汪玉凱：關(guān)于改革的阻力和推進(jìn)路徑
——關(guān)于深化行政審批制度改革的調(diào)查
2013年以來，中央把簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革作為本輪行政體制改革的突破口和抓手。為了深入了解人們對(duì)深化行政審批制度改革的看法和期待，中國行政體制改革研究會(huì)《行政改革藍(lán)皮書》課題組組織了一次有500多名各級(jí)黨政官員、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員以及社會(huì)公眾等參與的問卷調(diào)查。
各方對(duì)行政審批制度改革的期待
地方政府對(duì)中央政府簡政放權(quán)有很高期待。以簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對(duì)地方政府有什么影響，是地方政府高度關(guān)注的問題，也是相關(guān)公務(wù)人員普遍關(guān)心的問題。從調(diào)查結(jié)果看，在“您認(rèn)為下列哪項(xiàng)政策受地方政府歡迎”的5個(gè)選項(xiàng)中，排在首位的是“減少和下放投資審批事項(xiàng)”，共221人選擇，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的44.29%；其次是“減少政府部門職責(zé)交叉和分散”，共175人選擇，占35.07%；第三是“減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)”，共127人選擇，占25.45%；第四是“加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)”，共114人選擇，占22.84%。這說明，給地方更大的自主權(quán)，減少過多的投資審批，克服部門利益和政出多門，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)政府的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，是地方政府最關(guān)注的問題。
企業(yè)期盼政府加快審批制度改革，給其松綁。簡政放權(quán)，減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的審批和行政事業(yè)性收費(fèi)，給企業(yè)更大的經(jīng)營自主權(quán)，是本次行政體制改革的重點(diǎn)。參與調(diào)查的各個(gè)群體對(duì)此給予了很大關(guān)注。比如，在回答“下列哪項(xiàng)政策受企業(yè)歡迎”這一問題時(shí)，有283人選擇了“除法律、行政法規(guī)或國務(wù)院有明確規(guī)定的外，其他達(dá)標(biāo)、評(píng)比、評(píng)估和相關(guān)檢查活動(dòng)一律予以取消”，占56.71%；有217人選擇了“減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)”，占43.49%；有108人選擇了“減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定”，占21.64%；有100人選擇了“減少和下放投資審批事項(xiàng)”，占20.04%。這說明，絕大多數(shù)被調(diào)查者高度認(rèn)可政府為企業(yè)松綁，取消不必要的認(rèn)證、檢驗(yàn)、許可和審批。
社會(huì)公眾期望政府確立服務(wù)理念。對(duì)于社會(huì)公眾來說，絕大多數(shù)人希望政府能夠通過改革減少行政審批許可、轉(zhuǎn)變職能，克服一些政府部門對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多的問題，真正成為在法律約束下的服務(wù)型政府。比如，在回答“下列哪項(xiàng)政策最受社會(huì)廣大民眾歡迎”這一問題時(shí)，選項(xiàng)最高的是“加強(qiáng)依法行政”，多達(dá)203人，占40.68%。在填寫理由時(shí)，多數(shù)人認(rèn)為“依法行政是提高公信力的基礎(chǔ)”。
對(duì)政府與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的看法
