加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，是黨的十七大做出的重要戰(zhàn)略部署。黨的十七屆二中全會(huì)審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，確立了到2020年我國深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)和今后5年的重點(diǎn)任務(wù)。
服務(wù)型政府的要求
本次行政管理體制改革雖然是以往多次同類改革的繼續(xù)，但有很大的不同，其鮮明特征是，將建設(shè)服務(wù)型政府作為我國深化行政管理體制改革的核心目標(biāo)，并貫穿于我國全面建設(shè)小康社會(huì)的整個(gè)歷史進(jìn)程。這是將跨越“三個(gè)五”規(guī)劃期的、持續(xù)性的改革，它不是面向表面層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而是面向深層次的政府職能轉(zhuǎn)變。可以說，改革的根本目標(biāo)是政府的職能轉(zhuǎn)型，使之成為適應(yīng)當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的服務(wù)型政府。
什么是服務(wù)型政府？建設(shè)服務(wù)型政府都有哪些要求？對(duì)此，胡錦濤總書記有過精辟的論述：
“建設(shè)服務(wù)型政府，根本目的是進(jìn)一步提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平，關(guān)鍵是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會(huì)管理和公共服務(wù)，重點(diǎn)是保障和改善民生。”
“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制。要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)，推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評(píng)估和行政問責(zé)制度，完善公共服務(wù)監(jiān)管體系，加快法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政，依法規(guī)范政府職能和行政行為。”
“要按照全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的要求，圍繞逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。”
“要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐探索和理論研究，深入分析新情況新問題，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真借鑒國外有益做法，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。”
胡錦濤總書記的這四段重要講話從建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)、關(guān)鍵因素、重點(diǎn)任務(wù)、指導(dǎo)思想、建設(shè)思路等方面全面闡述了服務(wù)型政府的建設(shè)理念，為我國開展服務(wù)型政府建設(shè)指明了正確方向。
服務(wù)型政府從本質(zhì)上講，是以人為本、惠及全民、保障民生、依法行政和為人民服務(wù)的法制政府，這亦是我國建設(shè)服務(wù)型政府的根本目的。建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求是，通過推進(jìn)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府管理，并通過一個(gè)歷史時(shí)期的持續(xù)改革加以實(shí)現(xiàn)。在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的方法中，必須加強(qiáng)實(shí)踐探索和理論研究，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并要認(rèn)真借鑒國外的有益做法。
面對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)要求，已經(jīng)開展了長達(dá)五年半以上的電子政務(wù)建設(shè)處于何種地位？在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用？有何反思和改進(jìn)？應(yīng)當(dāng)是每一個(gè)從事這項(xiàng)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者和工作人員深入思考的重要課題。
電子政務(wù)與服務(wù)型政府的關(guān)系
從當(dāng)代信息社會(huì)的理論和國際上政府信息化實(shí)踐的角度講，電子政務(wù)與服務(wù)型政府有著天然的淵源。服務(wù)型政府并非是行政管理學(xué)中舊有的概念，它與政府信息化密切相關(guān)，至少在今天它被賦予了全新的信息化涵義。
國際上對(duì)服務(wù)型政府的共性理解是，以公眾為中心，通過政務(wù)公開和政府與公眾廣泛互動(dòng)，持續(xù)地推動(dòng)以公眾滿意度為目標(biāo)的政府管理創(chuàng)新與變革，不斷提高政府工作的透明度，不斷提高行政效率和降低行政成本，形成公眾廣泛參與下的全新的服務(wù)型政府職能模式。
需要指出，服務(wù)型政府是在國際上電子政府（e-Government）建設(shè)大潮出現(xiàn)之后才成為公共行政管理的理論熱點(diǎn)和實(shí)踐重心的。正是由于電子政府建設(shè)，政府利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，整合政府資源，形成跨部門的“一站式”服務(wù)，使公眾可以在任何地點(diǎn)、任何時(shí)間均可獲得政府的公共服務(wù)，形成了所謂“無時(shí)不在、無處不在”的“全天候”政府。政府利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，與公眾越來越廣泛和深入地實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，工作透明度和公眾參與度空前提高，政府對(duì)公眾的服務(wù)質(zhì)量和效率大幅度提升，政府管理從剛性的管制型政府邁向公眾廣泛參與的治理型政府。
