11月28-29日，由中國社會科學(xué)院信息化研究中心和北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司聯(lián)合舉辦的“2018智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數(shù)據(jù)賦能 智慧中國”為主題，共有來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體千余人參會。

　　本文系北京市信息資源管理中心副主任、總工程師穆勇于11月29日上午在“2018智慧中國年會”分論壇六--“微服務(wù)與數(shù)據(jù)賦能平臺構(gòu)建與實踐研討會”上的演講，內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)本人審核。

【北京市信息資源管理中心副主任 穆勇】

　　在各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視（一把手工程）和投入巨大資源推進(jìn)下，這幾年我國各級政務(wù)數(shù)據(jù)數(shù)字化建設(shè)工作取得了不同程度的進(jìn)展，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，借鑒互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)思維、模式和經(jīng)驗取得了成績尤為顯著。

　　與之形成反差的是，一些地區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)數(shù)字化建設(shè)與轉(zhuǎn)型進(jìn)展沒有達(dá)到預(yù)期的效果。其實大家現(xiàn)在可能都在困惑，從2002年開始到2004年左右,中共中央辦公廳出了34號文《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，文件出臺后提了很多說法，那么過了這么多年，特別是大數(shù)據(jù)環(huán)境下，這些說法有些什么樣的變化？現(xiàn)在我們的多數(shù)說法、認(rèn)識還停留在34號文階段。

　　所以我想這次重點和大家交流這兩方面的問題：首先闡述本人對數(shù)字政務(wù)2.0和數(shù)字轉(zhuǎn)型理解，再論新時代環(huán)境下的政務(wù)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用若干關(guān)鍵問題。

　　一、數(shù)字政府2.0及數(shù)字化轉(zhuǎn)型

　　首先我們來理清下什么是“數(shù)字政府2.0及數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，其實要真正把這個問題理解清楚、說清楚不簡單。

　?。ㄒ唬碾娚唐脚_商業(yè)模式改變到企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

　　我們可以從企業(yè)，特別是電商企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型來看。原來電商企業(yè)的基本商業(yè)模式，是生產(chǎn)廠商通過電商平臺把產(chǎn)品賣給消費者，平臺基本上就是中間商；到下面這種模式的時候，基本上開始了數(shù)字化轉(zhuǎn)型，叫“增強型商業(yè)模式”，各方的數(shù)據(jù)從原來的平臺提取出來，然后進(jìn)行加工分析：①為消費者服務(wù)，提供個性化營銷、推薦等；②為生產(chǎn)廠商服務(wù)，生產(chǎn)廠商可以了解并進(jìn)行個性化營銷、用戶畫像；③給第三方提供服務(wù)，也就是廣告商，從而把電商平臺越做越大。

　　消費者越多，上線入駐平臺的生產(chǎn)廠商就越多；生產(chǎn)廠商越多，消費者、廣告商也會越來越多，形成一個正反饋。這個正反饋的形成，就是互聯(lián)網(wǎng)電商企業(yè)的一個定律，即“贏者通吃定律”，所以造成了目前這種局面，它非常好地完成了商業(yè)的、包括電商平臺的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，很重要地把數(shù)據(jù)進(jìn)行深層次加工、形成正反饋。為什么淘寶、阿里云會越做越大，就是這個原理，而且其用戶數(shù)據(jù)、生產(chǎn)廠商數(shù)據(jù)已成為其核心數(shù)據(jù)。

　　還有一些電商平臺，不但為生產(chǎn)廠商服務(wù)，同時自己也開店，它還有一個很大的好處，就是可以隨時了解平臺上生產(chǎn)廠商和客戶的信息，它在做營銷的時候，特別有利于其發(fā)展?？赐赀@個圖，就可以明白中國的電子商務(wù)企業(yè)為什么會出現(xiàn)目前“贏者通吃”“雪球越滾越大”的現(xiàn)象，只要是先上來的平臺企業(yè)就具有這種先天優(yōu)勢，一般的企業(yè)很難競爭得過他們，而且他們很好地完成了企業(yè)數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，當(dāng)然這個轉(zhuǎn)型不是我們國內(nèi)電商企業(yè)自己創(chuàng)造的，有些也是從國外亞馬遜等的模式中學(xué)過來的。

　?。ǘ?shù)字化轉(zhuǎn)型演進(jìn)

