[摘 要] 行政負(fù)擔(dān)是影響政府績(jī)效和公信力的關(guān)鍵因素之一，而數(shù)字政府被認(rèn)為是降低行政負(fù)擔(dān)的重要手段。本文綜述數(shù)字政府和行政負(fù)擔(dān)的研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府能否及如何降低行政負(fù)擔(dān)還沒有得到充分研究。本文提出數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制和邊界條件，考察數(shù)字政府通過何種途徑和在什么情況下會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)，以及數(shù)字政府為何導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不減反增。最后，本文提出通過數(shù)字政府來降低行政負(fù)擔(dān)的對(duì)策建議。

　　一、引言

　　行政負(fù)擔(dān)是公民和企業(yè)在同政府部門打交道的過程中需要承擔(dān)的各類成本，包括學(xué)習(xí)成本、服從成本和心理成本等，對(duì)政府績(jī)效、營(yíng)商環(huán)境和社會(huì)公平影響深遠(yuǎn)。比如，一些政府部門“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，給前來辦事的公民和企業(yè)設(shè)置各種障礙，導(dǎo)致辦不成事、辦不好事，服務(wù)體驗(yàn)差，并影響政府公信力和社會(huì)形象。行政負(fù)擔(dān)是影響政府績(jī)效和公信力的關(guān)鍵因素之一，而基于新一代信息技術(shù)的數(shù)字政府建設(shè)被視為降低和消除行政負(fù)擔(dān)的重要手段之一。但是，數(shù)字政府能否及如何降低行政負(fù)擔(dān)還沒有得到充分研究。

　　數(shù)字政府建設(shè)是國(guó)家戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略著力點(diǎn)，并在降低行政負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮重要作用。不同于單純以政府事務(wù)數(shù)字化為主的電子政務(wù)，數(shù)字政府意味著政府的全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是通過數(shù)字技術(shù)而打造的政府新形態(tài)。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，“十四五”規(guī)劃專門提出要提高數(shù)字政府建設(shè)水平。自2019年全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上線試運(yùn)行以來，全國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的一體化趨勢(shì)不斷加快。2022年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》。近些年來數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展迅猛，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往。

　　黨的十八大特別是2015年以來，“最多跑一次”改革、“零跑動(dòng)”、“不見面審批”、“秒批”等“放管服”改革席卷全國(guó)。通過簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、優(yōu)化和創(chuàng)新服務(wù)等一系列改革舉措，這些數(shù)字化改革有力降低了公民和企業(yè)同政府部門打交道的難度和成本，并大大提升了公共服務(wù)體驗(yàn)?！胺殴芊备母镏阅軌蛉〉萌绱酥蟮某删?，同其所推行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”密不可分。恰恰是通過引入新一代信息技術(shù)，使數(shù)字政府建設(shè)得以便利公民和企業(yè)的辦事流程，秉持“人民至上”的執(zhí)政理念，滿足人民群眾的新期待，并使行政負(fù)擔(dān)持續(xù)降低。

　　值得注意的是，數(shù)字政府在降低行政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也在無形之中帶來了新問題。數(shù)字政府建設(shè)沒有有效解決“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”等問題，各地區(qū)各部門之間不均衡不充分發(fā)展的問題依然突出，并使數(shù)字政府和行政負(fù)擔(dān)發(fā)生微妙變化。與此同時(shí)，一些地區(qū)和部門盲目認(rèn)為數(shù)字政府可以降低行政負(fù)擔(dān)，大舉投資和貿(mào)然上馬數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目，導(dǎo)致該領(lǐng)域頻現(xiàn)爛尾工程。又如，老年人、殘障人士和偏遠(yuǎn)山區(qū)居民往往因?yàn)椴粫?huì)或無法上網(wǎng)而成為“數(shù)字難民”，難以享受數(shù)字政府的技術(shù)紅利，信息障礙也使其所面臨的行政負(fù)擔(dān)不減反增。再如，數(shù)字政府建設(shè)不彰和走樣，“指尖上的形式主義”使行政負(fù)擔(dān)以新的形式浮現(xiàn)。此外，數(shù)字政府建設(shè)不力，代辦、幫辦等使大量行政負(fù)擔(dān)從公民和企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到政府部門，導(dǎo)致基層工作人員疲于奔命，并使基層負(fù)擔(dān)有增無減。凡此種種，說明數(shù)字政府有降低行政負(fù)擔(dān)的巨大潛力并取得了較好成效，但是也會(huì)導(dǎo)致新問題的出現(xiàn)。

