數(shù)據(jù)只是客觀世界的記錄，正如涂子沛所說，若要最終為人類所利用，必須要經(jīng)歷不斷的萃取、提煉和升華的過程，使之成為信息，成為知識。由此產(chǎn)生的工業(yè)經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟乃至信息經(jīng)濟，最終都會成為人類所處階段卓越的生產(chǎn)力，這樣說來，數(shù)據(jù)是資源，一種不同于化石資源的人類社會未來需要依賴的資源，對于這種資源的發(fā)掘和應用，將使我們的生活變得更加美好，毋庸置疑的是，我們已經(jīng)由IT時代進入到DT（數(shù)據(jù)時代）。

 

 

　　地方政府面臨嚴峻的治理挑戰(zhàn)，肩負著經(jīng)濟、民生和社會發(fā)展重擔，“胸懷”偉大時代的歷史使命，不論發(fā)達與否、愿意與否，新形勢的要求助推地方政府進入數(shù)據(jù)時代。

 

　　地方政府面臨的新形勢可從內(nèi)、外兩個角度來觀察，地方政府治理的“內(nèi)因”主要表現(xiàn)為法治政府、透明政府、服務型政府建設的目標和要求，驅(qū)使地方政府不斷強化信息技術在政府管理和公共服務中的應用，“用數(shù)據(jù)說話”已經(jīng)成為許多地方政府領導的共識和工作習慣，但用“鮮活”的數(shù)據(jù)去解決問題、預測分析則是地方政府電子政務面臨的共同難題。

 

　　地方政府面臨的“外勢”，主要表現(xiàn)為伴隨著信息技術突飛猛進的發(fā)展，政府的服務對象發(fā)生了深刻的變化，市民年齡、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的變化，以及對于政府服務內(nèi)容、服務形式、頻度、服務質(zhì)量以及個性化等的要求，都使得各級政府部門的傳統(tǒng)服務面臨嚴峻挑戰(zhàn)。這些“外勢”倒逼政府進行改革，電子政務建設也開始從控制為主的IT時代向以互聯(lián)網(wǎng)民主為主要特征的DT（數(shù)據(jù)時代）邁進。

 

　　地方政府是國家治理的基本單元，也是電子政務“條塊結(jié)合”的“塊數(shù)據(jù)”的基本載體和集合?！皦K數(shù)據(jù)”是貴陽市和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點實驗室提出的概念，將一個物理空間或行政區(qū)域形成的涉及人、事、物的各類數(shù)據(jù)的總和稱為塊數(shù)據(jù)的定義，非常適合地方政府的數(shù)據(jù)認知和建設思路。“條強橫弱”是地方政府電子政務建設的短板，應用“塊數(shù)據(jù)”概念，地方政府建立類似于計算機主板的“塊數(shù)據(jù)”平臺和機制，匯聚條線數(shù)據(jù)，真正讓地方政府的“塊數(shù)據(jù)”能夠為推動產(chǎn)業(yè)升級、服務改善民生、推進城市轉(zhuǎn)型和倒逼政府改革做出貢獻。

 

 

　　進入數(shù)據(jù)時代，地方政府需要積極轉(zhuǎn)變觀念和意識，應具備以下但不局限于此的意識。

 

 

　　明略數(shù)據(jù)的吳明輝認為，通過量化的數(shù)據(jù)解決問題，就是所謂的數(shù)據(jù)思維。數(shù)據(jù)思維有個重要的前提就是首先要了解所要解決的問題。地方政府需要轉(zhuǎn)變意識，用數(shù)據(jù)思維去解決政務管理和政務服務過程中遇到的問題，由此導致電子政務的建設重心由硬件建設、軟件建設轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)建設。

 

　　電子政務建設需要向企業(yè)信息化和電子商務學習，尤其是對于互聯(lián)網(wǎng)思維的理解和靈活運用，互聯(lián)網(wǎng)思維中的用戶、簡約、極致、迭代、社會化、平臺、流量以及跨界等理念和觀點，對電子政務建設具有良好的啟發(fā)和指導作用。

 

 

　　在數(shù)據(jù)時代，對于坐擁海量數(shù)據(jù)資源的地方政府而言，理應讓政務數(shù)據(jù)資源發(fā)揮更大的作用，產(chǎn)生更大的價值，政務數(shù)據(jù)即服務是數(shù)據(jù)時代地方政府所應具有的數(shù)據(jù)意識。

 

　　政務數(shù)據(jù)即服務，也為地方政府的服務職能賦予新的內(nèi)容，服務型政府的理念已經(jīng)深入人心。在數(shù)據(jù)時代，將政府掌握的大量數(shù)據(jù)，在法律允許公開的范疇內(nèi)向社會和公眾開放，是新型服務型政府建設的重要內(nèi)容之一。

 

　　分層服務理念是云計算架構(gòu)的重要特征之一，政務數(shù)據(jù)即服務也對電子政務架構(gòu)產(chǎn)生深遠的影響，是電子政務架構(gòu)設計所應遵循的規(guī)則。

 

 

　　數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)時代中如同土地、空氣和水資源等一樣的資源，政府掌握了80%的數(shù)據(jù)，是各類組織中最大的數(shù)據(jù)源和信息源。政府的治理過程也是數(shù)據(jù)和信息產(chǎn)生的過程，積累和沉淀下來的數(shù)據(jù)可以轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾臄?shù)據(jù)資產(chǎn)。孫傲冰在《政府“大數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的所有權、管理權和開發(fā)權》[1]中定義的數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指企業(yè)、自然人、國家擁有或者控制的能以價值或有用性來計量或判斷的數(shù)據(jù)資源的總和，包括各種數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、文件系統(tǒng)和應用系統(tǒng)等所能管理的所有數(shù)據(jù)。根據(jù)資產(chǎn)的權屬關系，可以分為企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)、個人數(shù)據(jù)資產(chǎn)和政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)。對于企業(yè)和個人的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，應依法予以保護。對于政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)，則明確數(shù)據(jù)的所有權歸國家所有，管理權可由各級地方政府行使，開發(fā)權可適當?shù)剡M行開放，允許相關電子政務和數(shù)據(jù)服務企業(yè)加入。