被調(diào)查者普遍認(rèn)為，應(yīng)大幅簡政放權(quán)，減少政府過多干預(yù)。在回答“‘放權(quán)’是此次職能轉(zhuǎn)變方案中一個(gè)突出特點(diǎn)，深受社會(huì)各界關(guān)注。您怎么看待這個(gè)問題”時(shí)，有325人表示贊成簡政放權(quán)，占65.13%。很多被調(diào)查者還對(duì)政府管理中的越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象深感不滿。比如有287位、占57.52%的被調(diào)查者選擇了“當(dāng)前政府管理錯(cuò)位越位問題還比較突出”，認(rèn)為簡政放權(quán)的核心是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系以及中央和地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面積極性，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。進(jìn)而，很多人對(duì)如何實(shí)現(xiàn)“管放平衡”給出了意見。有56.51%的被調(diào)查者認(rèn)為“放權(quán)不等于放松管理，在一些涉及國家利益和群眾利益的領(lǐng)域、行業(yè)還要加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管。把該放的權(quán)放到位，把該管的工作管好管住”。
對(duì)于企業(yè)注冊(cè)登記制度改革，被調(diào)查者多數(shù)給予了充分肯定。比如，在回答“你認(rèn)為降低企業(yè)注冊(cè)的門檻，會(huì)產(chǎn)生什么后果”這一問題時(shí)，有42.28%的人選擇“在鼓勵(lì)人們創(chuàng)業(yè)方面會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響”，有50.30%的人選擇“能激發(fā)市場(chǎng)活力，為企業(yè)的自主發(fā)展提供保障”，兩項(xiàng)加起來，達(dá)到92.58%。雖然有17.84%的人選擇“給政府部門管理帶來很大困難”、7.6%的人選擇“可能引起市場(chǎng)秩序的混亂”，但總體上看，這項(xiàng)改革受歡迎的程度是很高的。
與政府向市場(chǎng)放權(quán)相比，有關(guān)政府向社會(huì)放權(quán)的改革舉措，被調(diào)查者的擔(dān)憂似乎更多一些。比如，在回答“社會(huì)組織發(fā)展后，政府將把大量的服務(wù)性職能轉(zhuǎn)移出去，向社會(huì)組織購買服務(wù)。你對(duì)此項(xiàng)改革前景的態(tài)度是什么”這一問題時(shí)，選擇“樂觀看好”的只有128人，占25.65%；而選擇“很難，政府未必愿意把一些職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)”的占31.46%，甚至還有34.87%的人認(rèn)為“購買服務(wù)的運(yùn)行仍然可能帶來腐敗”。這說明，由于社會(huì)組織在我國發(fā)展的時(shí)間尚短，又不夠規(guī)范，所以社會(huì)的疑慮還比較大，應(yīng)引起有關(guān)方面的重視。
關(guān)于改革的阻力和推進(jìn)路徑
對(duì)于中央下決心改革行政審批制度，絕大多數(shù)被調(diào)查者給予了充分肯定。但對(duì)于改革能否成功，則有明顯分歧。有56.91%的被調(diào)查者認(rèn)為“只要中央真抓實(shí)干，肯定可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果”；有17.03%的人認(rèn)為這項(xiàng)改革“可能具有短期效果，長遠(yuǎn)看來不抱太大希望”。
對(duì)于行政審批制度改革的阻力，有58.92%的人認(rèn)為來自政府的“部門利益”，有21.04%的人認(rèn)為來自“上有政策，下有對(duì)策”，有19.04%的人認(rèn)為“審批、許可是實(shí)現(xiàn)權(quán)錢交易最簡便的方式”。這一結(jié)果表明，部門利益是阻礙行政審批制度改革的最大因素，而部門利益背后往往又隱藏著權(quán)錢交易等腐敗問題，或者為權(quán)力尋租提供了條件。這也證明了深化行政審批制度改革的重要性和緊迫性。
對(duì)于如何保證行政審批制度改革順利進(jìn)行，不少被調(diào)查者提出了建議。比如，有70.54%的人認(rèn)為要“通過司法措施規(guī)范行政審批權(quán)限的設(shè)立、取消，要下放審查程序，約束現(xiàn)有和新增審批權(quán)的規(guī)范性、科學(xué)性”；有17.84%的人認(rèn)為“國務(wù)院各部委、各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立巡查組，定期督導(dǎo)和檢查各地各部門相關(guān)審批權(quán)限清理工作”；還有14.83%的人認(rèn)為“國務(wù)院和各地方政府可以設(shè)立‘行政權(quán)限審查委員會(huì)’，專門審查有關(guān)審批權(quán)是否超越權(quán)限”等。這些建議具有較強(qiáng)的針對(duì)性和參考價(jià)值。
?。ㄗ髡邽橹袊姓w制改革研究會(huì)副會(huì)長、國家行政學(xué)院教授）
