近期，為充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值，讓數(shù)據(jù)更好地賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，中央布局不斷，繼去年年底發(fā)布“數(shù)據(jù)二十條”后，又于今年3月組建國家數(shù)據(jù)局，從規(guī)則制定、體系完善等方面加快推動數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)。其中，公共數(shù)據(jù)作為國家重要的數(shù)據(jù)資源一直備受矚目，如何使公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用？公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與運(yùn)營面臨哪些困難與挑戰(zhàn)？應(yīng)該從哪些方面著手去推進(jìn)？在開發(fā)利用的同時又該如何保障公共數(shù)據(jù)的安全？帶著這些問題，《中國信息界》專門采訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華-中國電子數(shù)據(jù)治理工程研究院院長孟慶國，與他共同探討我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)與治理的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與未來。

　　《中國信息界》：自數(shù)據(jù)被列為生產(chǎn)要素以來，對于數(shù)據(jù)價值的挖掘越來越深入。公共數(shù)據(jù)作為重要的數(shù)據(jù)資源，對其合理的開發(fā)與治理，才能充分發(fā)揮其價值。那么，可否請您先介紹一下，目前我國對于公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與治理的政策是怎樣的？公共數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的實(shí)際情況如何？

　　孟慶國：公共數(shù)據(jù)資源是政府部門、公共企事業(yè)單位在履行公共管理和公共服務(wù)職責(zé)時形成或衍生的數(shù)據(jù)，其記錄和證明著公共部門的行為軌跡。近年來，我國高度重視公共數(shù)據(jù)的開放與治理問題，在相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件中多有涉及。具體來講可以概括為從3個層次做好3項(xiàng)工作。一是從法律法規(guī)層面強(qiáng)調(diào)兼顧公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用與安全保護(hù)?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第十五條規(guī)定“國家支持通過開發(fā)利用數(shù)據(jù)提升公共服務(wù)的智能化水平”，在強(qiáng)調(diào)安全的同時明確要在公共領(lǐng)域釋放數(shù)據(jù)價值；二是從制度建設(shè)層面鼓勵探索公共數(shù)據(jù)的流通交易。2022年年底發(fā)布的“數(shù)據(jù)二十條”提出要“建立公共數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)制度”“推進(jìn)非公共數(shù)據(jù)按市場化方式‘共同使用、共享收益’”“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”“允許并鼓勵各類企業(yè)依法依規(guī)依托公共數(shù)據(jù)提供公益服務(wù)”等要求，為公共數(shù)據(jù)的權(quán)益保護(hù)、流通交易、收益分配等制度的構(gòu)建指明了方向；三是從辦法規(guī)定層面要求做好公共數(shù)據(jù)的開放共享。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出要編制公共數(shù)據(jù)開放目錄及相關(guān)責(zé)任清單，分類分級開放公共數(shù)據(jù)，有序推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，推進(jìn)社會數(shù)據(jù)“統(tǒng)采共用”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級共享共用等，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，釋放數(shù)據(jù)價值。

　　近年來，我國各地各部門高度重視公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)應(yīng)用，著力提升公共數(shù)據(jù)治理水平，在政策制定、平臺系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用等方面開展了大量實(shí)踐并取得積極進(jìn)展。主要可以歸結(jié)為4個方面。一是出臺公共數(shù)據(jù)治理政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2011年至今，我國省級地方政府出臺的公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策已達(dá)146項(xiàng)，通過地方立法、出臺規(guī)范性文件等多種方式，為公共數(shù)據(jù)歸集、共享、開放、應(yīng)用等工作的開展提供政策支持； 二是建設(shè)公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺。不少地方政府和部門都建設(shè)了數(shù)據(jù)平臺，支撐開展公共數(shù)據(jù)的歸集、清洗、共享、開放、應(yīng)用等工作，為公共數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化治理和開發(fā)應(yīng)用奠定了良好的基礎(chǔ)； 三是開展重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)用探索。一些地方和部門已經(jīng)基于公共數(shù)據(jù)建設(shè)便民惠企應(yīng)用，取得顯著成效。比如，基于公共交通數(shù)據(jù)的匯聚和加工，為公眾提供“實(shí)時公交”服務(wù)；基于納稅、社保等數(shù)據(jù)的分析，為中小微企業(yè)提供貸款等；四是探索公共數(shù)據(jù)流通交易。依托大數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)托管、信托銀行等模式探索進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的流通和應(yīng)用，以推動要素市場化配置，釋放數(shù)據(jù)要素潛能。

　　《中國信息界》：我國正在大力推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，其中，公共數(shù)據(jù)扮演著怎樣的角色？可以發(fā)揮怎樣的作用？

