6月2日上午，“2018數(shù)字政府與政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)高層研討會(huì)”在北京國(guó)際展覽中心召開，本次論壇由國(guó)脈數(shù)據(jù)研究院主辦，北京國(guó)脈互聯(lián)信息顧問有限公司、浙江蟠桃會(huì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司承辦，國(guó)脈海洋信息發(fā)展有限公司支持，來自國(guó)內(nèi)政務(wù)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的管理者、研究者、實(shí)踐者等200余人到場(chǎng)參會(huì)。

▲2018數(shù)字政府與政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)高層研討會(huì)召開

　　在研討會(huì)上，國(guó)脈智慧城市研究中心主任孫澤紅發(fā)表了題為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)框架下的政府?dāng)?shù)據(jù)治理邏輯、路徑與實(shí)踐”的主題演講。她將當(dāng)前熱門的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”與政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)合起來，指出要從政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維角度，從政府?dāng)?shù)據(jù)縱橫結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性邏輯、政府?dāng)?shù)據(jù)治理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性邏輯、政府?dāng)?shù)據(jù)治理與社會(huì)治理體系的協(xié)同性邏輯三個(gè)層次來思考政府?dāng)?shù)據(jù)治理的邏輯框架；從實(shí)踐角度出發(fā)，為加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理，要實(shí)施大數(shù)據(jù)全生命周期管理，樹立開放的數(shù)據(jù)思維，實(shí)現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)共享，開展精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)應(yīng)用。

▲國(guó)脈智慧城市研究中心主任孫澤紅

　　以下是會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言實(shí)錄（根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)速記和錄音整理，已經(jīng)本人審核）：

　　今天匯報(bào)的是關(guān)于火熱的數(shù)字經(jīng)濟(jì)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的一些思考。我主要是從數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看政府?dāng)?shù)據(jù)治理邏輯，為什么選這個(gè)題目？因?yàn)樵诟鞣N場(chǎng)合，各位專家都提到數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一些理念和問題，也提到關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的問題和挑戰(zhàn)，我把這二者結(jié)合起來，目的是提出政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要性。

　　一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的演變

　　1.數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，處于從量變到質(zhì)變的新階段

　　在過去三年中，政策層面呈現(xiàn)了一個(gè)加速承認(rèn)的態(tài)勢(shì)。2016年，G20峰會(huì)上對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)予以確認(rèn)；2017年，我國(guó)第一次將數(shù)字經(jīng)濟(jì)寫入政府工作報(bào)告，并在當(dāng)年互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)；2018年4月，在福建數(shù)字中國(guó)峰會(huì)上，各方對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)形成了共識(shí)。這中間可能面臨著一個(gè)深刻的轉(zhuǎn)型，即我們對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的理解已經(jīng)完全不是原來的僅限于信息和通信產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而是整個(gè)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的轉(zhuǎn)型，因而它才能作為一個(gè)整體成為國(guó)家戰(zhàn)略。

　　今年3月份中國(guó)信息化百人會(huì)的一個(gè)報(bào)告指出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在邁向體系重構(gòu)、動(dòng)力變革與范式遷移的新階段?！绑w系重構(gòu)”主要表現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合；“動(dòng)力變革”主要表現(xiàn)在由“數(shù)字+軟件”來定義新的邏輯；“范式遷移”主要表現(xiàn)在認(rèn)知方式上的變化，過去主要依靠一些理論和實(shí)驗(yàn)的驗(yàn)證，現(xiàn)在主要依靠大數(shù)據(jù)的模擬和大數(shù)據(jù)的分析。

　　2.數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)擴(kuò)張，正在成為全球競(jìng)爭(zhēng)新制高點(diǎn)

　　先來看兩組數(shù)據(jù)，一個(gè)是中國(guó)信息化百人會(huì)發(fā)布的報(bào)告指出，2016年數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模占我國(guó)GDP的30%左右；另一個(gè)是騰訊研究院發(fā)布的報(bào)告指出，2017年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量超過26萬億，GDP占比為32.2%，比上一個(gè)數(shù)據(jù)提高了2個(gè)多百分點(diǎn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位進(jìn)一步提升。這個(gè)結(jié)果如果加上對(duì)組織變革、商業(yè)模式的影響，體量應(yīng)該還有所上升。被稱為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)之父”的唐·泰普斯科特在20年前的著作《數(shù)據(jù)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，曾花大篇幅討論了數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)組織變革和商業(yè)模式的影響，這種影響是超越我們現(xiàn)在看到的數(shù)據(jù)之外的。

　　3.數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理升級(jí)，數(shù)據(jù)成為新生產(chǎn)要素