　　對目前電子商務(wù)企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型有了一些認(rèn)識，且從中發(fā)現(xiàn)了一些規(guī)律/奧秘及他們成功的商業(yè)模式是什么后，我們回過頭來看下政府要完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)該怎么做。我覺得重要的是這么幾件事：

　　1、新一代信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建立。原來我們都是單個平臺，自己的機房、運維人員、開發(fā)人員，現(xiàn)在應(yīng)該是集約化、一體化、普惠化、范載化的以新一代信息技術(shù)為核心的信息化基礎(chǔ)設(shè)施，叫云網(wǎng)端，以人工智能、大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，這個是很容易做到的。所以說“2020年數(shù)字中國基本建成”這個是可以實現(xiàn)的，只要一套行政命令、政府投入大量資金，把所有東西更新?lián)Q代，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的機房。像北京借著辦工搬家的機會，所有政府系統(tǒng)、機房都集中在政務(wù)云上，很快就實現(xiàn)了。這需要大量的投資，這是沒問題的。

　　2、把原來在各系統(tǒng)中、各部門管理的數(shù)據(jù)，用一個新形式來組織、存儲和利用，就是要數(shù)據(jù)化，且數(shù)據(jù)和原來的系統(tǒng)要進(jìn)行耦合。原來我們是一對一綁定的、為自己的一個應(yīng)用而服務(wù)，現(xiàn)在我們把數(shù)據(jù)拿出來、整體作為一部分來使用，就像電商平臺把數(shù)據(jù)拿出來為各方謀利，對政府來說不是掙錢，是為老百姓服務(wù)、為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)、為信息化管理服務(wù)。然后還有其他的一些數(shù)據(jù)。

　　3、政府有大量的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，核心是信息化系統(tǒng)。從北京來說，前幾年做“數(shù)字北京”建設(shè)時，提出政府的核心業(yè)務(wù)要進(jìn)行信息化，截至目前政府業(yè)務(wù)信息化率已達(dá)90%左右，核心業(yè)務(wù)基本上都是在系統(tǒng)上套著，這些系統(tǒng)目前為止都是以部門、單個、一體化存在和使用的，現(xiàn)在我們根據(jù)一體化、整體化需求把它們整合，比如前臺一體化、中臺后臺都要一體化，因為政府的很多業(yè)務(wù)，不光是公眾服務(wù)審批，還有很多內(nèi)部協(xié)同系統(tǒng)也要進(jìn)行整合，朝一體化方面努力。

　　4、治理體系和治理能力的基本現(xiàn)代化，其實這是最難的。治理體系、治理能力、體制、運行機制、公務(wù)員的素質(zhì)如果到不了這種地位的話，那么你能說整個體系能正常運轉(zhuǎn)起來么？我們看一下，要完成這項工作大約需要多長時間。大家知道，我們現(xiàn)在從上到下在積極地進(jìn)行大數(shù)據(jù)改革，但把它理順、進(jìn)行有效運轉(zhuǎn)，不是一個簡單的功夫。后來我們查了一下十九大報告，報告提出“到2035年要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，所以又回到了我們第一個命題，如果說“2020年能實現(xiàn)數(shù)字中國的基本建設(shè)”，數(shù)字政府屬于數(shù)字中國的核心，按我們這個架構(gòu)至少還需十多年的功夫，沒有十多年功夫很多工作很難完成。比如到2020年有可能實現(xiàn)第一個層次（基礎(chǔ)設(shè)施），但數(shù)據(jù)化，還有特別是一體化（完整一體化整合）不是簡單的，我們說假/偽的一體化政策，有些人說"我們把系統(tǒng)整合在一起變成一體化了"，仔細(xì)想想他怎么做的？就是一個界面、整個單點登錄、把所有系統(tǒng)集中在一起，其實不是一體化、不是深層次的一體化，只是簡單地連在一起，業(yè)務(wù)協(xié)同、業(yè)務(wù)一體化根本實現(xiàn)不了，更別說治理體系和業(yè)務(wù)體系整體地運行。對一個企業(yè)來說，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型在體制機制上的障礙相對少一點，但對一個政府、國家來說，主要工作其實在上層，所以我覺得，簡單地把數(shù)字中國定義成信息化、基礎(chǔ)設(shè)施之類的內(nèi)容，就狹隘了。

