3月13日上午9時，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議，聽取全國人大常委會關(guān)于監(jiān)察法草案的說明、國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明。

國務(wù)院機構(gòu)改革方案是根據(jù)深化黨和國家機構(gòu)改革的總體要求，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，推進黨和國家領(lǐng)導機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置。

此次提請大會審議的國務(wù)院機構(gòu)改革方案(草案)，將于3月17日，人代會第五次全體會議時表決。

3月4日，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》公開發(fā)布。《決定》透視出來的精神和政策導向，使我們對這一引起社會廣泛關(guān)注的改革整體框架和思路，有了清晰的了解。按照筆者的理解，《決定》除了突出黨的全方位領(lǐng)導外，至少還有六大看點。

一是本輪機構(gòu)改革是改革開放以來一次黨和國家機構(gòu)職能體系的全方位優(yōu)化和重構(gòu)。與以往7次機構(gòu)的起點不同，本次機構(gòu)改革，不局限在國務(wù)院或者行政層面的機構(gòu)改革和職能優(yōu)化，而是涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法、軍隊、事業(yè)單位、群團、社會組織等全方位的機構(gòu)改革。這種重構(gòu)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，提高效率效能，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供有力制度保障。

二是本輪改革具有戰(zhàn)略性和前瞻性。按照《決定》要求，黨和國家機構(gòu)改革的總目標是：構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導體系；職責明確、依法行政的政府治理體系；中國特色、世界一流的武裝力量體系；聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團工作體系。推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下協(xié)調(diào)行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。

三是本輪機構(gòu)改革體現(xiàn)出系統(tǒng)性改革、結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和整體性推進三大特征。所謂系統(tǒng)性改革，就是從改革的頂層設(shè)計上，強調(diào)黨和國家機構(gòu)設(shè)置、職能配置的統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性，如黨、政、軍、人大、政協(xié)、司法、群團等機構(gòu)的統(tǒng)籌，最大限度地避免孤軍深入、單打獨斗式的改革，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，從而陷入機構(gòu)、人員越減越多的怪圈。所謂結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，就是要把黨和國家的機構(gòu)職能配置，作為一個整體進行重新優(yōu)化配置，防止黨、政府、司法、人大、政協(xié)、群團以及企事業(yè)單位之間的機構(gòu)職能重疊，從而提高黨和國家機構(gòu)運行的成本，增加人民群眾的負擔。因此，本輪改革，首先要將那些黨政機構(gòu)職能相近的機構(gòu)進行必要的合并或者合署辦公；在黨政、人大、政協(xié)、司法、群團乃至提供公共服務(wù)的事業(yè)單位等不同系統(tǒng)的內(nèi)部，用大部制的思維進行機構(gòu)、職能的優(yōu)化組合。比如，將要設(shè)立的國家監(jiān)察委員會會與中紀委合署辦公等。

所謂整體性推進，就是由于本輪黨和國家機構(gòu)改革涉及面廣，具有全局性，因此，在實施過程中必須遵循分步實施、整體推進的改革策略。按照《決定》的要求，部分改革方案將在兩會上通過后，首先會在中央和省級層面進行實施，待上面的改革基本完成后，將在地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層面全面推開。這樣的改革推進策略也體現(xiàn)出《決定》中所確立的“穩(wěn)重求進”的原則。

四是本輪改革突出轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，把改革機構(gòu)、優(yōu)化職能、提高效能作為著力點。以國務(wù)院機構(gòu)為例，盡管國務(wù)院組成部門的數(shù)量減少不多，但重組的力度是很大的，比如新組建的自然資源部，將原來的國土資源部、發(fā)改委、建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪局等8個部門有關(guān)自然資源管理的機構(gòu)和職能重組，強化了國家對自然資源的管理。

還比如國務(wù)院本次新組建的生態(tài)環(huán)境部，緊緊圍繞環(huán)境保護這個短板，加大了機構(gòu)整合的力度，將分散在發(fā)改委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局、以及國務(wù)院南水北調(diào)辦公室的相關(guān)職能加以整合，使其形成合力，克服長期困擾我們的機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端。這對從根本上解決生態(tài)環(huán)境這老百姓最關(guān)注的問題，提供了重要保障。

再比如，新設(shè)立的應急管理部，整合了原來12個部門的相關(guān)機構(gòu)和職能，包括國家安全局、國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家地震局、國家減災委、國務(wù)院抗震指揮部以及國家森林防火指揮部等。這樣養(yǎng)大幅度的機構(gòu)職能整合，對加強應急管理，形成合力，無疑具有重要意義。

五是給省級及以下地方機構(gòu)更多自主權(quán)，增強地方治理能力。處理好中央與地方關(guān)系是黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容。建國以后的歷次機構(gòu)改革，都程度不同地涉及到這個問題。但時至今日，有關(guān)這方面的問題依然突出，比如中央與地方權(quán)責關(guān)系的處理，財力與事權(quán)的劃分等。《決定》強調(diào)要科學設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，增強地方治理能力。要把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。《決定》中的這些規(guī)定，對解決《上下一般粗》，充分調(diào)動地方積極性，更好地為民服務(wù)必將產(chǎn)生重要影響。

六是推進機構(gòu)編制法定化將有實質(zhì)性突破。在過去的多次機構(gòu)改革中，有關(guān)機構(gòu)編制法定化的問題早已提出，但實施過程中往往不夠順暢。因此常常會出現(xiàn)因人設(shè)事、機構(gòu)設(shè)置隨意性較大等現(xiàn)象。實際上一個國家能不能建立起一個科學、系統(tǒng)、有效的機構(gòu)和職能體系，逐步將之納入法治軌道，與機構(gòu)職能的法定化有直接關(guān)系。正像《決定》中指出的，機構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要保障；要依法管理各類組織機構(gòu)，加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。而要實現(xiàn)機構(gòu)編制的法定化，首先要完善黨和國家機構(gòu)法規(guī)制度，，如制定機構(gòu)編織法等；其次要強化機構(gòu)編制管理剛性約束。包括加強黨對編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，建立編制資源管理的動態(tài)調(diào)整機制，建立相關(guān)的信息化平臺等。另外，還加大機構(gòu)編制違紀違法行為查處力度。只有在這些方面不斷著力，我國黨和國家機構(gòu)編制法定化的目標才能實現(xiàn)。