近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)提出了一份目標(biāo)任務(wù)明確、操作管理可行性強(qiáng)、內(nèi)部邏輯關(guān)系清晰順暢的總體方案，不僅將使人民群眾盼望已久的網(wǎng)上跨地區(qū)、跨部門、跨層級的政府公共服務(wù)成為現(xiàn)實，迅速產(chǎn)生實實在在的獲得感，而且為統(tǒng)一研究制定全國電子政務(wù)頂層設(shè)計打下重要基礎(chǔ)，使我國電子政務(wù)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中進(jìn)入新的重要階段。下面就如何理解和貫徹執(zhí)行《指導(dǎo)意見》有關(guān)問題談一些個人的設(shè)想和看法。
一、全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺的基本概念
近年來各地區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門已陸續(xù)建設(shè)開通了60多個省部級的政務(wù)服務(wù)平臺，對深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、便利企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了重要作用?！吨笇?dǎo)意見》提出建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺（以下簡稱一體化平臺），是為了進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計、整體聯(lián)動、規(guī)范管理，從國家層面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進(jìn)，形成全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級的一體化服務(wù)。
《指導(dǎo)意見》明確，一體化平臺由國家政務(wù)服務(wù)平臺和各地區(qū)各部門平臺共同組成。前者是總樞紐，為后者提供統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)門戶，進(jìn)行統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)事項管理，并統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子印章、電子證照以及數(shù)據(jù)共享等公共支撐服務(wù)。后者與前者對接并具體辦事，實現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)全國范圍全覆蓋。
全國政務(wù)服務(wù)最終將做到高度規(guī)范化、便利化、移動化、高效化，有效保障平臺和數(shù)據(jù)安全，保護(hù)國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、及個人隱私。一體化平臺將全面加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化評估評價，并重點關(guān)注咨詢投訴體系。
《指導(dǎo)意見》提出了具體工作計劃，按五年四階段目標(biāo)，今年將基本完成國家政務(wù)服務(wù)平臺的主體功能建設(shè)，并與部分地方部門開展第一批對接試點。其后到2019年底，各地區(qū)各部門平臺將逐步按成熟程度分批全部接入；2020年底前應(yīng)接盡接、應(yīng)上盡上；2022年底前一體化平臺應(yīng)更加完善，基本做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、整體聯(lián)動、業(yè)務(wù)協(xié)同，一網(wǎng)通辦。
平臺建設(shè)和管理要和轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”改革緊密結(jié)合，并將平臺建設(shè)與運維所需經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，做好經(jīng)費統(tǒng)籌管理使用?！吨笇?dǎo)意見》明確由國務(wù)院辦公廳牽頭，成立一體化平臺建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組。工作小組的辦公室設(shè)在國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室。各地區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門均要建立健全相應(yīng)的建設(shè)和管理協(xié)調(diào)機(jī)制，以便對口協(xié)同推進(jìn)平臺建設(shè)，保障政務(wù)服務(wù)優(yōu)化完善的實際效果。