　　盡管行政負(fù)擔(dān)是全球公共管理研究的新興熱點(diǎn)議題，但是國(guó)內(nèi)研究才剛剛起步，從數(shù)字政府角度對(duì)其研究得較少。這使我們難以全面精準(zhǔn)地理解和評(píng)估行政負(fù)擔(dān)，并解釋數(shù)字政府對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響過程和作用機(jī)制。本文對(duì)數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)的已有研究進(jìn)行綜述，并提出未來有待實(shí)證檢驗(yàn)的理論命題。我們考察數(shù)字政府通過何種途徑和在什么情況下會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)，以及數(shù)字政府為何也會(huì)導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不減反增。探討數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制和邊界條件，并提出通過數(shù)字政府來降低行政負(fù)擔(dān)的對(duì)策建議。

　　二、研究綜述：數(shù)字政府何以影響行政負(fù)擔(dān)？

　　數(shù)字政府（digitalgovernment）是在電子政務(wù)（e-government）的基礎(chǔ)上提出的概念，不僅指政府部門利用信息技術(shù)進(jìn)行決策、監(jiān)管和服務(wù)，而且意味著政府作為一個(gè)整體的全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，旨在打造全新的政府形態(tài)。數(shù)字政府從最初的政府上網(wǎng)工程，到后來的社交媒體應(yīng)用，再到當(dāng)前的“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，越來越重視大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興信息技術(shù)的應(yīng)用。建設(shè)數(shù)字政府是適應(yīng)新興信息技術(shù)迅猛發(fā)展和廣泛普及的必然要求，會(huì)極大地降低交易成本和行政負(fù)擔(dān)，并能夠?qū)萍紕?chuàng)新、營(yíng)商環(huán)境、民生福祉和黨政決策等發(fā)揮一舉多得的積極作用。

　　隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的日益普及，數(shù)字政府越來越從PC端轉(zhuǎn)向移動(dòng)端，移動(dòng)政務(wù)成為數(shù)字政府建設(shè)的主導(dǎo)方向。以“城市大腦”為代表的智慧城市建設(shè)，也在加快推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)向智能化方向發(fā)展。浙江省、上海市等地都提出數(shù)字化變革的行動(dòng)方案，紛紛發(fā)力通過數(shù)字政府加快政府治理現(xiàn)代化。與此同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放日益流行，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新和公民參與，使合供、共同設(shè)計(jì)等成為可能。因此，數(shù)字政府建設(shè)有利于提速基層社會(huì)治理創(chuàng)新，并倒逼政府全面深化改革、監(jiān)管和服務(wù)流程再造。

　　基于新一代信息技術(shù)的數(shù)字政府建設(shè)，被認(rèn)為是減輕基層負(fù)擔(dān)和行政負(fù)擔(dān)的重要手段，并在政府管理和社會(huì)治理中廣泛應(yīng)用。通過對(duì)西安市效能革命的研究顯示，數(shù)字政府建設(shè)可以通過多種路徑降低行政負(fù)擔(dān)。多案例研究發(fā)現(xiàn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能降低行政負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化政企溝通，并優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。還有學(xué)者以退稅無紙化改革為例，發(fā)現(xiàn)行政負(fù)擔(dān)降低增加企業(yè)出口貿(mào)易。

　　信息技術(shù)是作為效能提升工具而被引入的，但是結(jié)果反而增加了基層負(fù)擔(dān)，這同特殊的制度結(jié)構(gòu)、技術(shù)的應(yīng)用方式、技術(shù)系統(tǒng)的便利性和個(gè)人信息能力等四個(gè)方面因素的影響和共同作用有關(guān)。有研究發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)引入的確降低了公民的服從成本和心理成本，但是卻增加了公民的學(xué)習(xí)成本，使他們需要花費(fèi)時(shí)間學(xué)會(huì)怎么操作。

　　數(shù)字政府降低行政負(fù)擔(dān)的可能性是建立在一定的前提條件下的，而這些前提條件可能并不存在，或者使數(shù)字政府導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不減反增。此外，特殊群體在使用信息技術(shù)時(shí)往往會(huì)面臨很強(qiáng)的心理障礙，對(duì)自己的信心不足，并更不會(huì)使用新技術(shù)，這在無形之中將他們擋在門外。隨著越來越多的公共服務(wù)線上辦理，需要考慮怎么鼓勵(lì)人們轉(zhuǎn)換辦事習(xí)慣，從線下辦理走向線上辦理。