 

　　數(shù)據(jù)資產(chǎn)與實物資產(chǎn)具有相似性，具有確定的生命周期屬性，數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有價值屬性，其價值需要在數(shù)據(jù)的應用和流通中體現(xiàn)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的使用同樣需要進行管理和盤活，盤活政府存量數(shù)據(jù)資產(chǎn)，使之能為政府治理和公眾的信息消費做出貢獻也是地方政府在數(shù)據(jù)時代的主要任務。

 

　　并非所有的數(shù)據(jù)都可以變?yōu)橘Y產(chǎn)，如企業(yè)數(shù)據(jù)變?yōu)橘Y產(chǎn)通常必須滿足以下條件：被企業(yè)擁有和控制；能夠作為無形資產(chǎn)，使用無形資產(chǎn)計量規(guī)則來計量；能為企業(yè)帶來經(jīng)濟利益。

 

　　將數(shù)據(jù)變?yōu)橘Y產(chǎn)，意味著資產(chǎn)變現(xiàn)與交易的實現(xiàn)，還意味著資產(chǎn)的保值與增值。在數(shù)據(jù)的使用過程中，要注意數(shù)據(jù)的安全，還要防止數(shù)據(jù)的盜用、濫用和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的流失。

 

 

　　狹義的大數(shù)據(jù)是指無法使用傳統(tǒng)流程或工具在合理的時間和成本內(nèi)處理或分析的信息。大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生源于云計算、物聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，地方政府所能感知到的大數(shù)據(jù)大多來源于物聯(lián)網(wǎng)設備采集的數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)獲取的數(shù)據(jù)。地方政府面對大數(shù)據(jù)的“洶涌而來”之勢，容易迷失方向，感到恐懼，無所適從，或為功利廠商所誤導，產(chǎn)生浮躁，誤以為大數(shù)據(jù)應用能夠一勞永逸地解決傳統(tǒng)電子政務中的痼疾和頑癥。其實，大數(shù)據(jù)只是數(shù)據(jù)積累發(fā)展的一個自然階段，是數(shù)據(jù)思維的延伸和發(fā)展，政府部門的大數(shù)據(jù)應用也大多是信息驅(qū)動型大數(shù)據(jù)應用，它與傳統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)處理的目標是一致的，都是要從數(shù)據(jù)中提取信息供決策使用，都是面向人腦用戶的大數(shù)據(jù)應用[2]，只不過需要一些新的工具和方法應用進來。因此，地方政府毋需恐懼，也不宜浮躁。

 

　　政務大數(shù)據(jù)并不適合大決策，大數(shù)據(jù)的長處是對具體業(yè)務進行改進，擅長解決的是小問題而不是大決策，它只對業(yè)務管理已經(jīng)走上正軌的部門有所幫助，對于管理不善的部門無能為力。[2]

 

　　大數(shù)據(jù)的大容量、多樣性、速度快、真實性以及價值等特征，說明它并不是什么新生事物，而是在面對傳統(tǒng)數(shù)據(jù)激增到一定規(guī)模后，突破傳統(tǒng)處理手段后引發(fā)的關于如何對待、處理這類數(shù)據(jù)的思考、手段和應用。此外，基于管理視角，大數(shù)據(jù)具有復雜性、決策有用性、高速增長性、價值稀疏性、可重復開采性、功能多樣性等特征[3]，也深刻地揭示了政務大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)時代地方政府電子政務建設的必由之路，對于大數(shù)據(jù)的開發(fā)是一種能力，而且是數(shù)據(jù)時代地方政府必須具備的能力。

 

 

　　進入數(shù)據(jù)時代的地方政府電子政務建設應以數(shù)據(jù)建設為中心，因地制宜，結(jié)合本地區(qū)的信息化現(xiàn)狀，制定適合的數(shù)據(jù)規(guī)劃與建設策略。對于多數(shù)地方政府而言，傳統(tǒng)政務應用積累和沉淀下來的“小數(shù)據(jù)”將和新出現(xiàn)的政務大數(shù)據(jù)在一段時期內(nèi)長期共存，“用好現(xiàn)有小數(shù)據(jù)，適應未來大數(shù)據(jù)，共同建成塊數(shù)據(jù)”應是地方政府電子政務數(shù)據(jù)規(guī)劃的主要目標。面臨新的形勢，地方政府在進行電子政務數(shù)據(jù)規(guī)劃，乃至于電子政務總體規(guī)劃時，還應理解和掌握以下規(guī)劃思路上的要點。

 

 