二、地方與部門現(xiàn)有平臺的規(guī)范化整合改造問題
《指導(dǎo)意見》指出要充分利用各地區(qū)各部門已建的政務(wù)服務(wù)平臺。今后國家政務(wù)服務(wù)平臺將首先完成自身“總樞紐”建設(shè)，同時通過頂層設(shè)計、總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，監(jiān)督指導(dǎo)各地區(qū)各部委改造優(yōu)化各自現(xiàn)有的各地區(qū)各部門平臺，并向上對接互聯(lián)而成一體化的整體。即一體化平臺不是從頭另搞一套，重起爐灶。
這一方案首先是為了使已有的政務(wù)服務(wù)保持良好的可持續(xù)性，充分考慮企業(yè)和群眾的利益不受平臺開發(fā)改造的影響，體現(xiàn)以民為本，不給社會造成不必要的混亂和失衡。其次也是要盡可能保護(hù)已有的電子政務(wù)投資繼續(xù)發(fā)揮效用，避免產(chǎn)生可能的損失和浪費。這就要求政務(wù)服務(wù)平臺的優(yōu)化改造做到平滑過渡、無縫連接。對于超大型的信息系統(tǒng)架構(gòu)發(fā)展、轉(zhuǎn)換而言，開著汽車換輪子已是常態(tài)要求，“SOA”（面向服務(wù)的架構(gòu)）一定意義上也正是為此發(fā)展而來的。
今后國家和省、部兩級平臺之間有明確的職責(zé)分工，國家政務(wù)服務(wù)平臺主要是作為全網(wǎng)的總?cè)肟凇⒖倶屑~所在。大量的行政權(quán)力事項和公共服務(wù)事項都是在各地區(qū)各部門平臺作為具體辦事服務(wù)平臺上進(jìn)行。一體化平臺建設(shè)是一項超大型的系統(tǒng)工程，在工程建設(shè)期間有必要使“教練員、裁判員、運動員”明確職責(zé)，各司其職、揚長避短、協(xié)同一致，才能把事情長久可持續(xù)地辦好。
一體化平臺在原來相互之間不統(tǒng)一、不規(guī)范、共享不足、協(xié)同困難的基礎(chǔ)上推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、一體化改造，將是一個逐步過渡的過程。由于工程難度和復(fù)雜度較高，還要爭取不斷快見成效，小步快跑，提振信心，因此需要十分重視系統(tǒng)工程的管理方法學(xué)。國辦成立一體化平臺建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組，其下設(shè)工作小組辦公室具體運作，今后各地區(qū)各部門勢必需要形成上下對口的有效協(xié)調(diào)管理機(jī)制，對工程形成重要的組織保障。
三、統(tǒng)一門戶與多門戶入口歸一問題
《指導(dǎo)意見》提出國家政務(wù)服務(wù)平臺構(gòu)建統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)門戶，并以中國政府網(wǎng)為總門戶，具有獨立的服務(wù)界面和訪問入口。這就如同政府機(jī)關(guān)的大院，正門即為其總門戶，可通過它進(jìn)入院內(nèi)各建筑或樓層，直到所要到達(dá)的房間。但是如果院子面積很大，就會同時需要有若干邊門，方便對情況熟悉的人從不同方向來訪時，就近進(jìn)入到達(dá)某個房間。因此，現(xiàn)有的各個層級的政務(wù)服務(wù)平臺的各個門戶或入口可以繼續(xù)作為分門戶、分入口存在，以避免通過總門戶按導(dǎo)向說明經(jīng)過的路徑層次過多而帶來操作麻煩。
如同進(jìn)門時要驗核進(jìn)入者的身份證或進(jìn)門條，各級政務(wù)服務(wù)平臺都涉及登錄者的身份認(rèn)證與授權(quán)控制。特殊情況可能還需要進(jìn)行平臺與登錄者的雙向認(rèn)證。一體化平臺總門戶應(yīng)具備最完整的身份認(rèn)證和授權(quán)控制功能，可安全地對全國用戶實現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）全覆蓋，并只需記住總門戶一個名字，就能進(jìn)入平臺后在批準(zhǔn)的授權(quán)范圍內(nèi)，全網(wǎng)通行辦事。各分門戶則使熟悉情況者更快捷地到達(dá)目的地。實際上授權(quán)控制是比較精細(xì)和復(fù)雜的，分門戶可以對進(jìn)入者預(yù)設(shè)所需的服務(wù)導(dǎo)向與授權(quán)限制，成為某種意義上的定向門戶。因此一體化平臺將會根據(jù)方便與安全的綜合考慮對門戶進(jìn)行一體化設(shè)計與調(diào)整。
四、跨地區(qū)跨部門跨層級的協(xié)同服務(wù)實現(xiàn)模式問題