　　盡管數(shù)字政府對(duì)政府管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理帶來了翻天覆地的變化，但是有關(guān)數(shù)字政府對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響的研究還不多見。這些研究分散在不同國(guó)家和場(chǎng)景，得出不同結(jié)論，使我們還無法理解數(shù)字政府究竟在多大程度上和通過何種路徑影響行政負(fù)擔(dān)。此外，目前對(duì)數(shù)字政府的分析局限于信息發(fā)布、自動(dòng)填報(bào)等方面，而沒有將大數(shù)據(jù)分析、人工智能等新一代信息技術(shù)納入其中，也沒有充分評(píng)估這些新技術(shù)對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響。因此，有必要加強(qiáng)研究數(shù)字政府和行政負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系，為通過數(shù)字政府來降低行政負(fù)擔(dān)提供理論依據(jù)。

　　已有文獻(xiàn)圍繞行政負(fù)擔(dān)的概念和前因后果、數(shù)字政府對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響等問題進(jìn)行了大量研究，然而數(shù)字政府能否、為何及如何降低行政負(fù)擔(dān)，數(shù)字政府是否會(huì)帶來新的行政負(fù)擔(dān)或?qū)е滦姓?fù)擔(dān)的隱性增加，數(shù)字政府在何種情況和條件下會(huì)影響行政負(fù)擔(dān)，這些問題還沒有得到充分研究。

　　本文認(rèn)為，未來應(yīng)研究數(shù)字政府如何影響行政負(fù)擔(dān)，并關(guān)注如下主要問題：（1）數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)？數(shù)字減負(fù)何以可能？哪些因素會(huì)推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，進(jìn)而帶動(dòng)行政負(fù)擔(dān)的降低？數(shù)字政府降低行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制有哪些？（2）在何種情況下，數(shù)字政府會(huì)使行政負(fù)擔(dān)得以降低？數(shù)字政府為何適得其反，導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不減反增？行政負(fù)擔(dān)是否會(huì)倒逼數(shù)字政府建設(shè)？對(duì)上述問題進(jìn)行研究，有利于我們構(gòu)建中國(guó)情境下的行政負(fù)擔(dān)理論，并解釋數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)，因此具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

　　從理論意義來說，相關(guān)研究將對(duì)行政負(fù)擔(dān)和數(shù)字政府的研究文獻(xiàn)做出邊際貢獻(xiàn)。識(shí)別數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制和邊界條件，可以豐富我們對(duì)數(shù)字政府和行政負(fù)擔(dān)的理解，并填補(bǔ)該領(lǐng)域的研究空白，發(fā)展出新的理論視角和解釋框架。結(jié)合新公共治理、代表性官僚、街頭官僚、數(shù)字治理、行為科學(xué)等理論，探討數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的內(nèi)在邏輯、作用機(jī)制和邊界條件，有利于構(gòu)建有中國(guó)特色的行政負(fù)擔(dān)理論。實(shí)證分析數(shù)字政府與行政負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系，厘清數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的內(nèi)在過程和發(fā)生機(jī)理，有利于深化數(shù)字時(shí)代的公共管理理論體系，并為行政改革和政府創(chuàng)新提供決策依據(jù)。

　　就現(xiàn)實(shí)意義而言，對(duì)行政負(fù)擔(dān)的概念化和操作化，可以為各級(jí)政府部門診斷、衡量和降低行政負(fù)擔(dān)提供參考依據(jù)，推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)的全面監(jiān)測(cè)和持續(xù)降低。研究行政負(fù)擔(dān)以及數(shù)字政府如何對(duì)其加以影響，可以為各級(jí)政府部門提供決策依據(jù)，使其能夠更加合理高效地建設(shè)數(shù)字政府，進(jìn)而全方位降低行政負(fù)擔(dān)。降低行政負(fù)擔(dān)會(huì)提升民眾的滿意度和獲得感，進(jìn)而提高他們對(duì)公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)和對(duì)政府的信任。揭示數(shù)字政府如何影響行政負(fù)擔(dān)，能夠指導(dǎo)各級(jí)政府更好地建設(shè)數(shù)字政府并降低行政負(fù)擔(dān)，避免建設(shè)不當(dāng)和運(yùn)營(yíng)不力而導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不減反增。此外，對(duì)行政負(fù)擔(dān)的研究也會(huì)啟發(fā)和推動(dòng)基層減負(fù)，提升基層工作人員的工作效率并降低其工作壓力，推動(dòng)政府績(jī)效的提升。

