政府績效評估中的公民參與，是近年來頗受關注的一個熱點話題?！疤斓刂g有桿秤，那秤砣就是老百姓”，以及“金杯、銀杯，不如老百姓的口碑”等重視民意的政績觀，不僅成為意識層面的共識，而且正在成為我國政府績效評估中的具體實踐。不過，要推進公民參與的實踐及發(fā)展，在公民參與的形式、障礙、動力等基本問題上，還有待進一步厘清并作出思考。
推動公民參與從“形式”向“實質”發(fā)展
政府績效評估，總體上可分為來自政府自身的內部評估和來自公民的外部評估這兩種基本形式。公民參與具體可劃分為無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導型參與等層次。與政府內部評估形式相比，公民外部評估形式無論在理論準備、現(xiàn)實基礎，還是在評估方法、技術手段方面，都要薄弱得多、復雜得多，也要難得多。
積極推進政府績效評估中的公民參與，能有效打破政府績效好壞個人說了算的弊端。我國的公民參與狀況，總體上處于“有限參與階段”。但進入新世紀以來，一些地方積極嘗試多種做法來推動公民參與的實踐和發(fā)展。例如，青島市就明確將“民意指標”納入到部門績效考核體系中來，珠海市啟動的“萬人評議政府”活動，以及南京市在萬人評政府部門的活動中對位居末位的幾個局領導分別采取降職交流、免去行政職務、誡勉談話等措施的做法，更是將公民參與的形式推上了一個新的臺階。政府績效評估中的公民參與，已逐漸由認識層面轉向實踐層面，并呈現(xiàn)出從形式向實質進一步發(fā)展的趨勢。
不過，要進一步推進政府績效評估中的公民參與，還應重點解決以下兩方面的問題：一是公民在是否進行績效評估、對哪些部門、哪些領域或哪些項目實施績效評估，以及績效評估指標體系中公民的權重大小等關鍵問題上，要具備發(fā)言權；二是參與對象的正確選擇，既要重視參與對象的代表性，也要重視參與對象的直接相關性；既要選擇公民個體，也要選擇公民群體，包括接受政府服務的企業(yè)、非營利性組織等。這是因為，參與對象的正確選擇是提高參與效果的技術保證。
當然，政府績效評估中的公民參與，無論從程度還是從效果來說，都不僅是一個工具理性層面的技術方法問題，更是一個價值理性層面主導下的思想認識問題，是一個涉及到政治意識和行政管理體制改革的系統(tǒng)問題。對此，應予以充分注意。
著力消除“走過場”和“形式主義”現(xiàn)象
一般認為，政府績效評估中的公民參與所面臨的障礙因素，主要有負擔沉重、成本高昂、消耗時間以及自由、平等和公民權利等價值觀的缺失。具體可理解為，生活節(jié)奏的加快使得人們無法顧及工作以外的事情；行政管理者對于信息的控制和操縱限制了公民的參與能力；參與技術包括參與的時間安排、方式選擇和人員構成上存在各種約束和不足，阻礙了公民參與。但更為直接和現(xiàn)實的原因，還是與公民社會的發(fā)育程度不高密切相關。
公民社會是國家或政府之外的所有民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，大致包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社會組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動。由于多方面的原因，作為公民社會重要載體的公民組織，在我國沒有很好地發(fā)育成熟起來，且在某種程度上還帶有政府主導的性質。這就使得公民參與的組織形式很難與政治系統(tǒng)形成正常的對話關系，加之政府職能轉變尚未完全到位，公民參與的空間范圍很難進一步拓展，激勵作用很難充分顯現(xiàn)出來，公民參與活動“走過場”和“形式主義”的現(xiàn)象比較普遍。
可見，要減少政府績效評估中公民參與的障礙因素、提升公民參與的質量和效果，培育公民社會很有必要。公民社會的培育特別是公民組織的建立和完善，需要有關政府部門從工作意識和政策制定等方面，改變公民個體政治參與在信息、時間、資金、能力等方面的不利地位，增強和提升公民組織的自主意識和自立能力，不斷疏通和擴大公民參與政府績效評估的組織化渠道，變分散的非組織性參與為自覺的組織性參與。
切實增強公民參與中的“拉力”和“推力”
當前，推動政府績效評估中的公民參與，還面臨著嚴重的內在動力不足問題。政府績效評估中的公民參與動力，既來自于被評估對象的內在需要，也來自于參與者的內在期望。從被評估對象的角度來說，作為公共服務提供者的政府，雖然有義務吸納公民參與公共事務的管理，但出于自身利益等方面的考慮，他們往往會表現(xiàn)出一種可有可無、聽之任之的態(tài)度。而從參與者的角度來看，雖然公民有權利和義務參與公共事務，但并非所有公民都愿意履行這種義務。在公共事務的參與上，大體會出現(xiàn)所謂的“積極、搭便車、守門員等三種不同類型的公民”，從而表現(xiàn)出忠誠、冷漠、疏離等三種行為模式。
因此，增強政府績效評估中公民參與的動力，關鍵是要形成公民參與的拉力和推力。
從被評估對象的角度來說，公民參與的動因可歸納為效果動因、創(chuàng)新動因和問責動因。如果說公民參與確實能保證領導者或行政部門及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并實施有效管理，那么效果動因就會非常明顯。同時，改革創(chuàng)新是政府績效評估中的一個重要因素，公民參與若能發(fā)現(xiàn)新的問題，揭示新的亮點，探索新的舉措，其中的創(chuàng)新動因就會相應活躍起來。公民參與中的問責動因，隨著政府問責制度的不斷推行，也日益強勁。
從參與者角度來看，公民參與的動因可歸納為責任動因、權力動因、利益動因等。我國政府績效評估中的公民參與，既有來自政治系統(tǒng)內部適應公民不斷增長的參政需求的考慮，也有來自公民和公民組織自身責任意識的推動。公民出于自身關切和責任因素，越來越積極、主動、自覺地參與到政府的績效評估活動中來，這就是所謂的責任動因。公民還有出于維護自身權益的基本愿望而參與公共事務，勇于監(jiān)督政府行為，這便是所謂的權力動因。個人容易受到利益支配和驅動，在維護私人財產和個人利益、促進團體或社會公共利益情形下，公民參與的利益動因很自然地會被激發(fā)起來。
總之，我國的政府績效評估中，絕不應該出現(xiàn)“在自上而下的向度上熱熱鬧鬧，在自下而上的向度上冷冷清清”的矛盾現(xiàn)象，而要切實推進公民參與，尊重并維護公民的意愿和熱情。(作者系中共上海市委黨?？蒲刑幪庨L、現(xiàn)代人力資源測評研究中心主任、教授)
