摘 要：營商環(huán)境是影響市場主體活動的制度性安排，有廣義狹義之分。好的營商環(huán)境具有便利性、公平性、透明度、法治化、國際化等特征。目前我國營商環(huán)境明顯改善，也存在改革不平衡、制度性堵點等短板弱項，需要從系統(tǒng)集成、制度重構(gòu)、信用體系、服務供給、法治保障入手，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。
良好的營商環(huán)境是激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力的制度保障，也是推進國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。近年來，按照黨中央、國務院決策部署，我國不斷推進“放管服”改革，營商環(huán)境已有明顯改善，同時也存在一些問題和不足，還有很大提升空間。應對新的風險挑戰(zhàn)，推動高質(zhì)量發(fā)展，更需加大改革力度，在優(yōu)化營商環(huán)境上取得更大進展。
一、營商環(huán)境的界定與評價
改善營商環(huán)境是目前國內(nèi)外廣泛關注的改革議題。在國際上，世界銀行自2003年起每年都發(fā)布一份營商環(huán)境報告，對全球各經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行量化評估和排名，引起世界各國的關注，成為影響改革議程和投資預期的重要參考。在我國，近年來隨著優(yōu)化營商環(huán)境改革的不斷推進，營商環(huán)境研究受到學術界和實務界的重視，對相關理論和實踐問題進行了深入探討。2019年10月國務院公布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，將近年來優(yōu)化營商環(huán)境中行之有效的政策、經(jīng)驗和做法上升為法規(guī)制度，對推進改革作出規(guī)定，明確了優(yōu)化營商環(huán)境的方向和框架。基于上述文獻分析，可對營商環(huán)境作如下界定。
?。ㄒ唬┦裁词菭I商環(huán)境？
為了衡量和評估各國營商環(huán)境，世界銀行于2001年成立了營商環(huán)境小組，研究制定評價指標體系，并從2003年起連續(xù)發(fā)布年度營商環(huán)境報告，但該報告并沒有對營商環(huán)境作出具體定義，而是以影響企業(yè)營商活動的監(jiān)管制度或法規(guī)作為考察對象，反映了對營商環(huán)境的認知。從我國研究文獻看，一般認為營商環(huán)境是指市場主體在準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等外部因素和條件的總和。國務院公布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境界定為“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”，包括市場主體保護、市場環(huán)境、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面。理解起來，可以說營商環(huán)境是指影響市場主體活動的各種制度性安排，包括體制機制、法律法規(guī)、規(guī)則程序等。主要特征有：
從性質(zhì)上看，營商環(huán)境屬于一種制度性環(huán)境，具有規(guī)范性、公開性和穩(wěn)定性，對市場主體成長發(fā)展有重要影響，如企業(yè)開辦要注冊登記，企業(yè)融資要抵押擔保，企業(yè)破產(chǎn)要清理債權(quán)債務，都屬于市場主體活動中應當遵循的制度規(guī)則，為此市場主體需付出經(jīng)濟、時間和機會等成本，即所謂制度性交易成本。
從領域上看，營商環(huán)境涉及市場主體準入、生產(chǎn)經(jīng)營和退出等企業(yè)生命周期全過程和各個領域，覆蓋市場環(huán)境、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面，比如市場主體的創(chuàng)業(yè)活動，必然涉及開辦企業(yè)領域的辦事制度，如市場準入條件、政府辦事流程、監(jiān)管規(guī)則以及相關法律規(guī)定等。