　　孟慶國：公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場的重要基礎(chǔ)資源，具有不可替代性。根據(jù)麥肯錫測算，我國公共數(shù)據(jù)開放的潛在價值高達(dá)10萬億-15萬億元，占2020年全國財政收入約55%-82%。也有研究表明，我國政府部門掌握的數(shù)據(jù)資源占據(jù)全社會數(shù)據(jù)資源總量的80%左右。公共數(shù)據(jù)已成為當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場建構(gòu)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等方方面面，是數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字化變革的重要基礎(chǔ)，蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會價值。在當(dāng)前我國推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，利用數(shù)字化來推進(jìn)社會治理創(chuàng)新等各項(xiàng)工作中，公共數(shù)據(jù)都是不可或缺的重要基礎(chǔ)資源和關(guān)鍵要素。

　　同時，公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場前期建設(shè)的重要抓手和切入點(diǎn)。公共數(shù)據(jù)作為政府可以掌握的重要資源，在前期以政府為主導(dǎo)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場的過程中，能夠更加便捷、高效的進(jìn)行先行先試，可以作為創(chuàng)新探索的重要試點(diǎn)領(lǐng)域，為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、治理等制度的構(gòu)建提供試驗(yàn)田，并逐步推動用公共數(shù)據(jù)撬動社會數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等的廣泛歸集、高效流轉(zhuǎn)和有效使用。

　　《中國信息界》：在數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)過程中，數(shù)據(jù)的開發(fā)、流通、交易等非常重要，但在實(shí)踐中遇到了很多挑戰(zhàn)。那么，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與運(yùn)營面臨的主要困難與挑戰(zhàn)有哪些？

　　孟慶國：從當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的實(shí)際方式來看，普遍是基于數(shù)據(jù)開放（包括完全開放、有條件開放）和數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營兩種方式來提供公共數(shù)據(jù)，引導(dǎo)釋放數(shù)據(jù)價值?？傮w上看，能夠真正進(jìn)行開發(fā)與運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)占比還很少，究其根源，主要是被兩個方面的困難與挑戰(zhàn)所制約。

　　一方面，公共數(shù)據(jù)的公益性與收益模式之間的平衡問題有待破解。公共數(shù)據(jù)具有明顯的公益性，來源于政府部門、公共企事業(yè)單位的公共管理和公共服務(wù)履職?？梢哉J(rèn)為公共數(shù)據(jù)是依托于公共財政資金投入所產(chǎn)生或獲取的。因此，對于能否通過公共數(shù)據(jù)的開發(fā)運(yùn)營獲得收益這一問題，各方看法并不一致。有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以將公共數(shù)據(jù)看作國有資產(chǎn)，通過運(yùn)營產(chǎn)生價值；也有觀點(diǎn)認(rèn)為不能再對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行收費(fèi)，其治理、開發(fā)等相關(guān)工作和費(fèi)用應(yīng)由公共部門承擔(dān)。同時，基于其公共屬性，在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的過程中還要兼顧公平性，面向各類主體提供同等的獲取和使用數(shù)據(jù)的權(quán)力。雖然近年來，各地也通過數(shù)據(jù)專區(qū)、數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)托管、信托銀行、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人等方式開展了公共數(shù)據(jù)流通與運(yùn)營探索，但在平衡公共數(shù)據(jù)的公益與收益方面，目前仍未形成普遍認(rèn)可的方案和模式，還未能充分調(diào)動市場主體的積極性。

　　另一方面，公共數(shù)據(jù)相關(guān)的信息保護(hù)與數(shù)據(jù)價值釋放之間難以平衡。公共數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含著大量的個人隱私、商業(yè)秘密，涉及國家利益、公共安全等諸多問題。對公共數(shù)據(jù)的治理既要實(shí)現(xiàn)共享流通，又要確保數(shù)據(jù)安全；既要促進(jìn)創(chuàng)新，又要管控監(jiān)管，這使得公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與運(yùn)營面臨著更為嚴(yán)格的要求。我們必須審慎對待公共數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易和開發(fā)運(yùn)營行為，積極探索結(jié)合多樣的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)處理方法，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)中敏感、隱私信息的不泄露、不可回溯，保障流通應(yīng)用中的數(shù)據(jù)安全、個人隱私和企業(yè)利益。

　　《中國信息界》：面對這些困難與挑戰(zhàn)，您認(rèn)為，應(yīng)該從哪些方面著手去推進(jìn)，使公共數(shù)據(jù)發(fā)揮更大價值？

　　孟慶國：結(jié)合公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的實(shí)際需求和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為應(yīng)從完善公共數(shù)據(jù)治理體系、明確公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則、豐富公共數(shù)據(jù)開發(fā)方式3個方面入手，助力公共數(shù)據(jù)價值充分釋放。