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)，特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會(huì)治理模式發(fā)生了三個(gè)轉(zhuǎn)變：從單向管理向雙向互動(dòng)，從線下向線上線下融合，從單純政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理。在整個(gè)邏輯層面，政府也在加大數(shù)據(jù)的運(yùn)用能力或者是數(shù)字的生產(chǎn)能力。這三個(gè)轉(zhuǎn)變是需要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)、認(rèn)真學(xué)習(xí)的，這有可能是數(shù)字經(jīng)濟(jì)未來治理模式的重要方向。

　　在導(dǎo)向?qū)用妫瑖?guó)家明確提出要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)。由于政府掌握著經(jīng)濟(jì)社會(huì)80%左右的數(shù)據(jù)，它的數(shù)據(jù)開放應(yīng)用程度對(duì)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)起著關(guān)鍵作用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵要素是政府?dāng)?shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)與城市、民生和經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，政府部門除了要加強(qiáng)內(nèi)部對(duì)數(shù)據(jù)的利用外，還要將政府大數(shù)據(jù)對(duì)外開放，形成政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。

　　以上是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、體量和方向的一個(gè)粗線條理解。既然政府?dāng)?shù)據(jù)這么重要，接下來我們探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理邏輯和路徑指向。

　　二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理邏輯

　　思考政府?dāng)?shù)據(jù)治理的邏輯框架，不只是對(duì)于這個(gè)命題的思考，更主要的是對(duì)于我們所處的新時(shí)代，甚至是對(duì)未來發(fā)展的思考。在這個(gè)理論框架下，再來看政府?dāng)?shù)據(jù)治理，需要從政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維角度來思考它內(nèi)在的邏輯。

　　1.政府?dāng)?shù)據(jù)縱橫結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性邏輯

　　政府?dāng)?shù)據(jù)的縱橫結(jié)構(gòu)是由行政結(jié)構(gòu)決定的，通過縱向權(quán)力線和橫向關(guān)系線組成的是網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)空的壓縮以及人機(jī)交互的影響，公眾對(duì)政府管理行為復(fù)雜性的關(guān)注也要轉(zhuǎn)移到對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理復(fù)雜性的關(guān)注上。

　　具體到數(shù)據(jù)治理，這個(gè)復(fù)雜性給我們什么啟示？主要包括：

　　（1）數(shù)據(jù)治理框架：全面性管理。相對(duì)于信息管理而言，信息管理的要素可能更加宏觀，數(shù)據(jù)治理是信息管理的延續(xù)和擴(kuò)展，數(shù)據(jù)治理更加微觀；相對(duì)于信息管理的要素來說，數(shù)據(jù)治理的要素是比較具像的，它是從文件命名約定到創(chuàng)建元數(shù)據(jù)和長(zhǎng)期文檔的統(tǒng)稱，是對(duì)組織可用數(shù)據(jù)的完整性、可用性和安全性的全面管理。這種具體到數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、安全、主數(shù)據(jù)的管理，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理本身提出了很高挑戰(zhàn)，政府本身既要做好宏觀的一些把控，也要做好微觀數(shù)據(jù)的一些控制。

　　（2）數(shù)據(jù)治理與業(yè)務(wù)活動(dòng)。整個(gè)數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容現(xiàn)在更加復(fù)雜，它涉及到數(shù)據(jù)所有環(huán)節(jié)，諸如數(shù)據(jù)架構(gòu)管理、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)庫操作管理、數(shù)據(jù)安全管理、主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫管理、文件與內(nèi)容管理以及數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等。政府的數(shù)據(jù)治理在業(yè)務(wù)層面首先要做到安全、許可、隱私保護(hù)，并要確定數(shù)據(jù)的開放格式、利用條件。簡(jiǎn)言之，通過對(duì)數(shù)據(jù)微觀活動(dòng)以及知識(shí)信息的一體化管理，建立完善的政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系，借助數(shù)據(jù)流程優(yōu)化與控制來提供標(biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)，并借助信息共享機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制來降低數(shù)據(jù)維護(hù)與獲取成本，避免不良數(shù)據(jù)對(duì)下游政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的負(fù)面影響。

　　（3）治理主體：有所為有所不為。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的復(fù)雜性決定了治理過程中需要吸收和注入多種治理主體，這里面要思考一破一立。首先破除全能型政府?dāng)?shù)據(jù)管制，說清楚政府在公共數(shù)據(jù)治理中的職能與作用邊界；其次是建立好機(jī)制，要根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)流程，基于不同類別的利益相關(guān)者的價(jià)值訴求與價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，建立多元數(shù)據(jù)治理與合作機(jī)制。

　　2.政府?dāng)?shù)據(jù)治理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性邏輯

　　十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“基礎(chǔ)性作用”意味著政府仍然扮演重要角色，“決定性作用”則意味著政府僅僅是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的角色。這個(gè)話題比較大，下面僅從數(shù)據(jù)應(yīng)用角度談點(diǎn)淺顯的看法。