從作用上看，營商環(huán)境事關企業(yè)興衰、生產(chǎn)要素聚散、發(fā)展動力強弱，直接影響到市場主體的成長、創(chuàng)新和發(fā)展，以及就業(yè)機會、生產(chǎn)效率、投資信心等，最終對經(jīng)濟發(fā)展和民生改善產(chǎn)生影響，是一個國家或地區(qū)綜合競爭力的重要方面，所以說優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力，提升競爭力。
?。ǘI商環(huán)境包括哪些領域？
從國內(nèi)外研究文獻看，對營商環(huán)境涵蓋領域有狹義和廣義之分。狹義的理解，將營商環(huán)境領域限定在市場主體準入、生產(chǎn)經(jīng)營和退出等活動中涉及的各種制度規(guī)則，如世行營商環(huán)境報告設計的指標體系，從可量化、可對比和可改革性的角度，覆蓋了影響企業(yè)生命周期11個領域的監(jiān)管制度，即開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)和勞動力市場監(jiān)管（尚未排名）。這些領域的制度規(guī)則是代表性的，而不是全部，比如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，不僅要用電，也要用水、用氣、通信等，只是以獲得電力作為代表性領域（見圖1）。廣義的理解，除了狹義所指領域外，還包括宏觀性的、非制度性的影響要素，如瑞士洛桑國際管理學院發(fā)布的《全球競爭力報告》，評價指標包括宏觀經(jīng)濟、市場規(guī)模、基礎設施、行政制度、金融市場、人才、創(chuàng)新、環(huán)境、教育、科技等領域，具有綜合性，幾乎涵蓋了影響綜合競爭力或發(fā)展環(huán)境的各個方面。
圖1 營商環(huán)境涵蓋領域
資料來源：世界銀行營商環(huán)境資料庫《2019年營商環(huán)境報告》
比較而言，狹義的理解，涉及范圍有限，沒有包括與市場主體成長相關的所有領域，而是限于制度性領域，可衡量可比較，可為改善營商環(huán)境提供一個具有針對性和可操作性的參考框架；廣義的理解，覆蓋范圍寬泛，具有綜合性，但有些領域超出了制度性范疇，也不是制度變革所能解決的問題，比如說市場規(guī)模、基礎設施等要素，對企業(yè)發(fā)展有很大影響，但不屬于制度規(guī)范的范疇，營商環(huán)境改革通常也不涉及這些領域，而是一個國家綜合競爭力或發(fā)展環(huán)境的重要方面。
從我國相關研究和實踐看，大多是從狹義上來理解營商環(huán)境涵蓋領域的，同時又加入了一些符合中國國情的制度改革領域，覆蓋范圍更廣些。例如，國家發(fā)改委研究組織的營商環(huán)境試評價，對標國際、立足國情，在借鑒世行營商環(huán)境報告11個衡量領域的基礎上，疊加了反映城市投資吸引力、高質(zhì)量發(fā)展等領域制度建設的評價指標。北京、上海等地推出的優(yōu)化營商環(huán)境改革方案，在對標國際先進的同時，增加了投資、貿(mào)易、創(chuàng)新、人才、信用等制度改革領域。國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》針對我國營商環(huán)境存在的短板和問題，對標國際先進水平，增加了市場主體保護、信用體系、企業(yè)注銷、公用事業(yè)辦理等制度改革領域，更加適應我國改善營商環(huán)境的需要。
?。ㄈ┦裁词呛玫臓I商環(huán)境？
營商環(huán)境好差優(yōu)劣之分，可從不同維度進行考察分析。通過梳理國內(nèi)外相關理論和實踐，可以發(fā)現(xiàn)好的營商環(huán)境通常具有以下共性或標志。
1.便利性。營商環(huán)境的便利性是指市場主體從事營商活動的難易程度，一般可從市場主體辦理相關事項的手續(xù)、時間和成本等維度進行衡量評價，如世行營商環(huán)境報告就是根據(jù)各經(jīng)濟體營商環(huán)境便利度來進行排名的，辦事的手續(xù)越少、時間越短、成本越低，意味著便利度越高。便利化的營商環(huán)境，可使市場主體營商活動更加容易，增強活躍度，有效降低制度性交易成本。
2.公平性。營商環(huán)境的公平性是指對各類企業(yè)一視同仁、平等對待，企業(yè)無論大小，屬于何種類型，在市場經(jīng)濟活動中都能獲得平等待遇，公平競爭，沒有歧視性和差異化限制，一般可從權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等維度進行分析，如實行市場公平準入、平等參與競爭、平等保護各類企業(yè)權(quán)益等。公平性強的營商環(huán)境，可保證市場公平競爭，優(yōu)勝劣汰，激發(fā)各類市場主體的活力和創(chuàng)造力，提高資源配置效率。