　　政府治理的最終目標是“善治”，需要應用信息技術實現(xiàn)電子治理，而電子治理的基礎是數(shù)據(jù)治理。數(shù)據(jù)時代的地方政府，需要積極將政府治理的目標逐步落實到數(shù)據(jù)治理中。參照企業(yè)數(shù)據(jù)治理的定義，電子政務數(shù)據(jù)治理可定義為：在政府范圍內(nèi)，通過對政策、流程、標準、技術和人員的職能協(xié)調(diào)和定義，將數(shù)據(jù)作為政府資產(chǎn)管理，從而實現(xiàn)政府主數(shù)據(jù)的統(tǒng)一化和標準化；實現(xiàn)對政府范圍數(shù)據(jù)的全面管理；實現(xiàn)對政府數(shù)據(jù)準確性、一致性、安全性、及時性和可用性等的有效管控；以及實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的可控增長。電子政務要適應新形勢的發(fā)展要求，無論是依法治國理念的貫徹，還是簡政放權的改革，還是大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的激發(fā)，都對地方政府的信息化建設和數(shù)據(jù)治理提出更高要求。因此，在電子政務頂層設計中必須要有數(shù)據(jù)治理的規(guī)劃和設計內(nèi)容。

 

　　地方政府的電子政務數(shù)據(jù)規(guī)劃首先應明確地表達政府及部門對數(shù)據(jù)治理的態(tài)度，制訂相應的數(shù)據(jù)治理參考模型。該參考模型要充分結(jié)合組織、業(yè)務和技術的要素，從了解數(shù)據(jù)、清理數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換與加工到交付數(shù)據(jù)，從元數(shù)據(jù)貫穿全程的運用，到定義業(yè)務問題、業(yè)務成熟度的評估，從確定治理的實施路線，到數(shù)據(jù)治理結(jié)果的度量，從數(shù)據(jù)來源及責任的明確、劃分，到數(shù)據(jù)隱私、風險、安全管理角色的設立，從包括主數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)了解，到自動化流程的協(xié)作機制的建立，既為數(shù)據(jù)時代的電子政務的建設指明方向，也是地方政府盤活存量數(shù)據(jù)資產(chǎn)，進而從數(shù)據(jù)資產(chǎn)中獲取價值的必要途徑。

 

 

　　有別于電子商務和企業(yè)信息化，政務數(shù)據(jù)具有鮮明的責任域特征。在現(xiàn)階段條件下，地方政府的業(yè)務仍舊由地方政府政務管理和政務服務兩類事務組成，政務管理以政府傳統(tǒng)內(nèi)部事務管理為主，政務服務則是以面向公眾提供公共服務為主，政務管理與政務服務相輔相成。[4]

 

　　將數(shù)據(jù)從政府部門的層級提高到政務管理和政務服務是一個進步。筆者并不認同不加區(qū)分的數(shù)據(jù)一體化，它忽視了政府部門的實情，也忽視了電子政務建設的現(xiàn)狀。政務管理和政務服務兩個責任域的劃分，也是基于數(shù)據(jù)生命周期的考慮，更加符合互聯(lián)網(wǎng)思維的要求。

 

　　劃分后的政務服務領域中數(shù)據(jù)的權屬關系變得明晰，地方政府公共服務過程中獲取到的個人、企業(yè)相關的數(shù)據(jù)，在正式提交給政府部門之前，數(shù)據(jù)的屬主仍是個人和企業(yè)，只有正式提交給政府部門后，才真正意義上成為政府采集獲取到的數(shù)據(jù)。如此，將公共服務領域中一直以來困擾服務部門和服務對象的關于數(shù)據(jù)的權屬和責任的問題就迎刃而解。

 

　　政務管理領域的數(shù)據(jù)屬于政府部門，其中包含政府部門依法通過物理設備采集到的用于公共服務和公共決策的數(shù)據(jù)。政府部門具有保護政務管理領域數(shù)據(jù)合法、合理使用的責任和義務，政務管理領域數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸地方政府而非某個部門所有，這從根本上打破了部門數(shù)據(jù)壟斷的藩籬。

 

　　政務管理和政務服務領域的數(shù)據(jù)責任不同，數(shù)據(jù)應用對象和目標也會有所不同，為進一步配合部門責任清單的梳理工作奠定基礎。數(shù)據(jù)雖然按照責任域進行了劃分，但數(shù)據(jù)是活水，通過平臺、流程、接口流動起來，在面向公眾的整體政府建設的過程中，數(shù)據(jù)橫貫政務服務和政務管理兩個責任域，既能保證政府面向公眾服務的一體化、完整性和高效率，又能兼顧到政府部門職能的差異和責任的分擔。

 

 

　　傳統(tǒng)電子政務總體架構(gòu)的設計仍舊以應用、系統(tǒng)平臺作為重點，顯然不適應數(shù)據(jù)驅(qū)動下的電子政務總體架構(gòu)的設計要求。數(shù)據(jù)驅(qū)動下的電子政務總體架構(gòu)，需要圍繞數(shù)據(jù)這個中心，更多地關注數(shù)據(jù)的生命周期，更應從數(shù)據(jù)視圖來對待應用的需求和資源的需求。如前所述，在數(shù)據(jù)時代，地方政府應具有政務數(shù)據(jù)即服務的數(shù)據(jù)意識，這種意識也對地方政府的電子政務架構(gòu)產(chǎn)生深刻影響。數(shù)據(jù)即服務隱含地包含了云計算架構(gòu)的要求，間接地對地方政府邁入云計算架構(gòu)提出了要求。政務數(shù)據(jù)即服務，也對數(shù)據(jù)的應用方式提出了要求。電子政務數(shù)據(jù)也必然要經(jīng)歷數(shù)據(jù)集成與理解、數(shù)據(jù)感知與交互、學習與認知、交易與經(jīng)濟等階段。如何適應上述階段的發(fā)展，同樣也對電子政務的架構(gòu)提出要求，需要不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

 