　　三、數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制

　?。ㄒ唬├碚摽蚣?/strong>

　　本文研究旨在考察行政負(fù)擔(dān)的結(jié)構(gòu)和成因，以及數(shù)字政府如何影響行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而對(duì)治理效能產(chǎn)生影響，具體框架如圖1所示。

　　筆者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)重視、技術(shù)嵌入、制度創(chuàng)新、組織重構(gòu)等驅(qū)動(dòng)因素會(huì)影響數(shù)字政府，而數(shù)字政府包括信息公開、政務(wù)服務(wù)、互動(dòng)交流、數(shù)據(jù)共享和智能治理等構(gòu)件。行政負(fù)擔(dān)包括學(xué)習(xí)成本、服從成本、心理成本和其他成本，而數(shù)字政府會(huì)通過轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化、消除、分配等作用機(jī)制來影響行政負(fù)擔(dān)，對(duì)不同成本的影響程度和方式也不盡相同。進(jìn)而言之，行政負(fù)擔(dān)的降低會(huì)對(duì)治理效能產(chǎn)生影響，對(duì)社會(huì)公平、營(yíng)商環(huán)境、科技創(chuàng)新、基層治理、疫情防控等場(chǎng)景帶來深遠(yuǎn)影響。最后，作為一個(gè)開放系統(tǒng)，行政負(fù)擔(dān)和治理效能的改變也會(huì)反過來作用于數(shù)字政府及其背后的驅(qū)動(dòng)因素，進(jìn)而形成行政負(fù)擔(dān)的前因后果閉環(huán)。

　　（二）數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制

　　數(shù)字政府會(huì)影響行政負(fù)擔(dān)，所以應(yīng)重點(diǎn)研究數(shù)字政府對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響，特別是其作用機(jī)制和邊界條件。未來應(yīng)重點(diǎn)研究的問題包括：數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)？數(shù)字政府通過哪些中介變量和作用機(jī)制發(fā)揮作用？不同類型的數(shù)字政府是否會(huì)帶來不同的作用？不同類型的行政負(fù)擔(dān)是否受到不同因素的影響？

　　政府管理和公共服務(wù)均涉及供給和需求兩個(gè)方面，而行政負(fù)擔(dān)及其降低主要可以從供給側(cè)出發(fā)，考察其起源和降低途徑。[15]數(shù)字政府是數(shù)字化的、正式化的、非私人化、透明性且處處留痕的，并可以通過轉(zhuǎn)移、減少、轉(zhuǎn)化、消除等途徑降低行政負(fù)擔(dān)。具體來說，結(jié)合已有研究，我們提出如下數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制，并期望未來研究可以對(duì)其進(jìn)一步探究和驗(yàn)證。

　　1.轉(zhuǎn)移（shift）。行政負(fù)擔(dān)之所以會(huì)發(fā)生，是因?yàn)檎块T將原本應(yīng)由其承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁到公民一側(cè)，使公民的行政負(fù)擔(dān)陡增。政府部門將行政負(fù)擔(dān)從上級(jí)轉(zhuǎn)移到下級(jí)，從一個(gè)部門轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門或其他組織，從編內(nèi)人員轉(zhuǎn)向編外人員，從公民和企業(yè)轉(zhuǎn)向公務(wù)員，而行政負(fù)擔(dān)本身并沒有實(shí)質(zhì)性變化。降低公民的行政負(fù)擔(dān)，至關(guān)重要的是將其從公民轉(zhuǎn)移到政府。[16]數(shù)字政府有助于推進(jìn)行政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移，使過去由公民和企業(yè)負(fù)擔(dān)的各類成本，轉(zhuǎn)而由政府部門的工作人員承受。這種情況往往發(fā)生在地方政府部門希望減免行政負(fù)擔(dān)，但是上級(jí)基本制度不變，所以不得不將其轉(zhuǎn)移到政府部門。但是，這種行政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)嫁有可能使“民不聊生”演變?yōu)椤肮俨涣纳?。比如，一些地區(qū)推動(dòng)“網(wǎng)上辦”，但是老百姓的辦事習(xí)慣沒有轉(zhuǎn)變，辦事能力尚未提升，所以不得不通過幫辦、代辦等過渡形式推進(jìn)，而辦事人員則因此而疲于應(yīng)付。