3.透明度。營商環(huán)境的透明度是指有關政策法規(guī)制度信息的公開透明程度，包括市場環(huán)境、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法和法律法規(guī)等方面信息的公開知曉，沒有隱性或顯性的限制，可從參與法律政策制定、及時公布信息、查詢獲取信息方便等維度考察。透明度高的營商環(huán)境，可使各類市場主體都能獲得相關信息，及時把握政策走向和市場機會，平等參與市場競爭，增強營商環(huán)境的可預期性。
4.法治化。營商環(huán)境的法治化是指營商法律制度的完備程度，包括法律法規(guī)健全，法律面前各類市場主體一律平等，政府依法行政、市場監(jiān)管統(tǒng)一，依法保護企業(yè)權(quán)益，司法保護公正等，可從立法、執(zhí)法、司法等維度進行分析。法治化的營商環(huán)境，可為各類市場主體投資興業(yè)提供法治保障，體現(xiàn)公平正義，使市場主體有穩(wěn)定的預期。
5.國際化。營商環(huán)境的國際化是指營商制度安排與國際規(guī)則的相通對接程度，包括與國際衡量標準相近、與國際通行規(guī)則或國際慣例對接、涉外投資貿(mào)易開放程度等，可從國際對標、法律法規(guī)、跨境投資貿(mào)易、對外開放度等維度進行考察和比較。國際化的營商環(huán)境，可提升營商環(huán)境的層次和水平，促進涉外投資貿(mào)易，增強市場吸引力和國際競爭力。
二、我國營商環(huán)境改革取得的成效
近年來，各地區(qū)各部門按照黨中央、國務院部署，深入推進“放管服”等改革，出臺了一系列改革創(chuàng)新舉措，從各個層面改善營商環(huán)境，取得明顯成效。
（一）精簡審批許可，放寬市場準入
大力簡政放權(quán)，國家層面削減審批事項46%，投資核準事項90%，工業(yè)生產(chǎn)許可證種類壓減1/3，推行全國統(tǒng)一市場準入負面清單，2019年最新版比2016年試點版縮減60%以上。全面改革商事制度，實行“先照后證”、實繳轉(zhuǎn)認繳、“證照分離”、企業(yè)簡易注銷和簡化審批流程等改革，降低了市場準入門檻，提升了便利度，企業(yè)開辦、建筑施工許可等領域的手續(xù)、時間和成本大幅壓縮，推動大量新的市場主體加入創(chuàng)業(yè)興業(yè)，新設主體占市場主體總數(shù)的70%以上，每年新增就業(yè)崗位超過1300萬人，擴大了就業(yè)機會并帶來新的投資和收入，對經(jīng)濟增長形成有力支撐。
?。ǘ嵤p稅降費，降低企業(yè)經(jīng)營成本
2018年減少稅費1.3萬多億元，2019年實行大規(guī)模減稅降費，減輕企業(yè)稅費負擔超2萬億元，重點惠及制造業(yè)和中小微企業(yè)，并且不是一次性的，而是制度性的，持續(xù)為企業(yè)減負。優(yōu)化納稅流程，推行電子發(fā)票、網(wǎng)上辦稅等措施，縮短納稅時間和成本。多方入手，降低企業(yè)用能、物流、電信等經(jīng)營成本。加大金融業(yè)對民營企業(yè)、中小企業(yè)信貸融資的支持力度，減少歧視性條件限制，降低了企業(yè)綜合融資成本。
（三）優(yōu)化辦事流程，提高政府服務便利度
持續(xù)減程序、減證明、減時間、減成本，創(chuàng)新服務方式，實行”一網(wǎng)一門一次”改革、推行互聯(lián)網(wǎng)+政務服務，全國一體化在線政務服務平臺已上線運行，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”、異地可辦，在線服務平臺與實體政務大廳加速融合，“網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”在許多地方成為現(xiàn)實，如辦理用電用水、不動產(chǎn)登記等事項的效率大幅提升，政務服務更加便捷高效，利企便民，市場主體和社會公眾辦事便利度增強，有了實實在在的獲得感。
?。ㄋ模﹦?chuàng)新監(jiān)管方式，促進市場公平競爭