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動下的創(chuàng)新地方政府電子政務總體架構(gòu)應該是依據(jù)數(shù)據(jù)責任域劃分，聚焦政務服務和政務管理兩個領域，應用平臺理念，逐步構(gòu)建“一體雙核”架構(gòu)。創(chuàng)新電子政務架構(gòu)還應該體現(xiàn)在對于數(shù)據(jù)質(zhì)量的重視，雖然大數(shù)據(jù)不關心數(shù)據(jù)的因果關系，只關注數(shù)據(jù)的關聯(lián)，但數(shù)據(jù)的真實性不高以及大量的“壞數(shù)據(jù)”更容易嚴重影響到數(shù)據(jù)的應用。創(chuàng)新電子政務架構(gòu)還體現(xiàn)在“小數(shù)據(jù)”和“大數(shù)據(jù)”的應用結(jié)合上，通過應用多種工具和方法，利用“小數(shù)據(jù)”的精準性和“大數(shù)據(jù)”的全面性，為地方政府處理和解決具體問題，可以起到良好的輔助決策作用。有鑒于此，創(chuàng)新的電子政務架構(gòu)既要滿足傳統(tǒng)“小數(shù)據(jù)”的采集和應用，也要滿足“大數(shù)據(jù)”的處理和分析。

 

 

　　眾所周知，元數(shù)據(jù)是關于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，然而在整理或管理元數(shù)據(jù)時，卻很難將其析構(gòu)并進行有效管理。Forrester Research將元數(shù)據(jù)定義為“用于描述數(shù)據(jù)、內(nèi)容、業(yè)務流程、服務、業(yè)務規(guī)則以及組織信息系統(tǒng)的支持政策或為其提供上下文的信息”，恰如其分地滿足了業(yè)務、技術以及管理等不同角色對于元數(shù)據(jù)的認知，這種方式更加適合對電子政務元數(shù)據(jù)的理解和認知。地方政府四大庫（人口、法人機構(gòu)、空間地理和宏觀經(jīng)濟）和信用庫的建設，依法行政、公共管理和公共服務過程的標準化建設，政務管理和政務服務流程的定義和管理以及政府部門本身具有的政策貫徹、政令通行等，均可反映在廣義的元數(shù)據(jù)上。元數(shù)據(jù)既反映了業(yè)務的觀點，又代表了技術的特征要求，還體現(xiàn)了操作上的記錄和痕跡。本文對所述元數(shù)據(jù)的概念外延進行了擴展，元數(shù)據(jù)、元模型以及“元—元模型”等統(tǒng)稱為元數(shù)據(jù)。

 

　　數(shù)據(jù)治理成功的關鍵在于元數(shù)據(jù)管理，通過元數(shù)據(jù)管理，可以管理復雜數(shù)據(jù)集成環(huán)境中的變化，交付可信、安全的數(shù)據(jù)。通過業(yè)務利益相關方參與數(shù)據(jù)治理的元數(shù)據(jù)管理，可將業(yè)務相關的元數(shù)據(jù)與技術相關的元數(shù)據(jù)關聯(lián)，為地方政府的協(xié)作提供統(tǒng)一完整的語義信息，元數(shù)據(jù)管理的效率直接影響到管控和配置的效率。大數(shù)據(jù)應用和治理，同樣離不開元數(shù)據(jù)管理?？梢哉f，元數(shù)據(jù)管理是數(shù)據(jù)管理的基礎。

 

 

　　政府的數(shù)據(jù)開放與信息公開既有區(qū)別又有聯(lián)系。首先，數(shù)據(jù)是對客觀世界的測量和記錄，而信息則是加工后的數(shù)據(jù)。其次，在開放的目的上，政府信息公開的重心在于“知”，旨在保障公眾的知情權，提高政府透明度，側(cè)重于公開信息的政治和行政意義，信息公開是政府的一種責任；而開放政府數(shù)據(jù)的重心在于“用”。[5]第三，形式不同，政府信息公開中的內(nèi)容往往是加工后的、以相對人可閱讀的文件形式存在，而開放的數(shù)據(jù)則要求是機讀的數(shù)據(jù)集。政府信息公開和數(shù)據(jù)開放又是緊密聯(lián)系的，推進政府數(shù)據(jù)開放是政務公開工作的重要組成內(nèi)容。

 

　　數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同一直是電子政務建設的目標。在政府尚未解決好這些問題的情形下，地方政府面臨數(shù)據(jù)時代的沖擊。電子政務數(shù)據(jù)共享和開放首先是在有效的管控下，這也是為了適應新形勢的要求而較為有效的途徑。其次，要在政府部門或電子政務范疇內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。第三，在共享基本實現(xiàn)的基礎上，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放是電子政務不同發(fā)展階段的要務。

 

 

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動下的地方政府電子政務數(shù)據(jù)是需要長期運營的。數(shù)據(jù)生產(chǎn)和應用是個長期的過程，既要滿足地方政府短期對于數(shù)據(jù)價值的需求預期，也要遵循數(shù)據(jù)從采集到歸檔或廢棄的完整生命周期的“自然”規(guī)律，還要不斷地實現(xiàn)數(shù)據(jù)總量的可控增長。地方政府數(shù)據(jù)治理成熟度的評估與考量，需要數(shù)據(jù)運營團隊在數(shù)據(jù)的應用過程中度量、考核、反饋和改進。數(shù)據(jù)共享與開放需要數(shù)據(jù)運營團隊按照實施路線穩(wěn)步推進。此外，打破部門數(shù)據(jù)壟斷藩籬、實現(xiàn)數(shù)據(jù)管控流程自動化、數(shù)據(jù)安全與隱私保護等，同樣需要數(shù)據(jù)運營團隊來保障實施。

 

 