　　2.減少（reduction）。行政負(fù)擔(dān)的各類成本都可能因?yàn)閿?shù)字政府而得以減少，主要通過調(diào)整（modification）、簡(jiǎn)化（simplification）、合并（aggregation）或理順（streamlining）等具體方式。在行政負(fù)擔(dān)的三類成本中，數(shù)字政府降低最明顯的是服從成本，其次是學(xué)習(xí)成本和心理成本。行政負(fù)擔(dān)的減少主要表現(xiàn)在服從成本方面，比如人們找政府辦事的材料份數(shù)、制式表格的字段數(shù)量、辦事程序的環(huán)節(jié)數(shù)量、等候的時(shí)間長(zhǎng)短、跑動(dòng)的次數(shù)和地理距離等等，都可能因?yàn)閿?shù)字政府而明顯減少。如果必須線下辦理，則通過下放權(quán)限和技術(shù)賦能而實(shí)現(xiàn)就近辦理，達(dá)到“一刻鐘”政務(wù)服務(wù)圈的效果。但是，這種量上的減少仍然會(huì)存在行政負(fù)擔(dān)的殘留，需要持續(xù)不斷的數(shù)字化變革加以深化。

　　3.轉(zhuǎn)化（transformation）。轉(zhuǎn)化意味著不同行政負(fù)擔(dān)維度之間的轉(zhuǎn)變或轉(zhuǎn)換關(guān)系。在數(shù)字政府的驅(qū)動(dòng)下，不同行政負(fù)擔(dān)之間會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的現(xiàn)象。比如，因?yàn)樾录夹g(shù)的引入需要學(xué)習(xí)和掌握數(shù)字技能，而很多人不具備必需的設(shè)備、知識(shí)和技能，所以服從成本降低了，但是會(huì)轉(zhuǎn)化為學(xué)習(xí)成本。與此同時(shí)，辦事需要跑動(dòng)的次數(shù)減少了，花費(fèi)的時(shí)間減少了，但是公民對(duì)信息技術(shù)和數(shù)字政府的不信任，可能會(huì)使其心理成本增加。

　　4.消除（elimination）。數(shù)字政府可能通過取消（cancellation）、自動(dòng)化（automation）、智能化（robotization）、替代（substitution）等具體方式徹底根除行政負(fù)擔(dān)。比如，將審批改為備案或“法無禁止即許可”，取消一些不必要的證明材料，或者通過數(shù)據(jù)庫(kù)校驗(yàn)來判定公民身份是否符合條件，通過人臉識(shí)別核實(shí)公民身份，等等。更為重要的是，行政負(fù)擔(dān)所依存的制度得以改革，如行政許可的程序、資格要求、證明材料等，使過去要辦的可以免辦，過去串聯(lián)辦理的改為并聯(lián)或容缺審批，過去要本人親自到場(chǎng)的可以代辦或異地辦理，而政府可以提供和共享證明材料。這意味著數(shù)字政府要想根除行政負(fù)擔(dān)，不僅意味著信息技術(shù)的引入和應(yīng)用，而且需要組織內(nèi)外的制度變革。

　　筆者基于以上分析，得出關(guān)于數(shù)字政府影響行政負(fù)擔(dān)作用機(jī)制的四個(gè)命題。

　　命題1：數(shù)字政府會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)，但是數(shù)字政府對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響既可以是直接的，也可以是間接的。