跨地區(qū)、跨部門、跨層級的政務(wù)服務(wù)共享問題受兩服務(wù)點之間不同的耦合程度影響。對于松耦合需求，兩服務(wù)點的協(xié)同要求一般均采用數(shù)據(jù)交換共享實現(xiàn)，在一體化平臺概念下就是由國家政務(wù)服務(wù)平臺建立邏輯集中、物理分布式的數(shù)據(jù)倉庫，任意一個各地區(qū)各部門平臺都可以存取到全國的數(shù)據(jù)，這也是當(dāng)前大多數(shù)“跨”式政務(wù)服務(wù)所需要的解決方案。
對于緊耦合的需求，就要求兩點間進(jìn)行業(yè)務(wù)功能交互，即雙方軟件要相互通話，任何一方的軟件在接到對方的請求后，要進(jìn)行本地的查詢、分析、處理后再回復(fù)對方。對于較復(fù)雜的問題，還可能要進(jìn)行多次交互。在這種情況下，由于有了國家政務(wù)服務(wù)平臺，對重要的全局性行政權(quán)力事項，可以發(fā)揮頂層服務(wù)點的優(yōu)勢，從頂層提供面向“全國”的政務(wù)服務(wù)，也就沒有“跨”的概念了。
由于政務(wù)服務(wù)涉及面廣，尤其是為人民群眾的公共服務(wù)幾乎無所不包，需要共享的數(shù)據(jù)庫、文件庫太多，不僅是主數(shù)據(jù)，還有大量有關(guān)的交易數(shù)據(jù)或過程數(shù)據(jù)，都會產(chǎn)生共享交換的強(qiáng)烈需求。因此為了國家級共享數(shù)據(jù)庫的數(shù)量不至失控，可改為通過雙方軟件對話實現(xiàn)互聯(lián)互通，具體的方案設(shè)計要進(jìn)行各方面因素的綜合平衡后決定。
五、統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一印章及數(shù)字簽名問題
《指導(dǎo)意見》提出國家政務(wù)服務(wù)平臺統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一電子印章，為各地區(qū)各部門平臺及移動端提供所需的用戶身份認(rèn)證，及政務(wù)印章制發(fā)管理服務(wù)。
用戶到一體化平臺上網(wǎng)時，必須進(jìn)行身份識別。估計一般會使用“口令字”方案，即讓每個用戶在系統(tǒng)中預(yù)留自己的“姓名+口令字”并且不告訴別人，這樣凡是能知道這個口令字的就只能是其本人?！敖y(tǒng)一身份認(rèn)證”表示全系統(tǒng)使用同一個口令字?jǐn)?shù)據(jù)庫，無論一個人從哪個入口登錄，都會立即被驗核他是否是自稱的那個人。一體化平臺中每個人登錄后退出前將始終隨行綁定經(jīng)系統(tǒng)驗核的個人姓名信息，不需要在進(jìn)行多項功能操作時反復(fù)登錄，稱為“單點登錄”和“一次認(rèn)證，全網(wǎng)通辦”。
對于一些涉及企業(yè)或群眾較重大經(jīng)濟(jì)利益、人身安全、法律責(zé)任的應(yīng)用，口令字的方法簡單易用但容易被攻破，顯得安全的強(qiáng)度不夠。對此還要采用“數(shù)字簽名”，這是一種既可對所簽內(nèi)容負(fù)責(zé)，防篡改、防抵賴，又可用于身份認(rèn)證的方法。具體做法是讓用戶在自己專用的智能芯片中安全存放一對公鑰和私鑰，公鑰可告知系統(tǒng)或他人，私鑰只有自己知道。進(jìn)行身份認(rèn)證時，用戶芯片和系統(tǒng)協(xié)同進(jìn)行復(fù)雜的加密解密運算，如計算結(jié)果正確，則證明該用戶確是自稱的某個人。由于其中的加密解密算法難度很大，芯片和私鑰又只有用戶自己掌握，數(shù)字簽名的安全強(qiáng)度高于口令字。
用戶身份認(rèn)證后就可以對用戶進(jìn)行經(jīng)事先審定的操作授權(quán)，不同的身份給予不同等級的權(quán)限。系統(tǒng)精確地控制每個具體應(yīng)用功能可以被哪些用戶使用。在用戶是法人的情況下，系統(tǒng)還要進(jìn)一步區(qū)分具體登錄操作的人能代表整個單位，還是只擁有局限的操作權(quán)力。因此身份認(rèn)證最主要的目的就是進(jìn)行操作授權(quán)控制，使每個登錄者能且僅能進(jìn)行經(jīng)事先批準(zhǔn)的操作。
在某些情況下系統(tǒng)也需要證實自己的名稱身份，以顯示所給出的證照、批復(fù)或結(jié)論的法律效力。一體化平臺在系統(tǒng)內(nèi)部將采用數(shù)字簽名或雙向認(rèn)證方法，對顯示、打印的場合則加蓋電子印章。平臺將建設(shè)權(quán)威、規(guī)范、可信的國家統(tǒng)一電子印章系統(tǒng)，制定相應(yīng)印章使用管理制度。
六、統(tǒng)一電子證照問題
《指導(dǎo)意見》指出要建成國家政務(wù)服務(wù)平臺的電子證照共享服務(wù)系統(tǒng)，制定國家電子證照業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)范，支持電子證照跨地區(qū)跨部門共享，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)證照的互信互認(rèn)。