　　新形勢下地方政府電子政務數(shù)據(jù)規(guī)劃應按照自頂向下的路徑，從“一體雙核”的創(chuàng)新電子政務總體框架出發(fā)，闡述數(shù)據(jù)治理的邏輯架構(gòu)及組成。

 

 

　　如圖1所示，地方政府整體政府建設主要按照政務管理和政務服務兩個責任域進行規(guī)劃和設計，采用“一體雙核”的技術架構(gòu)。政務服務領域可以充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)平臺的思路，其支撐平臺主要側(cè)重于對多租戶信息空間的支持，政務管理領域則是狹義的電子政務范疇，其支撐平臺主要側(cè)重于對數(shù)據(jù)集成與交換、流程服務、表單配置、移動應用支持等能力的建設。支撐平臺在邏輯結(jié)構(gòu)上是由能力、內(nèi)核和支持環(huán)境等三部分組成。政務服務和政務管理既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，二者通過支撐平臺連接。圖１揭示了政務管理的業(yè)務組成，展現(xiàn)了行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩法銜接的關系，還從資產(chǎn)角度描述了不同權屬數(shù)據(jù)的關系。本文論述的數(shù)據(jù)治理更多側(cè)重于政務管理領域。

 

圖1　業(yè)務視角的“一體雙核”架構(gòu)

 

 

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動下的地方政府數(shù)據(jù)治理，是地方政府電子政務建設的重要任務，也是數(shù)據(jù)時代地方政府治理的新內(nèi)容。地方政府政務管理中數(shù)據(jù)治理的邏輯組成如圖2所示。

 

圖2　數(shù)據(jù)治理功能邏輯架構(gòu)

 

　　數(shù)據(jù)治理架構(gòu)主要由數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)管控及數(shù)據(jù)運營等部分組成，各組成部分主要由應用或能力單元構(gòu)成，能力單元是可以復用的應用、經(jīng)過抽象和提煉的功能，能力單元的宿主是支撐平臺。資源化和能力化是現(xiàn)階段云計算的主要形式和特征，能力適應了云計算的架構(gòu)特征，也為在具體平臺、技術、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)架構(gòu)上進行細化描述提供指導。

 

 

　　與企業(yè)治理不同的是，政府治理的目標更加遠大，更有廣度和深度，影響更加深遠。依法治國、依法行政以及透明公開都對地方政府的電子政務及其中的數(shù)據(jù)治理提出新的更高要求（參見圖3）。

 

圖3　面向組織的數(shù)據(jù)治理路線圖

 

　　如圖3所示，面向組織的數(shù)據(jù)治理路線圖也體現(xiàn)了PDCA的“螺旋上升，持續(xù)演進”的理念，該路線圖由六個步驟組成：①結(jié)合地方政府開展的“十三五”信息化規(guī)劃以及國家電子政務相關政策，參照企業(yè)數(shù)據(jù)治理流程參考模型，對本地區(qū)電子政務中的數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀進行評估。②在對數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀進行評估的基礎上，制訂數(shù)據(jù)治理策略，該策略理應出現(xiàn)在信息化規(guī)劃中，建設和實施周期應與信息化規(guī)劃相匹配，在數(shù)據(jù)治理策略中，還應體現(xiàn)電子政務元數(shù)據(jù)的管理策略。③依據(jù)數(shù)據(jù)治理策略，從組織、人員、技術、流程、規(guī)章制度、管理辦法等多個維度，建立適合本級政府使用的數(shù)據(jù)治理體系；此外，還應包括元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、安全與隱私等具體工作要求的內(nèi)容。④與企業(yè)信息化不同的是，指標度量和績效考核一直是電子政務的軟肋，政務數(shù)據(jù)治理度量指標可在參照企業(yè)數(shù)據(jù)度量指標的基礎上，運用裁剪、補充、自定義以及支持工具等方法，逐步建立和完善電子政務的數(shù)據(jù)治理度量指標。⑤數(shù)據(jù)治理過程管理是對電子政務數(shù)據(jù)生命周期過程進行監(jiān)控、管理、增值的過程，在該過程中，要確保所制訂的度量指標能夠獲得；其次，數(shù)據(jù)治理過程管理還應在面向數(shù)據(jù)應用的前提下，聚焦數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全。⑥數(shù)據(jù)治理結(jié)果度量，應用預先設置的度量指標，對比獲取到的數(shù)據(jù)，進行科學評估，為下一輪的數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀評估提供依據(jù)。

 

 

　　在數(shù)據(jù)驅(qū)動的地方政府“一體雙核”架構(gòu)中，政務管理領域中的政務應用均需以統(tǒng)一的政務管理支撐平臺為基礎，通過應用功能開發(fā)、應用插件改造、遺留系統(tǒng)微服務開發(fā)與改造、可復用的應用功能的能力單元改造等方式，完成創(chuàng)新政務應用開發(fā)和建設。

 

　　政務數(shù)據(jù)治理架構(gòu)，主要是通過數(shù)據(jù)治理類應用得以實現(xiàn)，其中需要解決好如下核心功能的開發(fā)和實現(xiàn)。

 

 

 

　　政務管理支撐平臺是創(chuàng)新電子政務“一體雙核”架構(gòu)的重要組成部分，它主要包括支持環(huán)境、內(nèi)核和能力等三部分。其中，支持環(huán)境既包含對應用開發(fā)、測試、運行以及維護等環(huán)境的支持，也包含了對物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)基礎運行環(huán)境的支持，包括大數(shù)據(jù)基礎運行環(huán)境，基于內(nèi)存計算以及流計算技術框架的引入和支持。內(nèi)核是基于組件、服務總線、元數(shù)據(jù)引擎、容器等技術的高可靠性、彈性收縮、具有自恢復能力的核心組件。能力是在內(nèi)核之上，提供工作流、數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)交換、業(yè)務表單配置以及移動應用支持等政務支撐服務和應用能力的開放、可擴展的政務能力單元的集合。能力單元之間為松耦合關系，同層次的能力單元受相同的能力框架約束，能力框架通常由支撐框架、協(xié)議棧、工具集、接口服務以及元數(shù)據(jù)等組成，此外，能力框架具有自我恢復和彈性伸縮的能力。