　　數(shù)字政府會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)，但也可能催生行政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)的數(shù)字化或數(shù)字負(fù)擔(dān)。因此，數(shù)字政府會(huì)帶來公民、企業(yè)和公務(wù)員等的行政負(fù)擔(dān)增加。比如，數(shù)字政府導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)嫁。公民和企業(yè)在前臺(tái)最多跑一次，政府公務(wù)員在后臺(tái)卻要跑多次（比如二次錄入），而過渡時(shí)期線上線下的雙重要求也會(huì)帶來行政負(fù)擔(dān)的成倍增加。以電子簽章為例，上級(jí)對(duì)下級(jí)的放權(quán)不夠，既有法律法規(guī)的改革不到位，都使行政負(fù)擔(dān)并沒有減輕。成為數(shù)字政府本身的界面兼容性、友好性較差，線上花費(fèi)更多時(shí)間、跑不通路、辦不成事，使線下負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為線上負(fù)擔(dān)，帶來學(xué)習(xí)成本和心理成本的增加。此外，在信息化工具和技術(shù)的應(yīng)用中，存在手段與目的相背離的“數(shù)字形式主義”現(xiàn)象，使基層干部壓力倍增。

　　更為重要的是，行政負(fù)擔(dān)在不同人群之間的分配可能會(huì)因?yàn)閿?shù)字政府而發(fā)生微妙的改變，并進(jìn)而威脅到社會(huì)公平。在網(wǎng)約車、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等領(lǐng)域都出現(xiàn)了類似的現(xiàn)象，即這些新興模式極大地便利了人們的交通出行和醫(yī)療預(yù)約，但是也使老年人和其他特殊群體面臨無車可打和無醫(yī)可求的尷尬，不得不依靠其他方式進(jìn)行救濟(jì)。數(shù)字政府的剛性程序，往往壓縮和限制了公務(wù)員的行政自由裁量權(quán)，而削足適履導(dǎo)致的標(biāo)準(zhǔn)化悖論在于邊緣群體可能難以享受數(shù)字紅利。比如，對(duì)美國(guó)福利資格自動(dòng)化處理系統(tǒng)的研究顯示，計(jì)算失誤和刻意排斥而帶來的福利剝奪，造成了“自動(dòng)不平等”，高科技的算法管理鎖定、管制和懲罰貧困人口，使窮人陷入“數(shù)字濟(jì)貧院”一樣的生存困境，可以說是譜寫了一曲“數(shù)字時(shí)代貧困人口的悲歌”[17]。

　　數(shù)字政府和數(shù)字鴻溝使行政負(fù)擔(dān)的社會(huì)分配進(jìn)一步不均衡，特別是老年人和殘障人士面臨社會(huì)不公平，需要數(shù)字政府界面的適老化改造和信息無障礙建設(shè)。對(duì)老年人和殘疾人的制度性歧視，核心反映在行政負(fù)擔(dān)上，因此要推動(dòng)信息無障礙。信息障礙同政府部門有關(guān)，但是也同用戶端關(guān)系密切。如果能夠提升老年人和殘障人士的數(shù)字素養(yǎng)，那么也會(huì)使其行政負(fù)擔(dān)大幅降低，實(shí)現(xiàn)信息無障礙。與此同時(shí)，老年人擔(dān)心受騙而更傾向于“面對(duì)面交流”和“眼見為實(shí)”，所以對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的接受度有待提升。

　　命題2：數(shù)字政府并不必然會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)，甚至在某些情況下還會(huì)加重一些群體的行政負(fù)擔(dān)，或者使行政負(fù)擔(dān)改頭換面重新出現(xiàn)。

　　表面上看技術(shù)是中性的，但是技術(shù)會(huì)受到制度的制約，因此行政負(fù)擔(dān)是否會(huì)由于信息技術(shù)的引入而得到降低，是一個(gè)懸而未決的問題。數(shù)字政府的跑偏、異化、失靈，可能使行政負(fù)擔(dān)不減反增。數(shù)字政府能否降低行政負(fù)擔(dān)取決于一系列因素，這包括政府部門之間的協(xié)同、領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的共情力和同理心、企業(yè)和公民的數(shù)字政府知曉及應(yīng)用。比如，在降低行政負(fù)擔(dān)方面，單兵突進(jìn)的數(shù)字政府建設(shè)就遜于齊頭并進(jìn)的。

　　在肯定數(shù)字政府降低行政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，我們要認(rèn)識(shí)到行政減負(fù)的不可逆性也同樣至關(guān)重要。否則一些原有的行政負(fù)擔(dān)可能被減除了，但是很快就通過巧立名目或改頭換面死灰復(fù)燃。這可能使行政負(fù)擔(dān)就像“打地鼠”游戲一樣沒完沒了，也使利益相關(guān)者在“減負(fù)—增負(fù)—減負(fù)”的死循環(huán)中難以自拔。2021年2月，由中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序整治指尖上的形式主義的通知》，要求著力解決重痕不重績(jī)、多頭報(bào)送等問題，整治“指尖上的形式主義”。因此，未來可以研究何種模式的數(shù)字政府會(huì)推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)降低，以及導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不減反增的數(shù)字政府癥結(jié)何在。

