2014年12月5日，習(xí)近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“加快市場化改革，營造法治化營商環(huán)境，提高國際競爭力和抵抗風(fēng)險能力。”首次提出法治化營商環(huán)境的概念，其后又從社會主義市場經(jīng)濟與法治、發(fā)展與法治的關(guān)系、規(guī)范市場與政府的邊界等不同層面，對法治化營商環(huán)境進行了深刻論述與豐富拓展。近年來，隨著民法典的頒布，《中華人民共和國外商投資法》的實施，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺，《中華人民共和國公司法》的修訂，營商環(huán)境法律法規(guī)體系日益完善，為市場交易秩序維護、資源有效配置、糾紛公正解決提供了充分的法律依據(jù)。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，通過法律監(jiān)督保障國家法律統(tǒng)一正確實施，特別是一體行使打擊犯罪、訴訟監(jiān)督、公益訴訟等職能，可以更好地發(fā)揮“四大檢察”集成效應(yīng)，適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟活動的發(fā)展變化，為各類市場主體營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境。

　　一、法治化營商環(huán)境建設(shè)的價值目標(biāo)與要素特點

　　法治化營商環(huán)境建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，也是不斷適應(yīng)新發(fā)展需求的動態(tài)過程。從“需求—供給”的視角切入，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)是通過一體融合的法律監(jiān)督，保障市場主體受到全面、平等的保護，實現(xiàn)對執(zhí)法司法的制約監(jiān)督，將市場活動納入法治化軌道。

　　（一）不同主體間平等：保護各類市場主體的人身與財產(chǎn)權(quán)益

　　產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟有序運行的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“要把平等保護貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益?！睆姆ㄒ娼嵌葋砜?，對企業(yè)、企業(yè)家權(quán)益的保護包括人身與財產(chǎn)兩個維度。有了法治化營商環(huán)境，企業(yè)家才會有人身安全與財富穩(wěn)定增長的合理期待，從而進行長期、穩(wěn)定、持續(xù)的投資經(jīng)營。檢察機關(guān)近年來在物美張文中案、科龍顧雛軍案等民營企業(yè)家申訴案件中，依法提出檢察意見，推動案件最終改判，即通過法律程序?qū)崿F(xiàn)民營企業(yè)與企業(yè)家權(quán)益的平等保護，既保障產(chǎn)權(quán)平等，也是對當(dāng)事人被羈押的平反糾正。

　?。ǘ┲刃蚺c效率統(tǒng)一：優(yōu)化市場公平競爭環(huán)境與資源要素配置

　　競爭是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質(zhì)屬性，勞動力、土地、資本、技術(shù)、管理等要素需要自由流動。黨的二十大報告再次強調(diào)要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”。法治化營商環(huán)境建設(shè)則從法治維度，將這種流動、交易、使用加以規(guī)范，既在秩序上體現(xiàn)公平性，又要能促進交易效率的提升。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法打擊制假售假、金融詐騙等破壞市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪行為，維護契約公平交易關(guān)系。同時，針對近年來出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)“殺熟”、強制商戶“二選一”等濫用市場支配地位限制不特定消費者選擇等壟斷行為，通過民事、行政公益訴訟等法律監(jiān)督程序來矯正被扭曲的市場邏輯，保證交易正常的效率和價值。

　　（三）監(jiān)管的邊界平衡：保障依法監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新、控制風(fēng)險溢出

　　突出市場主體作用、自由交易的同時，“有形的手”也需要以法治的手段方式監(jiān)管市場運行，達到規(guī)范、有序、有力的目標(biāo)。在高質(zhì)量發(fā)展階段，監(jiān)管則更加強調(diào)“包容審慎”，特別是對新業(yè)態(tài)需要監(jiān)管的鼓勵與支持以激發(fā)市場潛能。但如何把握其中尺度，公共風(fēng)險溢出程度與治理需求強度應(yīng)當(dāng)成為“包容”與“審慎”的側(cè)重出發(fā)點，近年來，為了“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”，司法機關(guān)在一些涉眾型金融案件、股權(quán)債權(quán)糾紛案件中，穿透式監(jiān)管成為趨勢，這也是“依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管”對法律監(jiān)督的要求。