　　（1）數(shù)據(jù)公平：政府與市場(chǎng)如何交易？這分兩個(gè)層面理解，一個(gè)是數(shù)據(jù)交易的公平性，根據(jù)預(yù)估，目前國(guó)內(nèi)正規(guī)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的規(guī)模約100億元，但數(shù)據(jù)黑市的交易規(guī)模比正規(guī)市場(chǎng)高出一個(gè)數(shù)量級(jí)，而且大多盈利情況良好；一個(gè)是政府公開數(shù)據(jù)的公平性，政府?dāng)?shù)據(jù)原則上經(jīng)過脫敏以后，應(yīng)該要向社會(huì)公開開放，變成公開數(shù)據(jù)集，然后大家在公開數(shù)據(jù)集的基礎(chǔ)上完成市場(chǎng)活動(dòng)，而不是變成一些大公司、大機(jī)構(gòu)與政府?dāng)?shù)據(jù)之間的一種交易行為。

　　（2）數(shù)據(jù)安全：數(shù)據(jù)與市場(chǎng)如何交流？去標(biāo)識(shí)化成為一個(gè)重要的步驟，主要是對(duì)一些個(gè)人隱私信息的脫敏，或者在不同的應(yīng)用領(lǐng)域，對(duì)相關(guān)隱私信息的脫敏，俗稱給我們的數(shù)據(jù)加一件衣服。在政府應(yīng)用層面，公安部第三研究所與上海數(shù)據(jù)交易中心共研共建“數(shù)據(jù)流通xID標(biāo)記技術(shù)”，實(shí)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)去標(biāo)識(shí)化，保證流通安全；在企業(yè)應(yīng)用層面，京東集團(tuán)信息安全部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，京東專門制定了數(shù)據(jù)脫敏規(guī)范，要求使用數(shù)據(jù)前必須首先對(duì)敏感數(shù)據(jù)脫敏，避免因環(huán)境等不安全因素而導(dǎo)致用戶隱私信息泄露。

　　（3）數(shù)據(jù)主體：政府與不同主體之間如何共融？除了提供開放數(shù)據(jù)的政府機(jī)構(gòu)外，特定領(lǐng)域的專家和社區(qū)、軟件和系統(tǒng)開發(fā)人員、內(nèi)容和服務(wù)提供商、平臺(tái)和應(yīng)用程序管理人員、公共用戶和社會(huì)團(tuán)體等開放數(shù)據(jù)服務(wù)鏈中的利益相關(guān)者，都可以參與并分享政府?dāng)?shù)據(jù)的加工生產(chǎn)與再利用。這些多元主體的介入，對(duì)政府部門傳統(tǒng)的信息壟斷地位形成了挑戰(zhàn)。

　　從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，在數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目中，至少需要在領(lǐng)導(dǎo)層面設(shè)有數(shù)據(jù)治理指導(dǎo)委員會(huì)（開展數(shù)據(jù)治理規(guī)劃與項(xiàng)目審核批準(zhǔn)），在管理層面設(shè)有數(shù)據(jù)治理協(xié)商委員會(huì)（加強(qiáng)不同部門間的溝通協(xié)調(diào)）以及員工層面的數(shù)據(jù)治理工作組（負(fù)責(zé)界定、管理、控制和保存部門數(shù)據(jù)資源的完整性等）。這個(gè)對(duì)政府的數(shù)據(jù)治理也有一定借鑒意義。

　　3.政府?dāng)?shù)據(jù)治理與社會(huì)治理體系的協(xié)同性邏輯

　　一般來說，協(xié)同治理水平的程度首先來自于政府治理能力，然后才是發(fā)展的程度。按照這個(gè)邏輯，假設(shè)一：如果政府整體治理能力強(qiáng)、數(shù)據(jù)治理能力弱或者兩者治理能力都弱，政府將順其自然地或者竭盡全力地采取管控手段面對(duì)社會(huì)，價(jià)值判斷主要是全社會(huì)數(shù)據(jù)的穩(wěn)定與秩序。假設(shè)二：如果政府治理能力強(qiáng)、數(shù)據(jù)治理能力也強(qiáng)，那么，將出現(xiàn)政府與市場(chǎng)平等地位、對(duì)等對(duì)話，從而構(gòu)成多元主體協(xié)作框架，形成協(xié)同治理的局面。

　　面向社會(huì)治理體系的政府?dāng)?shù)據(jù)治理，應(yīng)該向一個(gè)什么方向演變？這里我們總結(jié)出兩個(gè)轉(zhuǎn)變。