 

 

　　政務管理支撐平臺是政務管理領域的核心支撐平臺，為其上的數(shù)據(jù)治理提供支撐，其中的數(shù)據(jù)整合和集成、數(shù)據(jù)處理等，既是數(shù)據(jù)治理類應用，也可經(jīng)過標準化，改造為政務管理支撐平臺中的能力單元，以接口服務的方式供其他政務應用調(diào)用。作為數(shù)據(jù)治理基礎的元數(shù)據(jù)管理的應用，也可以能力單元的方式供其他能力單元和應用功能調(diào)用。元數(shù)據(jù)管理中的流程自動化和協(xié)作機制也是基于工作流能力單元來實現(xiàn)的。由此可見，政務管理支撐平臺對數(shù)據(jù)治理至為重要。

 

 

 

　　政務數(shù)據(jù)的來源主要由政務基礎信息數(shù)據(jù)庫、政務管理和政務服務過程中的業(yè)務數(shù)據(jù)庫、政府基于物聯(lián)網(wǎng)依法采集的環(huán)境數(shù)據(jù)構(gòu)成的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、通過互聯(lián)網(wǎng)及移動互聯(lián)網(wǎng)依法獲取的行政相對人的行為數(shù)據(jù)構(gòu)成的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫等組成。

 

 

　　基礎信息數(shù)據(jù)庫既包含以自然人基礎數(shù)據(jù)庫、法人基礎數(shù)據(jù)庫、自然資源與空間地理基礎數(shù)據(jù)庫和宏觀經(jīng)濟基礎數(shù)據(jù)庫等組成的基礎數(shù)據(jù)庫；也包括政務數(shù)據(jù)資源范疇的如行政權力庫等在內(nèi)的政務信息資源基礎數(shù)據(jù)庫；還包括其他的諸如稅收、金融、社會、民生、文化等領域的基礎數(shù)據(jù)庫。

 

　　與傳統(tǒng)四大庫建設內(nèi)容不同的是，應更加強調(diào)基礎數(shù)據(jù)庫的建設和完善，既是其作為基礎索引庫存在的必要性；也是逐步弱化數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)集市作為數(shù)據(jù)建設主要內(nèi)容的過程，數(shù)據(jù)倉庫及數(shù)據(jù)集市將以可選應用服務的方式作為數(shù)據(jù)治理的應用，而不會以“畢其功于一役”的傳統(tǒng)方式作為政府電子政務的核心任務；還是適應大數(shù)據(jù)應用和大數(shù)據(jù)分析的形勢要求?？v向來看，基礎信息數(shù)據(jù)庫的建設和完善同樣包含了庫、平臺和門戶等部分，在數(shù)據(jù)治理總體框架中，則是由眾多分散的能力單元和應用組成。

 

 

 

　　從數(shù)據(jù)整合和集成流程上可分為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換和數(shù)據(jù)加載等步驟。在創(chuàng)新架構(gòu)中，要求數(shù)據(jù)的采集、清洗、轉(zhuǎn)換和加載都應成為能力，能夠?qū)ν馓峁┓?。從?shù)據(jù)對象、方式上可分為傳統(tǒng)數(shù)據(jù)集成和物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集兩大類。從數(shù)據(jù)形態(tài)上，可分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集成、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集成以及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的集成。

 

 

　　數(shù)據(jù)集成的能力主要體現(xiàn)為數(shù)據(jù)采集、清洗、轉(zhuǎn)換和加載的能力，數(shù)據(jù)采集能夠作為連接器連接各種數(shù)據(jù)源，采集服務具有良好的安全性，能夠隔離、多線程采集，做到互不干擾，有良好的擴展性，支持分布式架構(gòu)，支持云計算架構(gòu)上的水平擴展。數(shù)據(jù)清洗則是對于出現(xiàn)的諸如拼寫錯誤、不合法值、空值、不一致值、重復值以及不遵循引用完整性等的殘缺數(shù)據(jù)、錯誤數(shù)據(jù)和重復數(shù)據(jù)等“臟數(shù)據(jù)”經(jīng)過加工、補全、去除、修正等方式“清洗干凈”，進入后續(xù)的流程。數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換是對數(shù)據(jù)的合并、清理和整合。通過轉(zhuǎn)換，可以實現(xiàn)不同的源數(shù)據(jù)在語義上的一致性，和數(shù)據(jù)清洗最大的區(qū)別是，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換并不剔除數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)加載是對清洗數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換后的數(shù)據(jù)，按照預先定義好的數(shù)據(jù)倉庫模型，將數(shù)據(jù)全量或增量載入事實表和維度表的過程。

 

 

 