一體化平臺要統(tǒng)一電子證照，即要在全平臺統(tǒng)一建立各種證照和批文的底帳數(shù)據(jù)庫。其中所有的證照數(shù)據(jù)由頒發(fā)者或管理者直接用作證照的制作，因此能保證發(fā)放的證照與底帳保持完全一致，供證照驗核方查詢使用。政務(wù)服務(wù)中常見的問題就是需要對用戶提供的證照數(shù)據(jù)信息真?zhèn)渭坝行赃M(jìn)行確認(rèn)，并對持有者進(jìn)行身份認(rèn)證。在手工方式管理時，為防范假冒偽造的紙質(zhì)證照，往往采用激光標(biāo)簽、特種印油、及各種高精度、高難度防偽印刷技巧。但是各種防偽措施只能增加了造假成本和難度，更好的辦法是采用底帳管理，徹底消除作案造假機(jī)會。
同時，通過建立證照庫，不僅提供政務(wù)服務(wù)各環(huán)節(jié)防范假證照的手段，降低發(fā)證、驗證成本和難度，而且更重要的是避免企業(yè)和群眾為驗核證照真?zhèn)味坏貌欢啻蝸砘乇济?，因此這一措施直接涉及各級政務(wù)服務(wù)平臺讓數(shù)據(jù)多跑路、讓百姓少跑腿的實際效果。
除了要驗核證照自身真假外，還要驗核持證人的身份真?zhèn)?，即要證實實際申辦人符合證照中指定的領(lǐng)受人。平時常形容這種要求是要證明“我媽是我媽”，造成申辦人很大麻煩和多方奔忙。在一體化平臺提供跨地區(qū)、跨部門服務(wù)支持下，加之利用互聯(lián)網(wǎng)開展遠(yuǎn)程視頻等證偽技術(shù)，已有不少有效的解決辦法。
七、數(shù)據(jù)交換共享與數(shù)據(jù)安全授權(quán)管理問題
《指導(dǎo)意見》明確要求一體化平臺要實現(xiàn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享。首先要堅持需求導(dǎo)向和熱點問題導(dǎo)向，從平臺提供跨地區(qū)、跨部門、跨層級政務(wù)服務(wù)的需求出發(fā)，按實際業(yè)務(wù)改革和發(fā)展進(jìn)程，急用先上，逐個分析研究提出數(shù)據(jù)共享的具體需求和操作模式，制定交換共享技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確保護(hù)國家機(jī)密、企業(yè)商業(yè)秘密、用戶隱私的安全保障機(jī)制，設(shè)計具體的簡化操作流程，通過試點快速推廣普及，務(wù)求見到實實在在的在線政務(wù)服務(wù)便利化實效。
其次是數(shù)據(jù)交換共享要管理組織機(jī)構(gòu)先行，國家政務(wù)服務(wù)平臺從一開始有人用就有人管。必須按《指導(dǎo)意見》，明確一體化平臺建設(shè)要與轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”改革緊密結(jié)合，要盡快成立國辦牽頭的全國一體化平臺建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組。各地區(qū)、各部門都要充分發(fā)揮其辦公廳系統(tǒng)的優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量，加強(qiáng)督查督辦，確保業(yè)務(wù)改革和工程建設(shè)雙見成效，使人民群眾切實體會到獲得感。
國家政務(wù)服務(wù)平臺掌握的數(shù)據(jù)不僅要與各地區(qū)各部門平臺交換共享，而且最終可能經(jīng)過各地區(qū)平臺流向社會。因此，有必要從一開始就制定全國一體化平臺數(shù)據(jù)安全管理辦法，加強(qiáng)對涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個人隱私的有效保護(hù)。數(shù)據(jù)共享交換中的安全保護(hù)需要建立專門的管理監(jiān)督機(jī)制，工程期間由平臺建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組統(tǒng)一負(fù)責(zé)，平臺完成后更需設(shè)置常規(guī)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理、監(jiān)控、評估及應(yīng)急處理的體制機(jī)制。
八、線上線下融合問題
《指導(dǎo)意見》指出，建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺必須堅持線上線下深度融合，今后實體辦事大廳還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）延伸，形成各種規(guī)模適宜的便民服務(wù)站點。在這些服務(wù)點內(nèi)部，則會依托在線平臺逐漸減少直至取消手工作業(yè)，將逐步全由專業(yè)工作人員幫助人們或代為登錄到一體化平臺的相關(guān)入口辦事。企業(yè)和群眾可以根據(jù)實際情況，選擇最為方便和適用的方式取得政府服務(wù)。對于弱勢群體的照顧幫助，消除數(shù)字鴻溝的舉措勢必要在今后很長時間里一直在路上。
國家信息化專家咨詢委員會副主任 楊國勛
