建設(shè)法治政府，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的二十大報(bào)告中提出的重要目標(biāo)之一。數(shù)字時(shí)代，如何通過(guò)數(shù)字政府建設(shè)加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。

　　以轉(zhuǎn)變職能為核心的政府治理現(xiàn)代化將加速推進(jìn)

　　國(guó)家治理現(xiàn)代化在中國(guó)式國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中占有特殊地位。黨的二十大報(bào)告對(duì)2035年我國(guó)現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)性的概括和規(guī)劃，可稱(chēng)之為“六化三治五強(qiáng)”結(jié)構(gòu)框架。“六化”即基本實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化；“三治”即基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)；“五強(qiáng)”即建成教育強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、文化強(qiáng)國(guó)、體育強(qiáng)國(guó)。在推進(jìn)新型工業(yè)化中，還提出加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)。在結(jié)構(gòu)框架中，雖然“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提出的時(shí)間不長(zhǎng)，但在整個(gè)框架體系中卻占有重要地位——沒(méi)有國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其他目標(biāo)的現(xiàn)代化就很難達(dá)成。

　　政府治理現(xiàn)代化在整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中處于關(guān)鍵地位。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，政府治理現(xiàn)代化的重要性顯而易見(jiàn)。政府作為處在國(guó)家治理前臺(tái)的公共機(jī)構(gòu)，其治理能力、管理手段、服務(wù)模式等都會(huì)直接影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成效和實(shí)現(xiàn)程度，這就決定了政府治理現(xiàn)代化的重要性。黨的二十大報(bào)告雖未直接提出“政府治理現(xiàn)代化”概念，但在法治政府的闡述中所提出的一系列要求都體現(xiàn)著這一重要思想。比如，黨的二十大報(bào)告中提出“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力”的目標(biāo)是構(gòu)成政府治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，預(yù)示未來(lái)中國(guó)政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將主要從法治化和數(shù)字化兩個(gè)方面加速推進(jìn)。只有通過(guò)法治化和數(shù)字化雙輪驅(qū)動(dòng)，才能加速政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫某删团c面臨的挑戰(zhàn)

　　政府職能轉(zhuǎn)變是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在行政體制改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)，也與政府自身改革密切相關(guān)。

　　第一，黨的十八大以來(lái)我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得諸多成就。

　　一是政府與市場(chǎng)關(guān)系理論的突破為政府職能轉(zhuǎn)變提供理論支撐。自1992年提出“中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用。黨的十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)對(duì)資源配置的“基礎(chǔ)性作用”上升為“決定性作用”。雖然只有三個(gè)字的差別，但意味著在政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題上有了新的認(rèn)知和突破，也是理論上的重要成果。這為后來(lái)在改革實(shí)踐中進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系奠定重要的思想基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)逐步減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，盡量發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

　　二是“放管服”改革取得重大進(jìn)展?！胺殴芊备母锸沁^(guò)去十年中我國(guó)持續(xù)推進(jìn)的一項(xiàng)重要改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是在全面深化改革的實(shí)踐中逐步完善的。比如，最早的簡(jiǎn)政放權(quán)是指“斷腕”式革命，之后強(qiáng)調(diào)逐步強(qiáng)化監(jiān)管，不留“死角”，最后提出落到優(yōu)化服務(wù)上?？梢哉f(shuō)，“放管服”改革是深化行政體制改革的重要抓手，包括建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和預(yù)算公開(kāi)制度等改革。“放管服”改革中，下放審批事項(xiàng)1000多項(xiàng)，減少國(guó)務(wù)院行政審批事項(xiàng)占50%，釋放了市場(chǎng)活力、社會(huì)活力。

　　三是商事制度改革取得重要突破。為降低公眾創(chuàng)業(yè)的制度成本，我國(guó)推進(jìn)“先照后證”改革。例如，將152項(xiàng)工商登記前置審批調(diào)整為后置審批、大部分行政審批事項(xiàng)從“前置”改為“后置”。另外，從“三證合一、一照一碼”登記制度改革發(fā)展到“五證合一”登記制度、“證照分離”改革等。通過(guò)下放審批權(quán)，精準(zhǔn)優(yōu)化中小微企業(yè)服務(wù)，落實(shí)事中事后監(jiān)管等相關(guān)政策措施，特別是加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)的服務(wù)。2015年以來(lái)，新增加的企業(yè)中96%屬于小微企業(yè)，新業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展。商事制度改革降低市場(chǎng)門(mén)檻，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。截至2021年，我國(guó)市場(chǎng)主體達(dá)到1.5億戶，其中個(gè)體工商戶突破1億戶。

　　四是探索行政審批制度、行政執(zhí)法體制改革。在“放管服”改革中，有的地方政府成立行政審批局，實(shí)現(xiàn)審管分離；有的縣域探索綜合行政執(zhí)法體制，如江蘇南通在智慧城市建設(shè)中推行“五個(gè)一”改革，即一個(gè)機(jī)構(gòu)管市域、一個(gè)號(hào)碼管受理、一個(gè)App管服務(wù)、一個(gè)網(wǎng)格管監(jiān)管、一支隊(duì)伍管執(zhí)法；有的地方建立清單制度，如權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等，浙江省還曾建立財(cái)政資金專(zhuān)項(xiàng)使用清單。清單制度為“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”的應(yīng)用提供了發(fā)展條件，如今的全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與清單制度和大數(shù)據(jù)應(yīng)用都有直接關(guān)系。

　　五是改善營(yíng)商環(huán)境、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入。在“放管服”改革中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)揮了重要作用，成為變革公共服務(wù)手段的重要途徑，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中扮演重要角色。通過(guò)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入、加大“放管服”改革力度，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等方法使我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境明顯改善，市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境逐步形成。