國際上電子政府建設(shè)的顯著特征是以公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度為績效評(píng)價(jià)體系的核心。從信息化的意義上講，服務(wù)型政府即是國際上所說的電子政府。對(duì)我國而言，繼續(xù)推進(jìn)電子政務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的必要條件; 電子政務(wù)必須能夠支撐和服務(wù)于我國建設(shè)服務(wù)型政府的歷史性要求。
電子政務(wù)的價(jià)值:支撐改革和創(chuàng)新
長期以來，我國在電子政務(wù)建設(shè)中缺乏理論研究和實(shí)踐指導(dǎo)，致使電子政務(wù)的核心社會(huì)價(jià)值究竟是什么，應(yīng)當(dāng)以什么理念作為電子政務(wù)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力等重要問題一直沒有確切的答案，造成建設(shè)績效不佳和公眾認(rèn)知度不足。電子政務(wù)不是在原有政府組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程上使用信息技術(shù)，這是國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)的“國家電子政務(wù)總體框架”的明確要求，亦是國際上成功的政府信息化的廣泛共識(shí)。但這卻成為我國電子政務(wù)建設(shè)中長期面臨的難題。
電子政務(wù)的核心社會(huì)價(jià)值是什么？是支撐行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新。改革、創(chuàng)新是電子政務(wù)發(fā)展的根本驅(qū)動(dòng)力。
近年來，國際上電子政府建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。澳大利亞等國提出建設(shè)“一體化的政府”，即在業(yè)務(wù)優(yōu)化和重組的基礎(chǔ)上為公眾服務(wù)；英國在其電子政府戰(zhàn)略中提出建設(shè)“變革的政府”，推進(jìn)流程、機(jī)構(gòu)、人員方面的改革，使政府更具變革性; 韓國制定《2003年～2008年電子政府發(fā)展規(guī)劃》，目標(biāo)是“通過建設(shè)跨機(jī)構(gòu)的無縫在線服務(wù)，打造世界一流的電子政府國家，躍入聯(lián)合國電子政府指標(biāo)的世界前5位”，韓國已于2006年提前實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。
在我國，無論是黨和政府的有關(guān)文件，還是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)的指示都反復(fù)強(qiáng)調(diào)了同樣的思想。溫家寶總理于2003年指出：“電子政務(wù)從根本上講，就是要提高行政效率，降低行政成本，改進(jìn)政府管理，方便人民群眾。”
2006年，溫家寶總理在對(duì)國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組召開的“全國電子政務(wù)工作座談會(huì)”上做出重要指示：“加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)行政管理體制改革，提高政府工作效率和公共服務(wù)水平，為公眾參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造條件。”
可見，電子政務(wù)始終是與政府行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新聯(lián)系在一起的。
我國將英文電子政府（e-Government）一詞譯為電子政務(wù)，目的是便于人們理解，并與以往的政府信息化建設(shè)銜接。這就造成了中國人和外國人對(duì)e-Government這個(gè)詞有著不同的理解。事實(shí)上，“政府”和“政務(wù)”的內(nèi)涵有很大差異。電子政府強(qiáng)調(diào)的是政府全局信息化，不僅包含政府各部門，且包含司法、行政、立法在內(nèi)的廣義政府信息化，必然針對(duì)政府整體的行政職能架構(gòu)和效率成本，本質(zhì)上是針對(duì)政府的管理創(chuàng)新和改革，以減少政府的管理環(huán)節(jié)和層次，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性高效率、低成本和持續(xù)發(fā)展，為公眾提供信息社會(huì)條件下的最佳服務(wù)。
但是，電子政務(wù)一詞極易被理解為政府各部門內(nèi)部，或國家各大系統(tǒng)自身的政務(wù)信息化建設(shè)，是工作方式和工作方法的改進(jìn)，與政府全局的關(guān)系并不重要，更不涉及管理體制改革。我國電子政務(wù)建設(shè)中普遍存在的過分強(qiáng)調(diào)地方和部門分別自建，過分強(qiáng)調(diào)部門的特殊性，過分考慮部門利益的重縱輕橫現(xiàn)象，跨部門集中建設(shè)和信息共享步履維艱等難題，甚至管理體制長期得不到健全和完善等，不能不說與這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)有很大的關(guān)系。
電子政務(wù)支撐服務(wù)型政府
電子政務(wù)在建設(shè)服務(wù)型政府中的作用是什么？恰恰是能夠支撐政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，恰恰是能夠支撐政府的行政管理體制改革。但是，能否做到這一點(diǎn)取決于電子政務(wù)的建設(shè)理念、管理體制、建設(shè)模式與應(yīng)用架構(gòu)。