　　命題3：數(shù)字政府能否降低行政負(fù)擔(dān)取決于一系列因素，包括制度環(huán)境、社會(huì)文化、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等方面。

　　行政負(fù)擔(dān)的背后是公民和企業(yè)的一系列注意力分配、行為和動(dòng)作，因此降低行政負(fù)擔(dān)就不是政府一廂情愿的問題，而是需要特別關(guān)注他們的行為是如何改變的。比如，學(xué)習(xí)成本意味著公民和企業(yè)需要花費(fèi)大量時(shí)間、投入大量精力、查閱各種資料、求證各種來源，才能搞清楚怎么同政府打交道和辦事。再如，服從成本主要反映在公民和企業(yè)需要在各個(gè)地區(qū)和部門之間來回跑，準(zhǔn)備和提交各種報(bào)表材料。因此，從行為出發(fā)來研究行政負(fù)擔(dān)，探究如何降低行政負(fù)擔(dān)，是未來應(yīng)該開展的研究，并據(jù)此可以為政府和企業(yè)通過利用信息技術(shù)來降低行政負(fù)擔(dān)提供決策依據(jù)。[18]

　　命題4：基于行為科學(xué)和循證決策而設(shè)計(jì)和實(shí)施的數(shù)字政府解決方案，可以推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)的持續(xù)降低。

　　公共管理學(xué)被視為一門設(shè)計(jì)導(dǎo)向的應(yīng)用學(xué)科，需要借鑒行為科學(xué)（behavioral science）來進(jìn)行循證（evidence-based）決策和管理。比如，近些年來特別強(qiáng)調(diào)的“助推”（nudge），就是通過政策優(yōu)化來使公共政策更加簡(jiǎn)單易懂、自動(dòng)實(shí)現(xiàn)、富有吸引力，進(jìn)而達(dá)到四兩撥千斤和事半功倍的良效。數(shù)字政府的靈活性和便利性，意味著可以通過快速AB測(cè)試來進(jìn)行動(dòng)態(tài)精細(xì)調(diào)整，并尋找行政負(fù)擔(dān)最低的最優(yōu)路徑。比如，數(shù)字政府用戶界面的設(shè)計(jì)和布局可以因人而異和量身定制，通過不同人群的測(cè)試來確定最合適的解決方案，進(jìn)而能夠達(dá)到降低行政負(fù)擔(dān)的目的。再如，人們主要依賴搜索引擎來獲取政府辦事信息，對(duì)搜索引擎的改造和優(yōu)化（如將網(wǎng)言網(wǎng)語(yǔ)列為搜索關(guān)鍵詞、搜索結(jié)果的智能定制化排序），將會(huì)極大地降低人們的學(xué)習(xí)成本，并進(jìn)而降低“病急亂投醫(yī)”而帶來的服從成本和心理成本。此外，設(shè)計(jì)更加友好簡(jiǎn)潔的用戶指南等行政導(dǎo)引，也有助于降低行政負(fù)擔(dān)。

　　未來可以對(duì)行為科學(xué)、“助推”、循證決策、政策實(shí)驗(yàn)室等進(jìn)行研究，選擇適合用于降低行政負(fù)擔(dān)的解決方案，并考察其在降低行政負(fù)擔(dān)方面的成效。比如，政府應(yīng)進(jìn)一步深化“放管服”改革，減少轉(zhuǎn)嫁行政負(fù)擔(dān)給公務(wù)員，降低企業(yè)和公務(wù)員的行政負(fù)擔(dān)，通過基層減負(fù)促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。與此同時(shí)，要利用數(shù)字政府的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)降低行政負(fù)擔(dān)，改革政府行政許可程序，建立大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)政府與多部門共同構(gòu)建無障礙信息環(huán)境，重視行政相對(duì)人的信息普惠和精準(zhǔn)化信息訴求，推動(dòng)信息無障礙、消除數(shù)字鴻溝。此外，未來研究可以系統(tǒng)收集“放管服”改革、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等領(lǐng)域的行政負(fù)擔(dān)降低案例，提煉可以進(jìn)一步推廣普及的解決方案和對(duì)策建議。