　　（三）信息系統(tǒng)上云

　　有了數(shù)字政府2.0的目標(biāo)，要實現(xiàn)這個目標(biāo)我們應(yīng)該怎么來實施？其實只要目標(biāo)確定了，實施的路徑，特別是技術(shù)路徑（我們這邊給出了技術(shù)路徑），因為涉及到治理體系、治理能力、體制機制等這些屬于國家大事、中高層次來探討決定的事情，我們不好多說，只說從信息化角度怎么來做。如果有一體化、整體的目標(biāo)后，要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型可能還是要根據(jù)自己、各方實際情況來選擇適合自己的道路，不見得所有人走一條路、一個模式，但一定是朝著一個目標(biāo)來努力的。所以我們列出了“當(dāng)你處于不同形態(tài)的單位、部門，要實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從技術(shù)架構(gòu)上應(yīng)該做哪些工作”，一個是基礎(chǔ)設(shè)施方面，還有數(shù)據(jù)、系統(tǒng)方面應(yīng)該做哪些工作，并給出了一個基本性原則，供大家參考。

　　那么我們看一下在這個過程中，我們目前所處的狀態(tài)?，F(xiàn)在大家都在說“上云”，我們在上云的過程中處于哪個階段？我們只是用云的基礎(chǔ)設(shè)施、計算功能、存儲功能，真正深層次、有平臺層應(yīng)用層的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)。

　　（四）共性基礎(chǔ)平臺的整合和重構(gòu)

　　大家都特別熱衷于建平臺，從國家、從上到下、從部委到地方政府，不管是從什么地步來的，上來就是建平臺，原來是物聯(lián)網(wǎng)平臺,現(xiàn)在是大數(shù)據(jù)平臺，各種各樣的平臺建了一堆。那么我們現(xiàn)在的任務(wù)是什么？是對所有平臺的融合和重構(gòu)。后來我問了一些企業(yè)--“企業(yè)要進(jìn)行一體化的話，你們自己建不建平臺”，他們反饋說一般都是ERP、OA辦公系統(tǒng)，一般不建平臺，平臺都是給政府用，建一個不行就建第二個。實際目的其實就是一體化、系統(tǒng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)整合。

　　（五）數(shù)據(jù)資源目錄與治理

　　我們要讓數(shù)據(jù)發(fā)揮更大的作用、不只是自己應(yīng)用，就要對原來的數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理、目錄編制、標(biāo)準(zhǔn)化、重新規(guī)劃和組織，來提高它的可用性、可見性、可理解性及運營效率。但這項工作確實需要一些很好的方法和花點力氣。有些人老想通過一個捷徑、一個特殊的方法，把這些數(shù)據(jù)整清楚，然后就能使用、共享交換。不管是從企業(yè)，還是從政府長期實踐來看，我覺得好的方法，途徑、工具是必要的，但更重要的是需要花點力氣，有時候花點傻力氣，可能更是一種捷徑、方法。有些部門很聰明的人想了很多辦法來做這件事，但都沒做好，一會兒搞這個技術(shù)，一會兒搞那個軟件。真正做好這件事的，不管是政府部門還是企業(yè)，一是一定要對它有足夠的認(rèn)識，二是有適當(dāng)方法和工具，三是一定花了力氣和功夫，這三點缺一不可。很多人想投機取巧、找捷徑，往往最后都是失敗的。數(shù)據(jù)共享交換不是目的，共享了數(shù)據(jù)還要可用，所以后續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)化十分重要，都是花功夫的事情，此外還有數(shù)據(jù)的管理。

　?。┩七M(jìn)系統(tǒng)一體化整合

　　對整個系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)進(jìn)行深層次整合，不是這次整合完了、下次又出現(xiàn)新的孤島。其實國外有很多好的經(jīng)驗，一定要有一套政府的體系架構(gòu)來指導(dǎo)、約束、監(jiān)督、管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)和設(shè)計，而且是強約束，類似于城市紅線這種，來把它控制好，否則的話，這邊治理，那邊新的孤島、問題又出現(xiàn)了。

　　所以我們現(xiàn)在回過頭來反思，我們確實需要向歐美國家、企業(yè)學(xué)習(xí)，把頂層設(shè)計做好、做踏實，同時我們要有自己的科學(xué)方法來支撐這份工作，如果沒有自己的方法論支撐來做頂層設(shè)計，那么一體化整合、數(shù)據(jù)化運作等整套體系就很難從各點進(jìn)行實施?，F(xiàn)在可惜的是，我們的體系架構(gòu)很多都是用國外的，比如IDA等，現(xiàn)在我們?nèi)鄙僖粋€自己的方法（簡單、實用、科學(xué)、可操作）幫助各地政府進(jìn)行頂層設(shè)計。有了頂層設(shè)計，我們可以對原來的信息系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)范、從深層次進(jìn)行一體化、完成數(shù)字政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。我覺得這是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們的落點在這里。

