11月28-29日，由中國社會科學院信息化研究中心和北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司聯(lián)合舉辦的“2018智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數(shù)據(jù)賦能 智慧中國”為主題，共有來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領(lǐng)導、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體千余人參會。
本文系中國人民大學信息資源管理學院教授安小米女士于11月29日在“2018智慧中國年會”分論壇--“政府數(shù)據(jù)體系與一體化平臺建設(shè)研討會”上的演講，內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)本人審核。
【中國人民大學信息資源管理學院教授 安小米】
政務服務、大數(shù)據(jù)、智慧城市在發(fā)展過程中，面臨一些數(shù)據(jù)治理問題，我們給國家、地方政府提了一些戰(zhàn)略和實施措施：
1、數(shù)字檔案建設(shè)：這幾年我主持了國家重大社科課題“國家數(shù)字檔案資源的整合服務機制研究”，包括從可信數(shù)據(jù)到數(shù)字憑證、數(shù)字記憶、數(shù)字身份證、數(shù)字資產(chǎn)等來支持國家服務力、控制力、安全力融入數(shù)字社會，數(shù)字轉(zhuǎn)型背景下檔案數(shù)據(jù)資源怎么為國家數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會發(fā)展做貢獻等。
2、數(shù)字連續(xù)性戰(zhàn)略：楊冰之老師（國脈董事長）提到的“數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)”是從技術(shù)架構(gòu)角度提出設(shè)想，我們也從國家層面提出了“數(shù)字連續(xù)性”設(shè)想，數(shù)據(jù)治理要解決規(guī)則、出口、共享、開放等問題，技術(shù)規(guī)則主要是目錄等，但我們更關(guān)注規(guī)則制定依據(jù)性、算法規(guī)則等，這與我們做的課題有關(guān)。最近我們在做國家自然基金課題“面向政府決策的大數(shù)據(jù)共享治理機制”，是大數(shù)據(jù)規(guī)則體系構(gòu)建的方法論問題，在國家發(fā)改委、國家網(wǎng)信辦的“數(shù)據(jù)資源管理體制機制建立健全”項目中，我們調(diào)研全國、查閱文獻發(fā)現(xiàn)共有23種機制，機制協(xié)同創(chuàng)新問題有待解決，后面我會提出一些問題來講，也會簡單提到數(shù)據(jù)治理的一些方法決策應用。在數(shù)據(jù)治理、數(shù)字連續(xù)性國家戰(zhàn)略等方面，我們都有相關(guān)研究成果，特別是數(shù)字連續(xù)性國家戰(zhàn)略及實施，包括走向單軌制、無紙化，才能有數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化，實現(xiàn)真正意義上的信息化和現(xiàn)代化。
3、智慧城市方面：智慧城市建設(shè)提到“三融五跨”，在跨城市，跨國家這些領(lǐng)域上如何構(gòu)建智慧城市概念體系和參考框架，非常榮幸，今年我們中國團隊申請的“IEC智慧城市概念術(shù)語和概念體系構(gòu)建方法論”都在國際標準正式立項， “ITU-T的物聯(lián)網(wǎng)智慧城市的數(shù)據(jù)處理管理、數(shù)據(jù)術(shù)語和數(shù)據(jù)的實踐技術(shù)標準”也正在推進中。
今天講到的報告是基于2014年至今我們所調(diào)研的136個機構(gòu)、12個省、19個市、10個區(qū)，有300余人訪談、56個政府部門、10個大數(shù)據(jù)局和管理機構(gòu)、36個綜合檔案館、11個城建檔案館、11個其他檔案館、12個技術(shù)服務部門。可能有一定局限，發(fā)現(xiàn)的問題也可能有相應局限性。
一、互聯(lián)網(wǎng)+政務服務數(shù)字治理的政策動議
實際上在現(xiàn)有國家政策報告中、從信息消費擴大預期開始，都提到如何釋放數(shù)據(jù)價值，為老百姓、政府服務，為企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟服務。但出資部門不同、角度不同、技術(shù)不同及多樣性的需求端動力導向，數(shù)據(jù)權(quán)屬問題到底誰來負責？實際上關(guān)于如何管的問題，政策資金方面有一定的矛盾性，或者說邊界不清。我們也提出了數(shù)據(jù)治理的一些關(guān)鍵性問題，如信息化規(guī)劃中關(guān)于數(shù)據(jù)資源的管控問題、體制機制建設(shè)問題、數(shù)據(jù)共享開放再利用的安全保護問題等。這些講的是我們?yōu)槭裁匆M行數(shù)據(jù)治理，數(shù)據(jù)治理和互聯(lián)網(wǎng)+政務服務、公共服務治理城市建設(shè)是怎樣的關(guān)系。