　　二、檢察一體融合履職服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)的動因

　　當(dāng)前，法治化營商環(huán)境更加強調(diào)體系性治理、綜合性保護，執(zhí)法司法日益注重法律適用的整體性、統(tǒng)一性，檢察機關(guān)一體融合履職與法治化營商環(huán)境建設(shè)具有高度的契合性。

　　（一）經(jīng)濟領(lǐng)域交織的涉訴形態(tài)導(dǎo)致法益承載與指向的復(fù)合性

　　從法律關(guān)系上來講，經(jīng)濟領(lǐng)域的違法與犯罪在客觀表現(xiàn)上往往有著諸多相似之處。特別是隨著經(jīng)濟活動形態(tài)的變化，在商業(yè)交易、金融服務(wù)和經(jīng)濟合同履行等商事案件中，越來越多呈現(xiàn)刑民交叉、民行交叉、行刑交叉等特征。以南通地區(qū)為例，2021年、2022年的商事案件中，具有刑民、民行交叉等特征案件分別占到19.3%、22.7%。檢察機關(guān)在辦理經(jīng)濟犯罪、市場主體申請監(jiān)督案件中，需要準(zhǔn)確理解法條的內(nèi)涵與外延，把握實質(zhì)性法律關(guān)系，防止給企業(yè)帶來更多入罪的風(fēng)險。2021年以來開始的涉案企業(yè)合規(guī)改革、輕罪案件適用相對不起訴，檢察機關(guān)開始更多克制定罪權(quán)和刑罰權(quán)的行使，銜接適用非刑罰手段推動犯罪治理。在涉及刑事、民事和行政關(guān)聯(lián)較多的案件領(lǐng)域，如環(huán)境資源、知識產(chǎn)權(quán)等案件中，實踐中也越來越多運用集中管轄、“三訴合一”等一體融合履職的形式，解決三者關(guān)聯(lián)帶來的問題。

　?。ǘ┦袌鲋黧w間不同司法訴求所對應(yīng)法律監(jiān)督需求的特定性

　　一個良性的、法治化的營商環(huán)境，需要充分體現(xiàn)效益、效率與公平。具體到市場主體，“效率”優(yōu)先不僅是對行政權(quán)力的約束和規(guī)范，更需要糾紛解決的時效性、確定性和可預(yù)見性。在實踐中，市場主體對檢察機關(guān)依職權(quán)監(jiān)督、檢察服務(wù)的需求也更加直接。2020年-2022年，南通檢察機關(guān)開展“進園區(qū)、進項目、進企業(yè)”活動收集到的216條企業(yè)各類意見中，較為集中的有：執(zhí)法司法的標(biāo)準(zhǔn)與效率問題占32.4%，行政執(zhí)法、審批效率問題占27.1%，審判執(zhí)行不及時不到位占12.5%，民商事訴訟審限過長占11.6%，涉案賬戶財物扣押凍結(jié)范圍問題占8.3%，“掛案”問題占3.2%。這些法律監(jiān)督需求已經(jīng)突破傳統(tǒng)的刑事審查起訴、監(jiān)督的范圍，必須向民事、行政、公益訴訟等檢察職能拓展，充分運用立案、偵查、民事、行政等監(jiān)督職能，才能統(tǒng)籌解決。

