電子政務或數字政府，是指政府部門利用信息技術發(fā)布信息、提供服務和響應民意的過程，是創(chuàng)新政府管理并提升公共服務質量的關鍵路徑之一。政府網站、政務微博、政務微信和移動客戶端是電子政務的主要載體和工具，也是政府向民眾和企業(yè)提供在線信息、電子服務和網上參政議政的關鍵渠道。與線下的政府部門辦事窗口相比，電子政務使“鼠標一點”就能辦事。以“兩微一端”為代表的移動政務，則使用戶可以通過一部智能手機，就能夠足不出戶，隨時隨地辦理業(yè)務。

　　既然電子政務那么好，那么民眾理應積極踴躍地使用。況且，電子政務的財政投入、人力投入和運營維護都要花費巨額資金，如果使用率不高則得不償失。但是，無論是中國還是其他國家的數據都顯示，電子政務的使用率普遍不高。除了極個別國家（如新加坡）以外，民眾登錄政府網站的比例長期穩(wěn)定在三成左右，通過政府網站辦理業(yè)務的比例則更低。即便很多國家進行了大量嘗試和努力，力圖完善政府網站并提升用戶體驗，但是使用率卻一直遲滯不前，似乎到了一個無法逾越的瓶頸或“平原期”。

　　政府官員不禁發(fā)出這樣的感慨：“我們建好了，他們?yōu)槭裁床粊恚俊痹谡W站與民眾使用的關系方面，究竟為什么會發(fā)生斷裂？為對此進行探討，我們利用歐洲32個國家2012年對28000多位民眾進行的問卷調查，研究了政府網站績效對民眾使用的影響。我們發(fā)現，政府網站績效同民眾對在線信息和在線服務的使用存在顯著負相關關系，而同在線參與的使用不存在明顯的相關關系。據此，我們提出了提升民眾使用電子政務的政策建議。

　　電子政務與民眾使用：斷裂的聯系

　　電子政務可以用于三大目的和功能；電子信息、電子服務和電子參與。電子信息指民眾通過政府網站獲取政府發(fā)布的各類信息，這也是政府網站最最初也是最重要的功能之一。電子服務指提供納稅、繳費、審批、填表等在線服務，這往往涉及電子支付和在線交易，是電子政務最需要集中發(fā)展的功能。電子參與或數字民主是通過信息技術使民眾能夠參與到政策制定過程中，加強民眾與政府的合作，并推動開放式和參與式的公共治理。

　　電子政務績效是指電子政務在信息提供、服務功能、界面設計等方面的先進程度，并可以通過客觀指標和專家打分來加以評判。比如，可以通過政府信息的全面性和更新及時性、服務程序的公開和標準化、用戶界面的友好程度等指標，來評價電子政務績效。從供給與需求、客觀績效與主觀感知之間的關聯來看，我們有理由假設電子政務績效越高，民眾越會使用電子政務。就具體功能來說，電子信息、電子服務和電子參與也應該呈現類似的規(guī)律，即其績效越高，民眾就越傾向于使用。

　　為驗證上述假說，我們使用歐洲32個國家的多源數據。歐洲國家在電子政務發(fā)展和使用方面千差萬別，這為我們研究二者的關系提供了契機。我們使用2012年歐盟電子政務調查數據，其中包括對32個國家28000多名民眾使用電子政務情況的調查。

　　電子政務的總體使用情況是以民眾訪問所在國家政府網站的頻次來衡量的。電子信息的使用情況是用受訪者通過所在國家政府網站獲取信息、了解政策文件或決策的頻次來衡量的。電子服務的使用情況是通過民眾在所在國家政府網站下載公共服務申請表格和提交表格的頻次來測量的。電子參與的使用情況則是民眾在線資政并與所在國家政府部門交流和合作的頻次。

　　受訪者的回復選項包括：從未使用（0）、使用至少一次（1）、每月至少一次（2）、每周至少一次（3）、幾乎每天都使用（4）。從受訪者的回復均值來看，滿分為4分，但是訪問網站的均值是0.906，電子信息使用的均值是1.280，電子服務使用的均值是1.055，而電子參與使用的均值只有0.560。上述結果表明，總體來說民眾使用電子政務的情況不容樂觀。

　　我們使用聯合國每兩年一次的電子政務調查數據，其中包括在線服務指數和電子參與指數，分別用于衡量電子政務在這兩個維度的客觀績效。我們還使用澳大利亞學者安德魯·威廉姆斯（Andrew David Williams）開發(fā)的各國政府信息透明指數，用于反映政府網站在信息公開方面的表現。

　　因為這是一套多層數據，所以我們使用多層模型。在回歸模型中，我們還控制了各國的政體（聯邦制或單一制）、人口總數和人均GDP，以及各個受訪者的性別、年齡、學歷、就業(yè)情況、使用各類通訊設備的情況、對公共服務的滿意度。

　　數據分析顯示，信息透明指數與民眾使用電子信息的情況存在顯著負相關關系，在線服務指數同民眾使用電子服務的情況顯著負相關，而電子參與指數同民眾使用情況負相關但不顯著。如圖1至圖3所示，三類電子政務的功能都同民眾使用存在負相關的情況。進一步的回歸分析也驗證了這個結果，表明電子政務績效并不能提升民眾使用情況。

　　如圖1所示，橫軸是信息透明指數，取值越大意味著該國政府越透明?？v軸是電子信息使用情況，取值越大說明民眾越頻繁地登錄政府網站獲取信息。圖中圓點代表各個國家，可以看到國家的分布情況基本上是一個明顯的負相關關系。

圖1 信息透明指數與電子信息使用的散點圖和線性擬合線

　　在圖2中，橫軸是在線服務指數，取值越大意味著該國的在線服務表現越好?？v軸是電子服務使用情況，取值越大說明民眾越頻繁地登錄政府網站去接受服務。圖中圓點代表各個國家，可以看到國家的分布情況基本上是一個較弱的負相關關系。

圖2 在線服務指數與電子服務使用的散點圖和線性擬合線

　　如圖3所示，橫軸是電子參與指數，取值越大意味著該國電子參與表現越好?？v軸是電子參與的使用情況，取值越大說明民眾越頻繁地登錄政府網站去參政議政。圖中圓點代表各個國家，可以看到國家的分布情況并不能反映電子參與績效與公民使用之間存在明顯的相關關系。

圖3 電子參與指數與電子參與使用的散點圖和線性擬合線

　　理論上講，一個設計精良且維護較好的政府網站，應該能夠得到更多用戶的垂青。但是，為什么績效較高的政府網站得不到用戶的青睞？我們認為，如下原因可以解釋這個悖論。

　　首先，電子政務的設計人員和用戶之間可能存在不匹配和不一致的問題。設計人員眼中的優(yōu)秀政府網站，可能未必是用戶歡迎的，反之亦然。用戶只有使用并體驗，才能真正感受到電子政務的優(yōu)越性。所以，對從未使用的用戶來說，電子政務績效的意義不大。

　　其次，信息技術在提升電子政務的同時，也大大簡化了政府業(yè)務流程，使民眾在線下接受服務時也同樣得到了更好的體驗，對線上服務的需求會因此減弱。與此同時，由于傳媒的發(fā)達，政府信息公開某種程度上也意味著民眾不需要直接通過政府網站去獲取相關信息，因此政府透明反而使民眾對政府網站的依賴性降低。