二、互聯(lián)網(wǎng)+政務服務數(shù)字治理的挑戰(zhàn)
?。ㄒ唬┱招畔①Y源管理在數(shù)據(jù)主客體活動風險方面的挑戰(zhàn)
政府治理的活動涉及信息公開、交換、共享、開放，也涉及大數(shù)據(jù)運用，包括如何用數(shù)據(jù)說話、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)支持創(chuàng)新等要求。目前，政務信息資源管理在數(shù)據(jù)主客體活動風險方面存在系列挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)意味著數(shù)據(jù)治理需要構(gòu)建新體系、進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型?？傮w來講，政府不僅是管控/監(jiān)管者，更重要的是充當一個協(xié)調(diào)者和服務者，協(xié)調(diào)好把數(shù)據(jù)作為一種社會資源進行配置時的數(shù)據(jù)權(quán)利，此外數(shù)據(jù)流向、調(diào)節(jié)要有一定的引領(lǐng)，政府要奉獻數(shù)據(jù)去支持創(chuàng)新，積極應用人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)。
但在支持創(chuàng)新的過程中，數(shù)據(jù)應合法、合理、安全地使用，要有堅定的使命感、責任感。最近網(wǎng)上熱議的基因改變創(chuàng)造的新技術(shù)，可能改變整個人類未來的命運、帶來非常深遠的影響，但對中國學術(shù)共同體有很大聲譽上的破壞。所以，政府在管控數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)的過程中，使命是非常重要的。
同時怎么協(xié)調(diào)創(chuàng)新也非常重要。政府的數(shù)據(jù)，要從部門局部利益追求、整體政府利益到社會利益最大化，從內(nèi)外利益共同體的角度來考慮實現(xiàn)利益最大化，這是一個在主體角色上的變化，所以我們叫治理，是共治、共生、共享、共贏、共用的新主體和合作伙伴的關(guān)系。信息資源是從信息孤島轉(zhuǎn)向跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的信息資源協(xié)同管理和創(chuàng)新服務，主體的角色更重要的是做整合、融合、協(xié)調(diào)，是一個多利益相關(guān)方、多樣化需求的合作聯(lián)盟與協(xié)調(diào)機制，包括跨學科人才培養(yǎng)機制的建立。
信息資源管理活動全生命周期，包括采集、存儲、利用、維護，從局部到全景都產(chǎn)生變化。從國家來講，要構(gòu)建國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源體系、資源池/湖；從存儲來講，包括云端存儲部署、可信數(shù)據(jù)倉儲、可信區(qū)塊鏈存儲等；從利用來講，從內(nèi)部利用到三融五跨，未來一帶一路、區(qū)域群在這個方面都能利用；在利益和業(yè)務方面，不僅是互聯(lián)互通，還要更多地強調(diào)互信、互認和互動；在活動當中，生命周期維護轉(zhuǎn)向全生命期、全流程、全要素綜合集成管理的數(shù)字生態(tài)環(huán)境維護，流動性管控、數(shù)據(jù)鏈生態(tài)維護涉及互聯(lián)網(wǎng)社會治理、協(xié)同等問題，還涉及數(shù)據(jù)風險，特別是隱私數(shù)據(jù)，從局部到整體、碎片化到整體再定位，在這個過程中公開個人數(shù)據(jù)，會帶來的整體或局部負面影響、某些利益和權(quán)利的影響都需要進一步研究。
（二）政府數(shù)據(jù)治理難點問題
在數(shù)據(jù)治理中，我們面臨多種問題：
1、數(shù)據(jù)資源誰來建。我們建了那么多大數(shù)據(jù)中心、大數(shù)據(jù)局，但建設(shè)主體的領(lǐng)導力與協(xié)同能力存在問題。
2、數(shù)據(jù)資源從何來。共享開放規(guī)則和依據(jù)規(guī)范問題，有所謂的白名單、黑名單、灰名單，但依據(jù)是什么？相應的資源能不能用人工智能的方法去實現(xiàn)。