北京市東城區(qū)《依托數(shù)字城市技術(shù)創(chuàng)建城市管理新模式》電子政務(wù)項(xiàng)目，從政府體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新入手，建立了跨部門的城市管理委員會(huì)，建立城市管理指揮中心和監(jiān)督中心，實(shí)行雙軸化、監(jiān)管分離的新型城市管理模式，通過政務(wù)流程的集成整合和再造，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的高質(zhì)量、高效率和低成本。在一年多的時(shí)間內(nèi)，這種模式即在全國數(shù)十個(gè)城市得到成功推廣，并贏得公眾的廣泛認(rèn)可和好評(píng)，該項(xiàng)目具有的普適性充分體現(xiàn)了其科學(xué)性。該項(xiàng)目最具價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)是，政務(wù)流程的全集成整合，可以有效地適應(yīng)行政管理體制改革中機(jī)構(gòu)變化的不確定性。也就是說，這是一個(gè)可以持續(xù)地適應(yīng)和支撐行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新的電子政務(wù)系統(tǒng)。
我國當(dāng)前普遍實(shí)行的“部門自建電子政務(wù)”建設(shè)模式無論從績效上看，還是從管理上看，都已經(jīng)被實(shí)踐證明是高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低績效和不理想的，其最大的弊端正是難于支撐行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新。
這種以政府部門職能為對(duì)象、面向政府機(jī)構(gòu)的電子政務(wù)建設(shè)模式極易模仿原有組織結(jié)構(gòu)和工程流程，使信息化所具有的跨部門、跨地域的資源整合和流程優(yōu)化重組能力無用武之地，除大幅度增加行政成本外，必然加固部門與其職能之間的“剛性”依存關(guān)系，加劇部門之間的業(yè)務(wù)分割，使以轉(zhuǎn)變職能為主要目標(biāo)的行政管理體制改革難上加難。
有人會(huì)講，通過信息資源整合技術(shù)，這種分散建設(shè)的模式照樣可以實(shí)現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同。的確如此，我國當(dāng)前對(duì)于跨部門應(yīng)用主要通過統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的工作流調(diào)度和數(shù)據(jù)交換中心實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同辦公。問題是，這種網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用模式行政成本過高，由于其分散建設(shè)，各部門都要建有IT基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同必然需要繼續(xù)加大行政成本，且技術(shù)難度大、標(biāo)準(zhǔn)化程度低、可靠性差、管理復(fù)雜、信息安全風(fēng)險(xiǎn)大，很難有良好的績效。不僅如此，這種協(xié)同服務(wù)的前提是，所有的協(xié)同部門都處于穩(wěn)定狀態(tài)。
因此，其最大弊端是難于支持變革。一旦遇到行政管理體制改革，相關(guān)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)有可能無法正常發(fā)揮作用，整個(gè)協(xié)同業(yè)務(wù)將出現(xiàn)斷裂。只有在改革結(jié)束、機(jī)構(gòu)又處于穩(wěn)定狀態(tài)之后，再經(jīng)過重建，它才可能繼續(xù)提供跨部門協(xié)同服務(wù)。
如果以政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的事項(xiàng)全流程為對(duì)象，面向政府管理創(chuàng)新開展電子政務(wù)建設(shè)，將跨部門協(xié)同業(yè)務(wù)相關(guān)的各個(gè)部門的工作流程整合，在統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上統(tǒng)籌集中構(gòu)建面向該事項(xiàng)全流程的應(yīng)用系統(tǒng)，相關(guān)各部門的公務(wù)員通過在線接入方式聯(lián)合協(xié)同辦公，共同使用經(jīng)無縫集成的全流程跨部門應(yīng)用系統(tǒng)為公眾服務(wù)。在這種新型應(yīng)用架構(gòu)下，政府為提高服務(wù)滿意度而對(duì)流程采取優(yōu)化、重組的管理創(chuàng)新，將體現(xiàn)為無縫集成的全流程跨部門應(yīng)用系統(tǒng)的版本更新。公務(wù)員只要經(jīng)過事先培訓(xùn)，即可如同電話號(hào)碼割接那樣，利用新版本不間斷地、持續(xù)地實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的創(chuàng)新服務(wù)。
這就有可能使以往階段發(fā)生的、以分分合合為特征的、行政成本巨大的、社會(huì)效果較為激烈的行政管理體制改革，通過動(dòng)態(tài)的、漸變的、持續(xù)的、低成本的、更加以人為本和人性化的、比較和諧的政務(wù)創(chuàng)新方式加以實(shí)現(xiàn)。重要的是，這種跨部門應(yīng)用架構(gòu)將使政府的職能與機(jī)構(gòu)之間的剛性依存結(jié)構(gòu)弱化、柔性化。換言之，它可靈活增加，亦可動(dòng)態(tài)減少，構(gòu)建正如學(xué)者所描述的“隨需而變的政府”。
政府部門的權(quán)力是由其職能決定的。在此應(yīng)用架構(gòu)下，部門履行其職能是通過獲得無縫集成的全流程跨部門應(yīng)用系統(tǒng)中的相應(yīng)權(quán)限實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)機(jī)構(gòu)改革使部門的職能轉(zhuǎn)變時(shí)，只需將其使用權(quán)限賦予另一個(gè)得到該職能的部門，經(jīng)過培訓(xùn)即可實(shí)現(xiàn)職能和權(quán)力的轉(zhuǎn)移。只要事先的培訓(xùn)到位，職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革期間將不會(huì)造成政府服務(wù)水平的中斷、下降，且是低成本、甚至可能是零成本的。
我們可以看到，這種無縫集成的全流程跨部門應(yīng)用系統(tǒng)將能夠適應(yīng)行政管理體制改革中機(jī)構(gòu)變化的不確定性，因而能夠動(dòng)態(tài)、持續(xù)地支撐政府的改革和創(chuàng)新。這正是我國建設(shè)服務(wù)型政府，到2020年完成行政管理體制改革歷史任務(wù)所需要的信息化支撐平臺(tái)。