放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強事中事后監(jiān)管，推行信用監(jiān)管、“雙隨機一公開”監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、綜合執(zhí)法監(jiān)管等新型監(jiān)管模式，建立全國性的社會信用平臺、企業(yè)信用信息監(jiān)管平臺和失信聯(lián)合懲戒機制，提升了監(jiān)管公平性和有效性。對新興產(chǎn)業(yè)實行包容審慎監(jiān)管，促進了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新舊動能轉(zhuǎn)換，新動能對經(jīng)濟增長的貢獻力超過1/3。推動制定公平簡便的監(jiān)管規(guī)則和標準，清理對不同企業(yè)歧視性或差異性的監(jiān)管做法，破除了不少妨礙公平競爭的體制機制障礙，促進市場公平準入和公平競爭。
（五）加快立法進程，推進法治化建設
根據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境的需要，對現(xiàn)行法律法規(guī)進行多輪“立改廢釋”，制定出臺了一批相關法律法規(guī)，省市縣三級政府部門權(quán)責清單和國務院部門審批事項清單均已向社會公布。天津、遼寧、陜西等省市制定出臺了優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)，2019年國務院公布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，將優(yōu)化營商環(huán)境提升到法規(guī)制度層面，成為我國營商環(huán)境法治化建設的標志性事件。
?。U大對外開放，提升國際化水平
頒布外商投資法及實施條例并于2020年起在全國實施，最近三年連續(xù)發(fā)布外商投資準入負面清單，條目數(shù)量不斷“瘦身”，開放之門越開越大。先后在上海等地設定18個自貿(mào)試驗區(qū)，在打造一流營商環(huán)境上占據(jù)“制高點”，并將負面清單、證照分離、便利貿(mào)易等改革向全國復制推廣，特斯拉超級工廠從簽訂協(xié)議到破土動工僅用5個多月時間，便在上海落地。推進跨境貿(mào)易便利化改革，簡化通關手續(xù)，減少和公布口岸收費清單，壓縮通關程序和時間等。據(jù)統(tǒng)計，2019年我國新設外商投資企業(yè)3萬多家，日均100多家落戶中國，實際使用外資約9千億元，同比增長6.6%。
事實表明，優(yōu)化營商環(huán)境改革在破除制約市場活力的體制機制弊端上取得重大突破，解決了一大批重點難點問題，降低制度性交易成本和企業(yè)經(jīng)營成本，營商環(huán)境明顯改善，市場化、便利化、法治化、國際化程度大幅提升，有效激發(fā)了市場主體活力和發(fā)展內(nèi)生動力，增強了獲得感，對于擴大就業(yè)興業(yè)，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和穩(wěn)中向好，起到關鍵支撐作用。世行報告評估顯示，中國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟體中的排名，由2013年的96位大幅提高到2019年的31位（見圖2），連續(xù)兩年躋身全球營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟體排名前十。
圖2 2005-2019年中國營商環(huán)境的世界排名
資料來源：根據(jù)世界銀行歷年營商環(huán)境報告整理
三、存在的短板弱項
雖然我國營商環(huán)境已有明顯改善，但與市場主體期盼相比，與國際先進水平相比，目前還存在不少差距和短板弱項。
（一）改革不平衡問題突出
在改善營商環(huán)境進程中，有些改革進展明顯，有些改革相對滯后，存在著不平衡問題。從不同地區(qū)看，世行營商環(huán)境報告的評估以北京、上海兩個中心城市為樣本，國內(nèi)評估大多以大中城市為樣本，并不代表不同地區(qū)營商環(huán)境都處于同等水平，如東部地區(qū)，中心城市改革進展較快，中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)相對慢些。從不同領域看，改革進展也有快有慢，以世行報告衡量的10個領域全球排名為例，中國在執(zhí)行合同（第5位）、獲得電力（第12位）、開辦企業(yè)（第27位）、保護中小投資者和登記財產(chǎn)（第28位）、辦理建筑許可（第33位）等領域排名靠前，在辦理破產(chǎn)（第51位）、跨境貿(mào)易（第56位）、獲得信貸（第80位）、納稅（第105位）等領域排名則相對靠后，存在“短板”。從不同層次看，存在進度不一、上下脫節(jié)等情況，如在簡政放權(quán)問題上，既有上級部門明放暗不放、放責不放權(quán)以及中層“梗阻”問題，也有基層接不住、管不好、落實不力問題。