3、數(shù)據(jù)資源如何用。在用的過程中，目前全國沒有一個城市有獨立的個人信息安全保護，我國沒有個人信息保護法律。萬物相連最后都是連到老百姓，為老百姓服務，維護個人信息安全和隱私已經(jīng)是一個非常迫切的問題。
4、數(shù)據(jù)資源如何可持續(xù)再用。我們剛才提到了多種類型數(shù)據(jù)、多樣化數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)，但對這類數(shù)據(jù)的處置（現(xiàn)在有各種外包、PPP）、留存、合法合規(guī)合約的利用存在問題，目前來講也是缺少相應規(guī)范。數(shù)據(jù)管理是多維度、多層次的，協(xié)同管理和服務機制有待進一步建立。在數(shù)據(jù)資源可持續(xù)管理方面，相應的法律法規(guī)目前存在矛盾和沖突，為規(guī)則庫、算法規(guī)則構(gòu)建帶來了研究的空間，目前雖然針對不敢共享、不愿共享、不會共享問題有了一定的管理辦法，但各個部門之間的法律依據(jù)沖突問題其實仍未解決。
（三）政府數(shù)據(jù)治理復雜性問題:數(shù)據(jù)資產(chǎn)戰(zhàn)略管理頂層設(shè)計待加強
1、制約因素：從資產(chǎn)因素來講，目前規(guī)劃中缺少數(shù)字資源可管可控的頂層設(shè)計、資產(chǎn)管理的意識，法律上缺少數(shù)字憑證可信法律依據(jù)，法規(guī)上缺少數(shù)字記憶可再用政策，技術(shù)上缺少無紙化單軌制數(shù)字記錄管理規(guī)范要求及使能工具。
2、問題及影響：數(shù)字憑證合法性影響政府公信力，雙套雙軌制影響信息化治理能力，數(shù)字連續(xù)性風險影響社會管理創(chuàng)新和公共服務能力。
3、后果及威脅：數(shù)字記憶失純、數(shù)字憑證失信、數(shù)字身份失用、數(shù)字內(nèi)容失密、數(shù)字資產(chǎn)失控，這些問題仍然在資產(chǎn)管理頂層設(shè)計當中，需要加以解決。
（四）政府數(shù)據(jù)治理體制機制協(xié)調(diào)問題：互信互認機制待建立健全
在數(shù)據(jù)治理的各種機制中，我們有共享機制、安全機制、開放機制，但怎樣讓機制與機制之間建立協(xié)同、讓國家數(shù)字資源/信息資源建立政府公信力。剛才提到電子簽名解決不了電子憑證的法律可采性,電子證照庫也不能根本性解決電子憑證的法律認證，目前六個電子證照標準都是技術(shù)標準，也解決不了電子憑證的法律可采性。
目前國家強調(diào)了安全問題，涉及整個國家的公共服務能力/國家競爭力。安全作為一種服務，是國家建設(shè)整體性、城市性的考慮與部署。目前這個方面的投入還不夠。在開放方面，我們強調(diào)數(shù)據(jù)開放，在數(shù)據(jù)開放與否歸誰管/如何管的問題上，目前領(lǐng)導力/服務力還有問題。
（五）政府數(shù)據(jù)治理基準問題：管控與測評規(guī)范待統(tǒng)一
在數(shù)據(jù)治理中，數(shù)據(jù)開放缺少統(tǒng)一、合法、合規(guī)的一致性算法規(guī)則，數(shù)據(jù)質(zhì)量缺少統(tǒng)一評價規(guī)范，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)缺少統(tǒng)一風險處置與留存再用規(guī)范，電子證照與數(shù)字憑證缺少統(tǒng)一認證規(guī)范，這些方面的標準都有待于進一步的建立健全。
三、互聯(lián)網(wǎng)+政務服務數(shù)據(jù)治理機遇
互聯(lián)網(wǎng)和政務服務數(shù)據(jù)、電子政務服務和智慧城市大數(shù)據(jù)應用，給數(shù)據(jù)治理帶來了機遇。政府出臺的新文件，為共治思維的構(gòu)建和信息資源作為一種社會資源貢獻、公共資產(chǎn)開放提供了依據(jù)。在法治建設(shè)方面，互聯(lián)互通、互信互認、可信可用逐漸在建立相應法律；在精治方面，平臺建設(shè)對“三融五跨”已經(jīng)提供了可行性。數(shù)據(jù)治理首先是解決政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題，為政府業(yè)務用數(shù)據(jù)說話、決策提供支持，為可信數(shù)據(jù)、可信業(yè)務、可信服務提供基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)治理作為一種精治的模式，在這個方面提供了新的技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)務創(chuàng)新、治理創(chuàng)新。