　　政務數(shù)據(jù)處理包含了數(shù)據(jù)加工、標簽、畫像、多維、聚合等多種方式和操作。數(shù)據(jù)加工是在清洗后的數(shù)據(jù)基礎上，為提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，方便數(shù)據(jù)的應用，對數(shù)據(jù)進行加工處理，形成高附加值的增值數(shù)據(jù)服務的必要步驟。數(shù)據(jù)標簽是基于業(yè)務需求，通過數(shù)據(jù)分析和挖掘，為分析對象添加一系列可以表達其特征的指標。畫像常指用戶畫像，是大數(shù)據(jù)常見應用，通過用戶數(shù)據(jù)標簽的集合來勾勒和刻畫用戶的主要特征。數(shù)據(jù)多維和聚合是常見OLAP的概念和功能，根據(jù)多個維度指標，構(gòu)建多維的矩陣立方體，分析人員通過基于維度的數(shù)據(jù)集市快速探索和分析數(shù)據(jù)。聚合則是根據(jù)維度進行數(shù)據(jù)聚類合并的過程。

 

 

　　政務數(shù)據(jù)處理的另一個常用功能或主要能力是數(shù)據(jù)交換，數(shù)據(jù)共享與交換是電子政務建設過程的主要工作內(nèi)容。創(chuàng)新電子政務架構(gòu)賦予數(shù)據(jù)交換精細化管理的功能，數(shù)據(jù)交換可分為直接交換和安全交換。對于不敏感可共享的數(shù)據(jù)，通過原始數(shù)據(jù)直接交換；對于敏感不可共享的數(shù)據(jù)，采用數(shù)據(jù)加密以及數(shù)據(jù)需求方代碼審核和輸出結(jié)果表審核雙重保障等方式，保證提供方數(shù)據(jù)的可用不可見。

 

 

 

　　政務數(shù)據(jù)管控是地方政府根據(jù)自身職能對數(shù)據(jù)管控的實踐，也體現(xiàn)了按照數(shù)據(jù)生命周期進行的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的重要思路，還是對數(shù)據(jù)的使用狀況進行監(jiān)控和管理，確保數(shù)據(jù)安全的責任承諾和兌現(xiàn)。政府數(shù)據(jù)共享與開放是有效管控下的共享與開放，數(shù)據(jù)管控也是數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容。

 

 

　　政務數(shù)據(jù)管控主要由數(shù)據(jù)的存儲、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)運維、數(shù)據(jù)監(jiān)控、數(shù)據(jù)度量以及數(shù)據(jù)安全等組成。其中：①數(shù)據(jù)管控既要滿足“小數(shù)據(jù)”的存儲，也要滿足“大數(shù)據(jù)”的存儲，既可采用集中式，也可應用分布式存儲，數(shù)據(jù)存儲更大程度上體現(xiàn)出的是選擇和配置的能力。②數(shù)據(jù)運維需要和數(shù)據(jù)運營界定工作范圍，應用標準規(guī)范，依托自動化工具，完成日常維護工作，保障數(shù)據(jù)治理應用的穩(wěn)定運行。③數(shù)據(jù)監(jiān)控是通過構(gòu)建政務信息單一視圖，并在此基礎上通過事件管理、儀表盤、統(tǒng)計報告以及數(shù)據(jù)分析與洞察等方式，能夠反映完整信息供應鏈（信息供應鏈是由普華永道分析員提出的適用于企業(yè)信息化的概念）上的數(shù)據(jù)流動和相關組件的運行狀況，確保日常數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工、使用過程能夠正常運行。信息供應鏈是與傳統(tǒng)的供應鏈（稱為物理供應鏈PSC）平行，以數(shù)據(jù)報告、合規(guī)性檢察、風控以及輔助決策等為目標，突破傳統(tǒng)供應鏈中信息流為物流服務的限制，更加重視供應鏈節(jié)點數(shù)據(jù)的質(zhì)量和價值，并可基于信息供應鏈優(yōu)化企業(yè)供應鏈的數(shù)據(jù)驅(qū)動的價值鏈研究方法。④數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)管控的手段，也是數(shù)據(jù)管控的目標。政務管理中的數(shù)據(jù)保密、政務服務中的個人隱私數(shù)據(jù)等都對數(shù)據(jù)管控的安全體系構(gòu)建提出要求。⑤數(shù)據(jù)質(zhì)量是用來提高數(shù)據(jù)的準確性、一致性和完整性，給予大數(shù)據(jù)質(zhì)量足夠的關注和重視，不關心大數(shù)據(jù)質(zhì)量，誤以為以量取勝、以全取勝，只會降低數(shù)據(jù)可信度，影響數(shù)據(jù)分析的結(jié)果。數(shù)據(jù)質(zhì)量覆蓋完整的信息供應鏈，基于元數(shù)據(jù)，通過列分析、主鍵分析、外鍵分析、跨域分析、基準分析、數(shù)據(jù)降噪、置信區(qū)間確定以及運用數(shù)據(jù)規(guī)則和指標等，對數(shù)據(jù)標準化、匹配度、存活力以及價值度進行長期的質(zhì)量監(jiān)控。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作機制和流程的建立，質(zhì)量基線的控制，也是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的主要工作內(nèi)容。

 

 

　　政務數(shù)據(jù)應用是在數(shù)據(jù)處理的基礎上，通過接口服務的調(diào)用，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的應用和決策分析。從應用范圍角度，包括所有的政務內(nèi)部應用和面向公眾服務的外部應用；從數(shù)據(jù)應用的形態(tài)看，包括了應用程序和能力單元。數(shù)據(jù)應用程序又可細分為類SaaS的政務數(shù)據(jù)應用軟件和獨立的應用程序和功能，將數(shù)據(jù)應用的部分功能“優(yōu)化、抽象”為能力單元，以接口服務的方式為其他政務應用、公眾服務平臺提供應用和分析的支持，最終實現(xiàn)應用即服務、分析即服務，體現(xiàn)了政務數(shù)據(jù)即服務的價值。

 

 