　　（三）執(zhí)法司法領(lǐng)域?qū)I(yè)化綜合化改革要求檢察履職的適配性

　　近年來，為應(yīng)對日趨復(fù)雜的市場經(jīng)濟活動、社會治理形態(tài)，行政執(zhí)法部門、司法機關(guān)相繼開展了相對應(yīng)的機構(gòu)、職能改革，整體呈現(xiàn)專業(yè)化、綜合化兩大趨勢。在行政執(zhí)法上，為解決多層、多頭、重復(fù)等弊端，2018年江蘇在全國率先以整域推進的模式開展綜合執(zhí)法改革，涉及市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)和城市管理等多個領(lǐng)域。南通、鎮(zhèn)江、泰州等市還建設(shè)了統(tǒng)一的市域社會治理指揮中心。檢察機關(guān)與行政機關(guān)的“兩法銜接”的內(nèi)涵，也逐步突破了傳統(tǒng)的行政執(zhí)法與刑事司法的范圍，行政檢察、公益訴訟等均需要與行政執(zhí)法銜接協(xié)調(diào)。在司法改革上，海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等專門法院相繼設(shè)立，檢察機關(guān)要與這些跨域性集中管轄的法院相對應(yīng)協(xié)調(diào)，必須擺脫簡單的單一部門與部門之間的“點”對“點”銜接，而代之以“綜合”對“綜合”。

　　三、當(dāng)前檢察一體融合履職服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)的短板

　　受制于思想認知、機制缺陷、履職效果等因素，檢察機關(guān)在一體融合發(fā)揮法律監(jiān)督職能服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)方面依然存在一些不足。

　　（一）“業(yè)務(wù)機關(guān)”的認知慣性與“輕輕重重”的理解缺位

　　有的對圍繞中心大局的基本政治要求把握不準(zhǔn)，依然有檢察機關(guān)主要是“業(yè)務(wù)機關(guān)”的認知慣性，認為營商環(huán)境建設(shè)主要是政府部門的職責(zé)，對市場主體的服務(wù)不夠積極。有的則對“輕輕重重”理解存在偏頗，對涉企犯罪仍有重打擊、輕保護的思維誤區(qū)；有的則走向另一極端，在辦案中過于強調(diào)對涉案企業(yè)的從輕處置，沒有從維護市場秩序的整體性去考慮。

　　（二）檢察一體融合履職的機制建設(shè)不夠健全

　　在當(dāng)前檢察機關(guān)部門設(shè)置中，以專業(yè)職能劃分“四大檢察”，部門的職責(zé)相對固定，內(nèi)部的部門區(qū)隔、溝通銜接不足，造成監(jiān)督信息損耗，從而對法律監(jiān)督的整體效能造成“脫藕”影響。目前，一些檢察院雖然采取了組建服務(wù)保障法治化營商環(huán)境建設(shè)專班等形式，但人員力量仍以經(jīng)濟犯罪檢察部門為主，線索移送、信息共享、辦案資源協(xié)同等方面依然存在不足，刑事一元化保護的傾向影響了一體融合的效果。

　　（三）個案個體保護尚未向類案整體保護轉(zhuǎn)變

　　檢察機關(guān)服務(wù)法治營商環(huán)境建設(shè)以辦案監(jiān)督為本，但實踐中有的將“辦案為本”異化理解為單純辦好涉企案件，缺乏對服務(wù)保障的整體性研究與推動。對個案個體關(guān)注較多，如以企業(yè)合規(guī)來實現(xiàn)某一涉案企業(yè)的合規(guī)整改，而在橫向上，與工商聯(lián)、行業(yè)商會組織的協(xié)同履職不夠，對企業(yè)、行業(yè)、社會的利益還缺乏整體的協(xié)調(diào)。

　　四、檢察一體融合履職服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)的實施路徑

　　（一）雙向保護：持續(xù)更新檢察辦案監(jiān)督的理念與方式

　　檢察機關(guān)作為公平正義的守護者，在辦案監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)保護合法、打擊非法，鼓勵守法經(jīng)營。落實檢察一體履職，就要對涉企案件性質(zhì)、情節(jié)進行全面考量，既有對涉案企業(yè)的合理保護，也有對被害企業(yè)的正義救濟。對嚴(yán)重影響市場秩序、投資者信心的合同詐騙、商業(yè)賄賂、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等犯罪，要依法從嚴(yán)打擊。在適用刑事強制措施手段的判斷中，要將生產(chǎn)自救、持續(xù)經(jīng)營、保障就業(yè)等作為有無社會危險性的重要考量因素，充分運用不起訴裁量權(quán)。對于民營企業(yè)家正常經(jīng)營中的創(chuàng)新行為，要謹慎把握入罪標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防輕罪重辦和有關(guān)罪名擴大適用。充分貫徹民法典蘊含的產(chǎn)權(quán)保護理念，慎用查封、扣押、凍結(jié)等強制性措施，保障正常生產(chǎn)經(jīng)營。