　　（1）單一技術(shù)向技術(shù)輻射轉(zhuǎn)變。首先很重要的一點(diǎn)，借用瑪麗· 米克爾發(fā)布的《2018年互聯(lián)網(wǎng)趨勢(shì)報(bào)告》中的一句話，技術(shù)是為我所用的，政府?dāng)?shù)據(jù)治理要突破政府信息化建設(shè)早期在軟件開發(fā)、系統(tǒng)維護(hù)等IT上的投入，借助數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的緊密融合，涵蓋從前端公共服務(wù)平臺(tái)、后端數(shù)據(jù)倉(cāng)庫到終端數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，需要多種技術(shù)支持，觸及到各種數(shù)據(jù)分析工具和數(shù)據(jù)模型，并由此形式化為一系列包含數(shù)據(jù)全生命周期的技術(shù)工具、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用程序軟件、數(shù)據(jù)政策和API等。

　　（2）硬實(shí)力向軟實(shí)力轉(zhuǎn)變。政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的提升必須“軟”“硬”結(jié)合，硬實(shí)力是支配力、控制力，軟實(shí)力是影響力、感染力。

　　從影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的邏輯來看，最里層的是信息社會(huì)的核心價(jià)值：“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、智能終端。中間層是影響力要素，包括“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)機(jī)構(gòu)與流程的改造，大數(shù)據(jù)對(duì)資源和技術(shù)的賦能，智能終端對(duì)主體和工具的作用。最外層是表現(xiàn)層，在機(jī)構(gòu)要素中，政府橫縱都在開展資源整合，實(shí)施機(jī)構(gòu)再造；在流程要素中，主要是推進(jìn)網(wǎng)上辦理；在資源層面，包含數(shù)據(jù)中心、資源包等；在技術(shù)層面，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、存取、處理、挖掘等。

　　三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理的路徑建議

　　1.開放的數(shù)據(jù)思維

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代缺的不是數(shù)據(jù)，而是開放的思維。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們真的不再缺數(shù)據(jù)了，缺的是思維不夠開放，思考問題A的時(shí)候不要一直看問題A的數(shù)據(jù)，其實(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)問題B和C的數(shù)據(jù)都可以拿來用，而且這個(gè)數(shù)據(jù)完全可以不是這個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。只有對(duì)這個(gè)問題理解深刻以后，才能把別的數(shù)據(jù)背后的知識(shí)拿過來做融合。

　　具體到政府?dāng)?shù)據(jù)治理層面，一是要改變傳統(tǒng)思維模式，形成大數(shù)據(jù)思維，建立起用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新的數(shù)據(jù)文化和數(shù)據(jù)理念；二是引導(dǎo)和規(guī)范公眾網(wǎng)絡(luò)的有序參與。

　　2.有效的數(shù)據(jù)共享

　　一方面是要盤活信息資源，政府信息主管部門需完善基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫，將公民資料、企業(yè)信息、生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)以及公眾普遍關(guān)心的民生熱點(diǎn)、服務(wù)行業(yè)、民間文化、人才培養(yǎng)等重要領(lǐng)域的資料電子化，按照統(tǒng)一目錄體系與交換框架，集中梳理、轉(zhuǎn)化形成數(shù)據(jù)庫。

　　另一方面是要逐步建立和完善政府部門間信息資源的交互轉(zhuǎn)換和共享平臺(tái)，建立跨部門調(diào)取應(yīng)用數(shù)據(jù)的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理資源共享，提高政府治理能力。

　　3.精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)應(yīng)用

　　在2009年聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《“全球脈動(dòng)”計(jì)劃--大數(shù)據(jù)發(fā)展帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》中，便提出了要通過分析實(shí)時(shí)信息數(shù)據(jù)形成預(yù)測(cè)，即追求政府治理過程中的信息時(shí)效性。

　　一是優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量。在數(shù)據(jù)大爆炸的時(shí)代，雖然政府擁有海量數(shù)據(jù)，但普遍感覺“數(shù)據(jù)不足”，可用可信的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)極端匱乏，要借助模型和算法優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量，考量數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度。

　　二是培養(yǎng)信息甄別能力。更加精準(zhǔn)地應(yīng)用數(shù)據(jù)挖掘、分析技術(shù)，能在龐大數(shù)據(jù)中剔除劣質(zhì)、虛假信息，深入?yún)^(qū)分人類態(tài)度和行為的細(xì)微差別，形成精準(zhǔn)的分析報(bào)告。

　　最后呈現(xiàn)了數(shù)據(jù)治理框架下國(guó)脈大數(shù)據(jù)全生命周期管理的一個(gè)邏輯，分享了新加坡公共資源開發(fā)共享網(wǎng)、加拿大政府信息管理頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)、貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)登記、浙江省公共數(shù)據(jù)普查系統(tǒng)等四個(gè)國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理案例。