　　第二，當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題。

　　雖然我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得明顯成效，但仍有部分問(wèn)題不容忽視。一是政府結(jié)構(gòu)不盡合理對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)杂泻艽笥绊?，部門(mén)設(shè)置過(guò)多、分工過(guò)細(xì)、政府職能不合理的問(wèn)題較為明顯。二是政府治理行為對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響，包括觀念阻力、行政審批改革阻力、部門(mén)利益阻力等，這些政府治理行為對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變還存在制約作用。三是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變還存在不協(xié)調(diào)因素，主要表現(xiàn)為數(shù)字化驅(qū)動(dòng)的大部制、扁平化趨勢(shì)與傳統(tǒng)科層制組織結(jié)構(gòu)的沖突；政務(wù)服務(wù)跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的“三跨”目標(biāo)與傳統(tǒng)服務(wù)體制機(jī)制的沖突；政府業(yè)務(wù)模式重構(gòu)、業(yè)務(wù)流程再造與部門(mén)主導(dǎo)的傳統(tǒng)法律規(guī)章的沖突等。隨著技術(shù)的進(jìn)步，許多政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管業(yè)務(wù)都需要實(shí)行跨部門(mén)、跨系統(tǒng)的業(yè)務(wù)重構(gòu)和流程優(yōu)化，但是往往會(huì)受到部門(mén)法規(guī)的阻礙，這些問(wèn)題都需要予以重視并加以解決。

　　用數(shù)字化重塑政府履職能力體系是未來(lái)政府治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)

　　要把政府職能轉(zhuǎn)變放在數(shù)字化的大格局中審視，數(shù)字政府形態(tài)下，政府職能發(fā)生重要變化。

　　第一，數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)不是并列關(guān)系，數(shù)字政府引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字社會(huì)建設(shè)。

　　數(shù)字政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演更為重要的角色。包括政府?dāng)?shù)字化履職能力體系、安全保障體系、制度規(guī)則體系、數(shù)據(jù)資源體系、平臺(tái)支撐體系在內(nèi)的數(shù)字政府建設(shè)“五大體系”在結(jié)構(gòu)上發(fā)生重大改變。如果用傳統(tǒng)思維來(lái)看待政府職能轉(zhuǎn)變就是“隔靴搔癢”。

　　第二，數(shù)字化重塑政府履職能力，引發(fā)政府職能實(shí)現(xiàn)形式的重大變化。

　　政府?dāng)?shù)字化表現(xiàn)在七個(gè)方面：強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)分析，提升經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力；大力推行智慧監(jiān)管，提升市場(chǎng)監(jiān)管能力；積極推動(dòng)數(shù)字化治理模式創(chuàng)新，提升社會(huì)管理能力；持續(xù)優(yōu)化利企便民數(shù)字化服務(wù)，提升公共服務(wù)能力；強(qiáng)化動(dòng)態(tài)感知和立體防控，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力；加快推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)，提升政務(wù)運(yùn)行效能；推進(jìn)公開(kāi)平臺(tái)智能集約發(fā)展，提升政務(wù)公開(kāi)水平。用數(shù)字化重塑這七大能力，意味著政府職能轉(zhuǎn)變的四個(gè)變化：一是政府職能底層邏輯發(fā)生的變化；二是權(quán)力行使路徑的變化；三是履職能力方式方法的變化；四是智能實(shí)現(xiàn)服務(wù)場(chǎng)景的變化，借助平臺(tái)、數(shù)據(jù)不斷創(chuàng)新智能服務(wù)場(chǎng)景，構(gòu)建實(shí)體政府之外的“孿生政府”。

　　第三，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變數(shù)字化趨勢(shì)，進(jìn)一步優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。

　　進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界，堅(jiān)持政府治理的人民中心屬性、公共屬性和有限責(zé)任屬性。橫向機(jī)構(gòu)的設(shè)置要體現(xiàn)大部制原則，縱向的行政層級(jí)要逐步走向扁平化。例如，浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，實(shí)行大部制扁平化改革，黨政機(jī)構(gòu)共設(shè)置15個(gè)部門(mén)，縱向管理102個(gè)社區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)扁平化治理，取得了良好成效?？梢?jiàn)，數(shù)字化優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)存在很大的改革空間，應(yīng)引起各級(jí)政府的重視。

　　第四，堅(jiān)持改革第一要義，降低成本、提高效率。

　　把提升數(shù)字治理能力作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手仍是一個(gè)新命題。政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手就是提升政府的數(shù)字治理能力。須加強(qiáng)政府對(duì)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施資源的統(tǒng)籌，防止重復(fù)建設(shè)、注重改變觀念。提高數(shù)據(jù)治理能力不是到處建數(shù)據(jù)中心，要統(tǒng)籌數(shù)據(jù)整合共享和開(kāi)發(fā)利用，提高鞏固數(shù)據(jù)資源的共享度。打通數(shù)據(jù)邊界，整合政府、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)乃至互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等的數(shù)據(jù)資源。例如，浙江省麗水市“最多跑一次”改革刀刃向內(nèi)，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合，破解部門(mén)壁壘、重塑部門(mén)關(guān)系，集成數(shù)據(jù)要素，實(shí)現(xiàn)黨政群聯(lián)動(dòng)。在數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用共享方面，還須制定基礎(chǔ)性制度規(guī)范，保障數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放、流動(dòng)和有序交易，并處理好數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)系，處理好國(guó)家安全和保護(hù)個(gè)人信息隱私的關(guān)系，這樣包括政府公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的各種數(shù)據(jù)資源才能得到更加充分的利用，為政府治理現(xiàn)代化乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化提供保障。（汪玉凱 中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授 中國(guó)行政體制研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任）

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