?。ǘ┮恍╊I域存在制度性痛點堵點
在市場準入環(huán)節(jié)，企業(yè)開辦“準入不準營”和建筑施工許可手續(xù)多耗時長仍是亟待破解的兩大“堵點”，一些不必要的審批許可、資質(zhì)資格認可、變相審批問題仍然存在，特別是一些地方對民營企業(yè)、異地企業(yè)設置的差別待遇、歧視性限制，形成地方保護和市場壁壘，對公平準入形成制約。在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，近年來減稅降費減輕了企業(yè)負擔，但稅費水平仍高于世界平均水平；融資難融資貴問題，仍是制約民企、中小企發(fā)展的痛點堵點。一些地方招商引資時辦事便利，手續(xù)簡單，但在企業(yè)或項目落地后，卻提出不同監(jiān)管要求或手續(xù)不全，使企業(yè)面臨罰款停業(yè)。一些地方和部門服務意識不強，辦事推諉扯皮，企業(yè)和公眾意見較大。在企業(yè)退出環(huán)節(jié)，企業(yè)注銷手續(xù)多時間長，企業(yè)破產(chǎn)辦理更是耗時耗力，特別是一些傳統(tǒng)企業(yè)出現(xiàn)資不抵債，債務無力償還，難破產(chǎn)也破不起，無法退出，成為僵尸企業(yè)，如何解決仍是難題。
?。ㄈ┬庞皿w系亟待健全
信用體系是營商環(huán)境的基礎要件，涉及市場主體活動的各個領域和方面。近年來，我國信用體系建設加快，取得長足進步，但還存在不少薄弱環(huán)節(jié)和缺陷，不講誠信、違約失信的問題較為突出。從政務方面看，一些地方政府不講誠信問題突出，有的以政府換屆、機構(gòu)變動、上級政策變化等為由，對作出的政策承諾不兌現(xiàn)，訂立的合同不履行，拖欠的款項不歸還，給企業(yè)造成損失和困難，營商環(huán)境缺乏可預期性。從監(jiān)管方面看，信用體系建設存有不足，例如不同地方和不同部門對企業(yè)信用的信息收集和公布標準不一，檢查、修復和異議的做法各異，一些“黑名單”認定和聯(lián)合懲戒措施缺乏法律依據(jù)，信用泛用與震懾不夠問題并存。再如民營企業(yè)、小微企業(yè)借貸融資，往往信用積累先天不足，融資擔保工具創(chuàng)新不夠，在銀行授信、擔保融資、融資增信等方面得不到支持，成為融資難融資貴的原因。從社會方面看，不少企業(yè)和個人在經(jīng)營活動中不講誠信、不重承諾履行、不信守合同等情況時有發(fā)生，有的甚至靠坑蒙拐騙發(fā)不義之財，誠實守信氛圍有待形成。
?。ㄋ模┓ㄖ伪Ｕ洗嬗胁蛔?/strong>
從立法看，隨著營商環(huán)境改革深入，迫切需要對相關法律法規(guī)進行“立改廢”，使改革于法有據(jù)，例如證照分離改革、告知承諾制、建立信用體系等，都涉及到法律問題，由于有關立法相對滯后，對推進改革形成制約。再如，一些地方習慣于以政府決定、暫行辦法、“紅頭文件”等形式推進改革，經(jīng)常發(fā)生變動反復，缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。從執(zhí)法看，執(zhí)法不公、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題依然存在，例如一些地方對不同類型企業(yè)、不同屬地企業(yè)采取不同的執(zhí)法標準，處罰尺度不一，自由裁量權(quán)過大，一些地方流行運動式執(zhí)法，在專項整治、應對上級檢查等活動中，采取行業(yè)性或區(qū)域性停產(chǎn)停業(yè)，給企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營造成困擾和損失。從司法看，存在著企業(yè)合法權(quán)益保護不夠、公信力不強等問題，例如有的地方利用行政權(quán)力干預司法審判，使相關企業(yè)受到不公正對待，有的司法部門對涉及地方政府失信違約問題，借故不予受理立案，使受損企業(yè)投訴無門，有的涉企司法訴訟程序繁雜時間漫長，缺乏效率，有的被侵權(quán)企業(yè)即使勝訴，但執(zhí)行起來困難重重，造成企業(yè)維權(quán)成本過高。