　　現(xiàn)在國家也有一些頂層設(shè)計方法，但我們感覺大多數(shù)都比較宏觀、戰(zhàn)略，集中在某個領(lǐng)域、規(guī)劃層面，如數(shù)據(jù)資源規(guī)劃應(yīng)該是一個整體、把各方因素都結(jié)合在一起。在這方面我們做過一個比較深入的研究，經(jīng)過多年，現(xiàn)在有個初步成果CGAF，可能很快會把這個成果進(jìn)行更深一步的分享。

　　二、新時代環(huán)境下的政務(wù)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用趨勢

　　（一）新趨勢下的幾點新認(rèn)識

　　再談一下新時代環(huán)境下，數(shù)字政務(wù)資源開發(fā)應(yīng)用的一個新趨勢。這個新趨勢主要是對比34號文，《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》這份文件寫得非常好，已經(jīng)指導(dǎo)我們整體信息資源開發(fā)利用十多年了，現(xiàn)在看來許多觀點、想法仍然很有價值和意義，但畢竟環(huán)境條件變了，我們對里面的一些核心東西要有一些重新的認(rèn)識：

　　1、現(xiàn)在為什么叫“數(shù)據(jù)資源”而不是“信息資源”。原來政府更多集中在信息的處理，包括結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化、文檔的，現(xiàn)在要擴展到數(shù)據(jù)，如物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、移動數(shù)據(jù)等各方面數(shù)據(jù)。所以說范圍比原來擴大了。

　　2、原來我們一談?wù)畔①Y源開發(fā)利用，首先是定義“什么是政府信息資源”--政府在業(yè)務(wù)過程中采集、產(chǎn)生、購買的，目前來說做信息資源開發(fā)利用，顯然這個概念的對象狹隘了。為什么說狹隘了呢？政府信息資源開發(fā)利用，如果僅限于自己的數(shù)據(jù)，那就不叫大數(shù)據(jù)環(huán)境了。所以我們的數(shù)據(jù)一定是擴展的，不但來源于政府采集、產(chǎn)生、購買的，還擴展到企事業(yè)、社會數(shù)據(jù)。政府信息資源開發(fā)的工作對象，從原來自己的數(shù)據(jù)變成整個社會的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)有個大的融合。

　　3、原來我們一說政府信息資源開發(fā)利用，首先想到的是政府本身要做的事情。我們要采集數(shù)據(jù)、加工、共享、開放、社會化開發(fā)等，也是狹隘的。再談?wù)畔①Y源開發(fā)利用的對象，一定不只是政府本身，政府要退出來。就是說政府信息資源開發(fā)利用的主體由政府，逐漸變成政府、社會企業(yè)、社會個人、社會信息構(gòu)成，而且以后凡是能用社會力量開發(fā)的數(shù)據(jù)、資源，盡可能讓社會、企業(yè)來做。在新時期一定要這么考慮，如果什么都是自己做，可能是做不好，都做好需要多大的成本、投資、力量和人才，好的人才都去BAT、收入高的企業(yè)去了。開發(fā)主體變了，我們的機房運作、組織建設(shè)、數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用會逐漸從社會轉(zhuǎn)為企業(yè)，讓政府做自己該做的、基本的事，能讓社會來做的一定是讓社會、企業(yè)做，而且引入市場機制能做得更好。

　　4、在新時代我們有很多新問題迫切需要解決。比如數(shù)據(jù)確權(quán)問題，某個部門采集的數(shù)據(jù)到底是誰的數(shù)據(jù)，是信息主體、是人、是企業(yè)、還是電商平臺，是這個部門的、還是整體的?，F(xiàn)在需要解決，特別對政府來說，采集的、購買的數(shù)據(jù)，是屬于部門的、還是國家所有的。你負(fù)責(zé)運營管理，就是使用權(quán)和管理權(quán)、運營權(quán)，特別是信息主體不同時，有企業(yè)、個人的時候，需要界定明確。