深圳在數(shù)據(jù)治理共享前，辦理高齡補貼需30天，經(jīng)過數(shù)據(jù)歸集融合共享，現(xiàn)在只需六個小時。就民生服務的便捷化來講，隨時受理、網(wǎng)上申辦，特別對殘疾老人零距離、零材料、零跑腿的服務，為提升公共服務能力提供了巨大效能和效果，所以深圳市的信息惠民工程也在全國得到了推廣應用。
四、數(shù)據(jù)治理助力互聯(lián)網(wǎng)+政務服務案例分析
深圳市的數(shù)據(jù)治理，在轉(zhuǎn)型中有幾點經(jīng)驗借鑒：①數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一主體聯(lián)盟規(guī)則，統(tǒng)籌發(fā)展、平臺模式、合作方式、交換方式、互惠方式，權(quán)屬關(guān)系明確。②數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一活動聯(lián)通機制，統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一管理、構(gòu)建領(lǐng)導無紙化管理。③數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一要素連接保障共享辦法，織網(wǎng)工程平臺、數(shù)據(jù)開放目錄。④數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一平臺的聯(lián)動決策，共享平臺搭建、共享權(quán)限的設(shè)定、業(yè)務協(xié)同、一證一碼；業(yè)務協(xié)同和一證一碼措施的實踐中，多元主體和共創(chuàng)的協(xié)同管理機制，內(nèi)部協(xié)同共享、外部協(xié)同開放、內(nèi)外協(xié)同、大數(shù)據(jù)風險管理、信息惠民服務。⑤在機制上，組織扁平化、決策智能化、主體多元化、管理全景化、資源市場化、治理數(shù)據(jù)化，這是政府治理現(xiàn)代化能力的體現(xiàn)。
五、數(shù)據(jù)治理助力互聯(lián)網(wǎng)+政務服務10點建議
數(shù)據(jù)治理如何提升政府公共服務能力，促進互聯(lián)網(wǎng)+電子政務進一步的改進，提出十點建議：①從技術(shù)治理模式到數(shù)據(jù)治理模式；②從數(shù)據(jù)管控到數(shù)據(jù)權(quán)利維護；③從數(shù)據(jù)管理到利益共同體共治；④從數(shù)據(jù)孤島到數(shù)字連續(xù)性管理與知識服務聯(lián)動；⑤從關(guān)注數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)型到政府與社會數(shù)字化的協(xié)同創(chuàng)新；⑥從關(guān)注數(shù)據(jù)的本身到關(guān)注它的增值再用；⑦從關(guān)注政府信息公開到關(guān)注開放應用增值；⑧從個人信息保護到保護與安全利用平衡；⑨從關(guān)注大數(shù)據(jù)本身到大數(shù)據(jù)信息環(huán)境生態(tài)治理；⑩3A-3C-3P聯(lián)動模式。
數(shù)字治理對構(gòu)建數(shù)字國家、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的連續(xù)性，保證協(xié)同創(chuàng)新、資產(chǎn)化管理的動力機制、信息安全和可信數(shù)據(jù)安全，是一個重要的數(shù)字聯(lián)結(jié)工具和服務安全滿意的基礎(chǔ)。因此，我們非常倡導數(shù)字聯(lián)結(jié)國家戰(zhàn)略的構(gòu)建，納入信息化頂層設(shè)計，納入服務，嵌入業(yè)務，謝謝大家！
附：國脈，是領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務”五位一體服務模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務，廣泛服務于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構(gòu)。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設(shè)立20余家分支機構(gòu)、5大技術(shù)研發(fā)基地，服務客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優(yōu)選咨詢機構(gòu)，國內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標準化、數(shù)源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務全國占有率和影響力名居榜首。
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