四、幾點思考和建議
持續(xù)推進“放管服”改革，打造國際一流營商環(huán)境，關鍵是要把握改革規(guī)律，以問題為導向，著力解決市場主體關切的重點難點問題，提升營商環(huán)境的市場化、便利化、法治化、國際化水平。
（一）以系統(tǒng)集成提升改革成效
幾年來，各地區(qū)各部門針對營商環(huán)境重點領域推出了許多改革創(chuàng)新舉措，取得了明顯成效，也積累了經(jīng)驗，按照“先試點后復制再推廣”的思路，接下來應加強經(jīng)驗總結(jié)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對重點領域的改革舉措進行系統(tǒng)集成，形成整體改革方案在全國統(tǒng)一實施，防止零敲碎打、各改各的、進度不一，這是改革進入新階段的必然選擇，不僅可鞏固擴大改革成果，提高整體成效，也有助于化解改革進展不平衡矛盾。具體來說，對市場準入涉及領域，應加快推行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，實現(xiàn)“非禁止即準入”，從體制上破除阻礙公平準入的各種限制，使各類市場主體都能依法進入。同樣，對于企業(yè)開辦、建筑施工許可等領域的各種審批事項，應進行全面清理，必須保留的要制定清單公布，實行動態(tài)調(diào)整，在全國統(tǒng)一實施。對市場監(jiān)管涉及領域，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》要求，應當分領域制定全國統(tǒng)一、簡明易行的監(jiān)管規(guī)則和標準，向社會公開，提高市場監(jiān)管的透明度和公平性，維護市場公平競爭。建立全國統(tǒng)一的在線監(jiān)管系統(tǒng)，加強標準化建設，推動各領域各層級的監(jiān)管信息共享，違法線索互通，執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動，提高監(jiān)管效能。對政務服務涉及領域，近年來各地區(qū)各部門創(chuàng)造了許多好的做法和經(jīng)驗，如“一網(wǎng)一門一次”、并聯(lián)審批、一網(wǎng)通辦、“最多跑一次”、清單管理等，應當加以總結(jié)提煉，提升到制度層面，形成標準化的辦事規(guī)則和流程，作為國家標準在全國統(tǒng)一實行。在國家標準內(nèi)，地方和部門可不斷創(chuàng)新，提升便利度，如辦事的國家標準是5天，地方3天乃至1天可辦結(jié)，當然更好。
?。ǘ┮灾贫戎貥?gòu)破解痛點堵點
一些領域之所以存在束縛市場活力的痛點堵點，分析起來原因有三：一是按照現(xiàn)行制度辦事難度大、耗時長成本高；二是涉及體制問題，辦一件事需要多個部門或?qū)蛹夵c頭同意，繞不開也拖不起；三是現(xiàn)行制度有法律法規(guī)依據(jù)，如改變需要先修改法律規(guī)定。如此看來，所謂痛點堵點多是制度性的，單靠技術性調(diào)整和局部改進并不能從根本上解決問題，只有從制度變革入手，重塑相關領域的辦事制度，才能徹底破解痛點堵點。比如，為打通企業(yè)開辦中“準入不準營”堵點，先后推出證照分離、三證合一、多證合一等改革，解決了一些程序性和技術性問題，但有關許可證還是要辦，程序還得走，“辦證多”這一實質(zhì)問題還沒有解決，所以現(xiàn)在又采取直接取消許可、審批改為備案、告知承諾制等辦法來“減證”。這就需要重構(gòu)制度，包括全面梳理行業(yè)許可事項，清理市場準入的各種歧視性限制，做好審管銜接和事中事后監(jiān)管，進行審批流程再造，通過健全信用體系和信息共享機制來確保承諾的可信和履行，修訂法律法規(guī)為改革提供依據(jù)和標準等一整套“照后減證”的制度重新設計，并在全國統(tǒng)一實施，這樣才能真正打通“準入不準營”這一最大堵點。以此類推，建筑施工許可、企業(yè)融資難融資貴、一網(wǎng)通辦、企業(yè)破產(chǎn)難等痛點堵點問題，都可參照制度重構(gòu)的思路來解決，在解決痛點堵點問題上取得更大突破。
?。ㄈ┮孕庞皿w系夯實營商基礎