　　四、加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)、降低行政負(fù)擔(dān)的政策建議

　　本文研究數(shù)字政府建設(shè)對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響，并構(gòu)建理論框架解釋數(shù)字政府和行政負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系。數(shù)字政府有降低行政負(fù)擔(dān)的巨大潛力，但是數(shù)字政府未必就會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)。為此，需要關(guān)注這些影響因素和環(huán)境條件，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)并降低行政負(fù)擔(dān)。

　　首先，數(shù)字政府會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)，既可以是直接的，也可以是間接的。這意味著要進(jìn)一步加快推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，使行政負(fù)擔(dān)隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型而得以大幅持續(xù)降低。政府部門可以通過許多措施來降低行政負(fù)擔(dān)，但是數(shù)字政府建設(shè)是降低行政負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵有效措施，需要在未來得到更多重視。與此同時(shí)，政府部門也應(yīng)關(guān)注和監(jiān)測(cè)行政負(fù)擔(dān)，避免行政負(fù)擔(dān)過重而帶來的問題，并采取各類數(shù)字化手段降低監(jiān)管和服務(wù)對(duì)象的行政負(fù)擔(dān)。

　　其次，關(guān)于數(shù)字政府并不必然會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)的命題。數(shù)字政府如果設(shè)計(jì)不當(dāng)、實(shí)施有偏或分布不均，都會(huì)導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不降反升，或者使不同領(lǐng)域和群體的人們面臨行政負(fù)擔(dān)的不公平。特別是在數(shù)字政府建設(shè)初期和數(shù)字化轉(zhuǎn)型期間，要特別關(guān)注數(shù)字政府可能帶來的行政負(fù)擔(dān)增加問題。與此同時(shí)，要進(jìn)一步彌合數(shù)字鴻溝，使更多人可以享受數(shù)字紅利，降低行政負(fù)擔(dān)分布不均問題。

　　再次，數(shù)字政府能否降低行政負(fù)擔(dān)取決于一系列因素。要想使數(shù)字政府發(fā)揮應(yīng)有的降低行政負(fù)擔(dān)作用，就需要在這些方面做文章下功夫，使數(shù)字政府和行政負(fù)擔(dān)的聯(lián)動(dòng)性進(jìn)一步增強(qiáng)。比如，領(lǐng)導(dǎo)重視對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)至關(guān)重要，也會(huì)影響數(shù)字政府能否降低行政負(fù)擔(dān)。再如，如果沒有大刀闊斧的制度改革和政策創(chuàng)新，那么數(shù)字政府會(huì)面臨制度約束和政策限制，也難以發(fā)揮降低行政負(fù)擔(dān)的作用。此外，圍繞數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)推動(dòng)組織重構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)同數(shù)字化轉(zhuǎn)型相匹配，進(jìn)而為降低行政負(fù)擔(dān)創(chuàng)造條件。

　　最后，基于行為科學(xué)和循證決策而設(shè)計(jì)和實(shí)施的數(shù)字政府解決方案，可以推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)的持續(xù)降低。什么樣的數(shù)字政府可以降低行政負(fù)擔(dān)，以及通過何種方式影響行政負(fù)擔(dān)，這些都還需要進(jìn)一步的科學(xué)研究，以便于為數(shù)字政府建設(shè)提供政策指引。特別是從公務(wù)員、公民和企業(yè)的行為入手，從行為科學(xué)的角度進(jìn)行研究，提煉這些行動(dòng)主體的行為規(guī)律，并據(jù)此設(shè)計(jì)更加科學(xué)有效的數(shù)字政府，從而實(shí)質(zhì)性降低行政負(fù)擔(dān)。從循證決策的角度而言，很多顯著降低行政負(fù)擔(dān)的做法可能都是“助推”，看似微不足道的設(shè)計(jì)，但可能起到四兩撥千斤和事半功倍的效果。因此，應(yīng)推動(dòng)更多政府部門參與政策試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)，從行為科學(xué)和設(shè)計(jì)科學(xué)入手，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的設(shè)計(jì)革新，使其能夠?yàn)榻档托姓?fù)擔(dān)提供更好的條件。

　　[作者簡(jiǎn)介]馬亮，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，博士生導(dǎo)師。

更多精彩，請(qǐng)關(guān)注“官方微信”