　　（二）政務(wù)大數(shù)據(jù)治理體系框架

　　這兩年，各地政府出臺了很多法規(guī)、政策，但仔細(xì)分析下，很多還沒有跳出原來的圈子，一些根本的問題沒有認(rèn)真思考和解決，因此實施起來沒啥價值，還是老一套的東西。

　　特別強調(diào)數(shù)據(jù)保護(hù)和使用的規(guī)則需要新機制來界定。為什么這么說呢？我們看到信息資源開發(fā)的業(yè)務(wù)發(fā)生了變化，原來我們談?wù)當(dāng)?shù)據(jù)除了內(nèi)部共享開放、公開使用外，主要談了兩種模式（對外對社會的），一種是公益型開發(fā)，一種是（社會）政治型開發(fā)，但主體都是政府?，F(xiàn)在我們有了新的理解，數(shù)據(jù)資源、工作對象發(fā)生了變化，涉及各方權(quán)益（政府、信息主體、開發(fā)商、數(shù)據(jù)處理商、企業(yè)等），所以不能簡單地用一種機制，用公益型開發(fā)或政治型開發(fā)來界定已經(jīng)失靈，要重新設(shè)計一種規(guī)矩、規(guī)則。后面我們會講以經(jīng)濟學(xué)里的新規(guī)則--財產(chǎn)規(guī)則和責(zé)任規(guī)則，在不同情況、不同信息主體下保護(hù)各方權(quán)益。這是我們提出來的一個整體框架，這里不多說了。

　　（三）數(shù)據(jù)開放共享的經(jīng)濟學(xué)規(guī)則體系

　　政策環(huán)境發(fā)生了變化，需要從深層次上解決問題。另外我們政府信息資源開發(fā)，向社會簡單地用公益性或者社會性來表述，應(yīng)該是一種對不同主體都適用、融合管理使用和平衡的規(guī)則來決定，這就是我們經(jīng)濟學(xué)的責(zé)任規(guī)則和財產(chǎn)規(guī)則。打個比方，就像是拆遷，這個人的房子如果用于公共目的、公益性事業(yè)，那么適用責(zé)任規(guī)則，就是你可以拆遷，也不用經(jīng)過他同意，另外支付的報酬也不是他提出來的。還有一種規(guī)則是財產(chǎn)規(guī)則。這個東西就是我的，你用于商業(yè)目的、你要拆我的房子，第一你要經(jīng)過我的同意，第二你要支付我一定的價格，否則免談，這是經(jīng)濟學(xué)的兩個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。

　　政府采購社會數(shù)據(jù)時，一種情況可以用責(zé)任規(guī)則，如公安部要維護(hù)國家安全、社會利益，需要電商企業(yè)提供數(shù)據(jù)，那么首先電商企業(yè)要提供，且公安部不一定按電商企業(yè)的定價來支付，可能支付一定的成本費、補償。若用于一般目的，需要電商的數(shù)據(jù)、運營商的數(shù)據(jù)，可能適用于商業(yè)規(guī)則，首先你能賣給我，第二你提的價格我能接受，光這一個方面就是兩種規(guī)則都可以適用、不同情況不同環(huán)境都可以適用。反過來，政府向社會提供數(shù)據(jù)也可以用這種規(guī)則來做，不是簡單地用政治開發(fā)、公益開發(fā)就可以代替這種關(guān)系。

　?。ㄋ模﹤€人信息保護(hù)法律法規(guī)

　　個人信息規(guī)則使用方面，我們是明顯滯后的，這塊不多說，特別是歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》對我們提供了很多壓力和挑戰(zhàn)。個人數(shù)據(jù)使用方面有很大風(fēng)險，也是我們的一個挑戰(zhàn)和要求。

　　很高興就上面兩個話題和大家分享，說的不當(dāng)?shù)牡胤竭€請批評指正 ，謝謝！

　　附：國脈，是領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務(wù)”五位一體服務(wù)模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務(wù)，廣泛服務(wù)于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務(wù)中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構(gòu)。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設(shè)立20余家分支機構(gòu)、5大技術(shù)研發(fā)基地，服務(wù)客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務(wù)優(yōu)選咨詢機構(gòu)，國內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)源確認(rèn)與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務(wù)全國占有率和影響力名居榜首。

　　注：獲取更多會議信息及嘉賓演講資料，歡迎登錄“2018智慧中國年會官網(wǎng)”。

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