)子事項(xiàng)，僅以提交材料為例，申請(qǐng)辦理這些事項(xiàng)，共需提交居民身份證、營業(yè)執(zhí)照、國有土地使用證等664種證照或證件（以下統(tǒng)稱“證照”，不含申請(qǐng)表、個(gè)人委托書等普通材料）2699件次，即平均每種證照需提交4次。如果證照數(shù)據(jù)得以共享，僅這一項(xiàng)就可以減少提交、核驗(yàn)材料2000多件次，按照目前市、區(qū)兩級(jí)年辦件量380萬件次計(jì)算，則每年能減少提交、核驗(yàn)材料76億件次。另外，對(duì)于跨部門聯(lián)合審批事項(xiàng)，尤其是大型施工項(xiàng)目，若各環(huán)節(jié)辦理數(shù)據(jù)得以連通共享，就可通過“信息跑路”實(shí)現(xiàn)不同階段的無縫對(duì)接，避免無謂的時(shí)空資源浪費(fèi)。可以看出，通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享，能夠在很大程度上簡化政務(wù)服務(wù)流程，促進(jìn)服務(wù)供需雙方體驗(yàn)的提升。

　　研究發(fā)現(xiàn)，已有線上線下系統(tǒng)基本滿足了政府各職能部門業(yè)務(wù)、事務(wù)及會(huì)務(wù)的軟硬件需求，但從政務(wù)服務(wù)角度考慮，由于部門間數(shù)據(jù)共享還不及時(shí)、不充分，不少事項(xiàng)辦理僅停留在網(wǎng)上申請(qǐng)、預(yù)受理水平，難以進(jìn)一步深度優(yōu)化流程。目前，武漢市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享主要面臨四個(gè)方面的問題。

　　第一，缺乏規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，總體進(jìn)程緩慢。與其他兄弟城市類似，武漢市在電子政務(wù)普及化建設(shè)初期也存在認(rèn)識(shí)不夠深入、職能部門本位意識(shí)較強(qiáng)等問題，于是在“缺規(guī)劃少標(biāo)準(zhǔn)”的背景下，“重建設(shè)輕運(yùn)維”“重硬件輕軟件”“重宣傳輕落實(shí)”，為了信息化而信息化，各個(gè)職能部門的業(yè)務(wù)重組有限，流程優(yōu)化不深，導(dǎo)致總體發(fā)展進(jìn)程緩慢，難以避免地建設(shè)了不少數(shù)據(jù)孤島，協(xié)同辦公效率不高，非協(xié)同事項(xiàng)辦理中的數(shù)據(jù)共享遇到了體制機(jī)制與技術(shù)上的雙重障礙。例如，當(dāng)前武漢市還沒有比較完備的數(shù)據(jù)共享方案，缺乏專門的、強(qiáng)有力的機(jī)制來保障橫向部門間的順暢溝通。各部門之間的聯(lián)系主要靠日常業(yè)務(wù)聯(lián)系人或者主管領(lǐng)導(dǎo)，由此通過業(yè)務(wù)通訊錄、QQ、微信等建立了復(fù)雜的亦公亦私的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，“部門聯(lián)系”實(shí)際是“人際聯(lián)系”，人際和諧，溝通就順暢；人員間有嫌隙，聯(lián)絡(luò)就受阻。從武漢市政務(wù)服務(wù)管理辦公室對(duì)入駐各職能部門的月度考核記錄看，僅每月網(wǎng)上辦事大廳使用的反饋及完善報(bào)告，都無法收齊；在需要綜合利用多部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)時(shí)，就更顯得困難重重，難以得到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)?，F(xiàn)有考評(píng)機(jī)制對(duì)于部分較為強(qiáng)勢(shì)的職能部門而言，顯得捉襟見肘，要想在事項(xiàng)辦理時(shí)調(diào)取其相關(guān)數(shù)據(jù)，就更不簡單了。