　　一是完善公共數(shù)據(jù)治理體系。公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和安全保護(hù)必須構(gòu)建以政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)為核心，多方主體共同參與、各司其職的綜合治理結(jié)構(gòu)。這一輪的國家機(jī)構(gòu)改革中組建國家數(shù)據(jù)局，正是完善數(shù)據(jù)治理體系的重要一步。以此為契機(jī)，各地各部門公共數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理部門的職責(zé)將會更加明確；其他公共部門在公共數(shù)據(jù)提供和使用中的權(quán)責(zé)將會更加清晰；數(shù)據(jù)運(yùn)營商、研究支撐機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)等各方主體的角色定位將逐漸明晰。通過公共數(shù)據(jù)相關(guān)治理體系的不斷探索與完善，能夠進(jìn)一步保障公共數(shù)據(jù)資源的高效管控和應(yīng)用，在保障安全的同時充分釋放數(shù)據(jù)價值。

　　二是明確公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則。積極探索破解公共數(shù)據(jù)的確權(quán)、定價、流通、保護(hù)等問題，構(gòu)建與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際相匹配的權(quán)益保護(hù)、流通交易、收益分配、授權(quán)運(yùn)營、監(jiān)管治理等制度，明確數(shù)據(jù)共享利用、分級分類、安全保護(hù)等辦法與細(xì)則。通過明確規(guī)則化解各方主體的顧慮，在確保安全可控的前提下盡可能地調(diào)動市場主體的參與積極性，解決公共數(shù)據(jù)治理中公共部門技術(shù)性、專業(yè)性短板問題，推動建立集制度、技術(shù)、市場為一體的數(shù)據(jù)要素市場體制機(jī)制，保障公共數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)營活動有序開展。

　　三是豐富公共數(shù)據(jù)開發(fā)方式。在制度上進(jìn)一步加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享和統(tǒng)籌授權(quán)使用，探索明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)對象、范圍和收益模式等授權(quán)運(yùn)營規(guī)則，鼓勵多種形式的公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營探索。在技術(shù)上積極引入“數(shù)據(jù)元件”（數(shù)據(jù)中間件）、區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、多方安全計算等新型技術(shù)理念和手段，探索破解公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中的“安全與流通對立”難題，推動公共數(shù)據(jù)的安全、高效流轉(zhuǎn)，支撐數(shù)據(jù)價值的充分釋放。

　　《中國信息界》：數(shù)據(jù)在開發(fā)應(yīng)用中，也面臨著安全問題，這對于公共數(shù)據(jù)開發(fā)尤為重要。您認(rèn)為，要如何在加強(qiáng)開發(fā)應(yīng)用的同時，更好地保障公共數(shù)據(jù)的安全？

　　孟慶國：公共數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含著大量的個人隱私、商業(yè)秘密、公共安全等內(nèi)容，與一般的數(shù)據(jù)相比，在安全保障方面有著更高的要求。針對這一特性，我認(rèn)為在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的過程中首先要遵循3個原則：一是最小范圍原則。非必要不應(yīng)查看、獲取、使用公共數(shù)據(jù)，具體又可劃分為數(shù)據(jù)范圍最小化、知悉范圍最小化、權(quán)限范圍最小化3個層面，需要構(gòu)建與之配套的公共數(shù)據(jù)收集、使用規(guī)則，綜合運(yùn)營管理和技術(shù)手段保障安全；二是不可回溯原則。不僅要注重對公共數(shù)據(jù)的脫敏處理，還要結(jié)合多樣的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)處理方法，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)中敏感、隱私信息的不可回溯，保障流通應(yīng)用中的數(shù)據(jù)安全、個人隱私和企業(yè)利益； 三是區(qū)分場景原則。在實(shí)際的流轉(zhuǎn)和應(yīng)用中，不能對所有公共數(shù)據(jù)的隱私和安全保護(hù)要求一概而論，而應(yīng)是在統(tǒng)一的原則要求下，結(jié)合不同類型場景，進(jìn)行分類分級處理，確定面向不同公共數(shù)據(jù)的具體治理機(jī)制、治理要求和治理模式。

　　在具體的舉措上，可以從制度建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新兩個方面共同保障公共數(shù)據(jù)安全。一方面，要建立健全公共數(shù)據(jù)安全管理制度。面向采集、存儲、傳輸、共享、開放、使用、銷毀等公共數(shù)據(jù)全生命周期過程，制定有針對性的數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施，落實(shí)公共數(shù)據(jù)安全評估、分類分級、合規(guī)監(jiān)管等要求，從而明確安全保障職責(zé)，強(qiáng)化安全運(yùn)行管理，提升安全保障能力；另一方面，要探索完善公共數(shù)據(jù)安全防護(hù)手段?；诠矓?shù)據(jù)安全防護(hù)需要，建設(shè)完善覆蓋網(wǎng)絡(luò)、云平臺、數(shù)據(jù)平臺、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、終端等全方位的公共數(shù)據(jù)安全技術(shù)防護(hù)體系，按需構(gòu)建訪問控制、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)水印、數(shù)據(jù)沙箱、隱私計算、防拖庫、零信任網(wǎng)關(guān)等數(shù)據(jù)安全技術(shù)防護(hù)能力，探索打造可安全流通的數(shù)據(jù)“元件”（中間件），全面保障公共數(shù)據(jù)的安全應(yīng)用。

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