市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟。建立一個誠實守信、重諾踐約、失信受戒的信用體系，可為營商環(huán)境改善提供有力支撐。為此，首先要加快社會信用體系建設，統(tǒng)一標準，建立健全信用信息的收集公布、承諾履約、信用修復、異議投訴、商業(yè)秘密保護、“黑名單”認定、失信懲戒等制度，實行分類分級管理，引導市場主體誠信守法、信守承諾。其次要強化政務誠信，建立有效的約束機制和問責制度，對市場主體作出的政策承諾不履行、訂立的合同協(xié)議不遵守和拖欠賬款等行為，應依法追究相關政府部門的責任，對因政府違約毀約給市場主體造成損失的，要依法予以補償，為市場主體提供一個可預期的政務環(huán)境。最后要健全信用運作機制，既要合理用信，也要防止用信不當，例如，可將市場主體信用狀況與企業(yè)開辦、合同訂立、招標投標、政府采購等市場活動掛鉤，使守信者一路暢通，失信者寸步難行；將市場主體信用狀況與市場監(jiān)管結(jié)合起來，健全信用信息監(jiān)管平臺，根據(jù)企業(yè)信用等級實行分類監(jiān)管，形成以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，提升監(jiān)管效能；將企業(yè)信用擔保與貸款融資掛鉤，創(chuàng)新信用融資工具，為民營企業(yè)、中小企業(yè)融資貸款提供運作機制。
?。ㄋ模┮怨卜展┙o增強獲得感
優(yōu)化政務服務，不僅是為市場主體辦事提供方便快捷的政務服務，而且還應增強服務意識，根據(jù)市場主體需求擴大公共服務供給，補齊短板，增強企業(yè)公眾的獲得感。具體而言，一是提供公用事業(yè)服務，包括供水、供電、供氣、供暖、電信等公用事業(yè)，推動相關企事業(yè)單位公開服務項目、標準和收費，優(yōu)化報裝流程，推行在線辦理和支付等，大幅壓縮辦理時間，實現(xiàn)公用事業(yè)服務透明化、在線化、可及化。二是推動服務業(yè)發(fā)展，如在互聯(lián)網(wǎng)+教育、互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療、養(yǎng)老托幼、就業(yè)培訓、社區(qū)服務等領域，降低準入門檻，建立政府與市場合作機制，引導民間資本和社會力量進入服務業(yè)，擴大服務供給，為市場主體和社會提供多樣化服務。三是提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務，在政策優(yōu)惠、財政金融、人才開發(fā)、技術推廣、信息服務等方面，為市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動提供便利化服務，例如對科技型和創(chuàng)新型企業(yè)實施稅費減免和融資支持，對政府組織的科技創(chuàng)新、技術研發(fā)、人才培訓等項目實行透明化管理，鼓勵支持各類企業(yè)加入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
?。ㄎ澹┮苑ㄖ伪Ｕ咸岣呖深A期性
法治是最好的營商環(huán)境。建立法治化的營商環(huán)境可以有效增強營商環(huán)境的公正性、穩(wěn)定性和可預期性，形成不可逆的改革成果，為市場主體投資興業(yè)提供堅實的法治保障。在立法上，應以實施《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為契機，加快相關法律法規(guī)的“立改廢”，并將聽取市場主體訴求作為立法的必經(jīng)程序，對不符合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理和修訂，對不適應改革需要的規(guī)定應改盡改，對成熟定型、行之有效的改革措施以立法形式出臺，統(tǒng)一實施。在執(zhí)法上，要堅持依法行政，公正執(zhí)法，健全權(quán)責清單制度和監(jiān)管執(zhí)法制度，防止出現(xiàn)自由裁量權(quán)過大、“見客下單”、選擇性執(zhí)法、多頭重復檢查等情況，對監(jiān)管執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違法侵權(quán)、制售假冒等損害市場公平競爭的行為，要加大處罰力度，建立懲罰和賠償機制，使違法者得不償失。在司法上，加大對企業(yè)合法權(quán)益司法保護的力度，重點是提升司法審判的公正性和便利性，杜絕權(quán)力干預司法、地方保護、涉企訴訟漫長、投訴無門等現(xiàn)象，使司法成為維護公平正義的堅實防線。
沈榮華 中國行政管理學會教學研究會執(zhí)行副會長、研究員