　?。ǘ┖弦?guī)治理：多贏共贏式地推動涉案企業(yè)的治罪與治理

　　涉案企業(yè)合規(guī)改革是一項重要的司法改革舉措，也是習(xí)近平法治思想在涉企司法辦理領(lǐng)域的生動實踐。檢察一體融合履職推動涉案企業(yè)合規(guī)，應(yīng)當(dāng)立足企業(yè)、社會、國家三個層面的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)程序的拓展。突出事前合規(guī)和事后合規(guī)的一體運用，建立有效合規(guī)計劃，充分履行管理成員、預(yù)防犯罪的刑事義務(wù)，阻卻單位犯罪。突出不同訴訟階段的合規(guī)銜接，建立行政機關(guān)與司法機關(guān)的合規(guī)互認制度，使得檢察機關(guān)開展的涉案企業(yè)合規(guī)整改情況也能得到行政機關(guān)的認可，合理確定不起訴后的行政處罰數(shù)額，降低企業(yè)合規(guī)整改治理成本，在法律與實質(zhì)層面達到法益修復(fù)、企業(yè)存續(xù)、國家稅收就業(yè)保障的“利益兼得”。

　?。ㄈ┨崴僦乖A：構(gòu)建符合市場主體期待的涉訴案件監(jiān)督化解機制

　　習(xí)近平總書記指出：“要把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”。在國內(nèi)外合同糾紛、企業(yè)破產(chǎn)、債務(wù)重整、保險糾紛等領(lǐng)域，司法和解、商事調(diào)解等快捷非訴形式均大比例存在。檢察機關(guān)在涉及市場主體間的刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督中，應(yīng)充分關(guān)注以法律監(jiān)督減少訴訟的時間損耗。在涉企法律監(jiān)督過程中更加注重一體融合履職，積極開展“一案三查”，充分了解“兩造”真實需求，防止訴訟長時間停擺。在刑民交叉涉企案件中，以合法合理柔性的辦法處理，防止將經(jīng)濟糾紛當(dāng)作犯罪處理。對市場主體涉產(chǎn)權(quán)的刑事、民事申訴，及時、優(yōu)先辦理；確有錯誤的，堅決啟動糾錯程序，監(jiān)督依法及時糾正。

　　（四）多跨協(xié)同：推進行政、司法、社會多元主體間的良性互動

　　檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在營商環(huán)境的法治化實現(xiàn)過程中，是“監(jiān)督者”與“促進者”的角色，既要保障個案上的公正，又要促進類案標(biāo)準(zhǔn)的一致性，防止?fàn)I商環(huán)境執(zhí)法司法上的“碎片化”與“地域割裂”。要加強行政機關(guān)執(zhí)法與檢察機關(guān)法律監(jiān)督的融合，實現(xiàn)執(zhí)法信息的共享、監(jiān)督職能的無縫銜接，發(fā)揮“經(jīng)濟法治”保護、成全、服務(wù)的企業(yè)的實際功效。同時，以平臺建設(shè)實現(xiàn)法律監(jiān)督、法律服務(wù)資源的有效整合，如組建知識產(chǎn)權(quán)專門檢察院、經(jīng)濟金融案件的專業(yè)化辦案團隊，綜合發(fā)揮刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，形成“四合一”的綜合保護效果。此外，應(yīng)加強與行業(yè)組織的聯(lián)系，借助商會平臺，促進提升行業(yè)依法自治與系統(tǒng)治理水平。（作者：惲愛民 江蘇省南通市人民檢察院組書記、檢察長、二級高級檢察官）

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