　　政務數(shù)據(jù)是需要運營的，具體而言，它是為了體現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值而進行的一系列數(shù)據(jù)推廣、部門和服務對象的協(xié)調(diào)、開展日常運營活動、運維的保障以及相關績效考核的行為和機制。政務數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)側(cè)重于政府部門之間的橫向聯(lián)系、溝通和保障，政務數(shù)據(jù)的推廣則面向政府服務部門以及作為服務對象的公眾，依托政府信息公開門戶和服務門戶，并在此基礎上逐步建立本級政府的數(shù)據(jù)開放門戶，對公眾、社會、企業(yè)提供數(shù)據(jù)服務，實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。政務數(shù)據(jù)的績效考核短期主要面向政府內(nèi)部部門之間的績效考量，遠期則面向整個信息供應鏈和數(shù)據(jù)價值鏈的所有節(jié)點的個人和組織。數(shù)據(jù)運營也對電子政務工作提出新的要求，逐步改變單純系統(tǒng)建設運維的傳統(tǒng)工作模式，通過對運營團隊、機制、流程的建設，逐步引入社會力量，運用公私合作關系PPP模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府與社會之間的合理流動，產(chǎn)生新的商業(yè)價值。

 

 

　　數(shù)據(jù)治理的基礎是元數(shù)據(jù)管理，元數(shù)據(jù)貫穿了上述數(shù)據(jù)操作的所有環(huán)節(jié)，是數(shù)據(jù)治理中真正的“影子”成員。參照企業(yè)數(shù)據(jù)治理規(guī)劃，電子政務中的元數(shù)據(jù)通常分為業(yè)務元數(shù)據(jù)、技術元數(shù)據(jù)和操作元數(shù)據(jù)等三類。業(yè)務元數(shù)據(jù)主要包括電子政務領域內(nèi)的業(yè)務規(guī)則、業(yè)務模型、流程定義和術語等，行政權力電子監(jiān)察中的監(jiān)察項以及效能績效考評中的指標、權力清單和責任清單項目等均屬于業(yè)務元數(shù)據(jù)的范疇。技術元數(shù)據(jù)則是用來定義信息供應鏈組成部分的元數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，包括各種數(shù)據(jù)對象、結(jié)構(gòu)、屬性、依賴性以及計算方法和運算規(guī)則等。操作元數(shù)據(jù)則是指應用程序的運行信息及操作的日志等記錄。

 

　　元數(shù)據(jù)管理同樣遵循自上而下的實施路線，地方政府首先要在數(shù)據(jù)治理規(guī)劃中明確元數(shù)據(jù)管理策略，建立元數(shù)據(jù)管理體系結(jié)構(gòu)，應用基于模型驅(qū)動（MDA）、遵循公共倉庫元模型（CWM）標準的元數(shù)據(jù)集成架構(gòu)，實施元數(shù)據(jù)管理，完成日常數(shù)據(jù)監(jiān)控，度量數(shù)據(jù)治理成果并進行評估和反饋。

 

　　在整個電子政務框架中，元數(shù)據(jù)管理是一項重要的能力，它在數(shù)據(jù)治理中無處不在，又自成體系，從存儲到可視化管理，都具有相應的功能和能力，此外，它也適應了大數(shù)據(jù)時代的要求。各級地方政府的電子政務建設者需要給予元數(shù)據(jù)充分的重視，并可從以下方面建設、發(fā)展和完善：①了解數(shù)據(jù)和連接數(shù)據(jù)；②元數(shù)據(jù)的存儲和讀取獨立于其他數(shù)據(jù)，需要由專門的引擎負責執(zhí)行；③包含政務業(yè)務術語及規(guī)則在內(nèi)的業(yè)務詞匯庫的建立和管理；④基于CWM的中央共享元數(shù)據(jù)庫的建立和完善；⑤由業(yè)務部門來管理和維護的業(yè)務元數(shù)據(jù)平臺；⑥通過元數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理和維護平臺可對所有的元數(shù)據(jù)進行瀏覽、管理、維護，并為用戶提供信息供應鏈全程的數(shù)據(jù)流報告、數(shù)據(jù)血緣和依賴性分析；⑦提供包括客戶端、接口、服務以及開發(fā)包等多種訪問元數(shù)據(jù)的方法。

 

 

　　數(shù)據(jù)資源目錄是數(shù)據(jù)共享和開放的基礎，也是基于元數(shù)據(jù)管理的基礎應用，是數(shù)據(jù)共享和開放的前提，還是開展數(shù)據(jù)運營的基礎條件。數(shù)據(jù)資源目錄的管理對象是政務領域中的數(shù)據(jù)資源。正如“并非所有的數(shù)據(jù)都能歸為資產(chǎn)”一樣，數(shù)據(jù)資源目錄中管理的也并非是數(shù)據(jù)的全集，而是出于主題應用、決策分析、共享交換、安全管控、數(shù)據(jù)開放以及其他確定目的而需要管理的數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)資源目錄體系是用近似于目錄的方式，基于元數(shù)據(jù)管理提供的能力，對電子政務領域的數(shù)據(jù)資源按照類似目錄的方式進行管理。與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)資源目錄或政務信息資源目錄管理方式不同的是，創(chuàng)新電子政務架構(gòu)中的數(shù)據(jù)資源目錄體系的建立首先要充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)平臺的經(jīng)驗，采用“工具+平臺+政策、標準規(guī)范+運營”的方式，由運營團隊和業(yè)務部門共同構(gòu)建和管理。平臺需要在目錄內(nèi)容編目、資源注冊、發(fā)布、查詢、資源發(fā)現(xiàn)與定位、資源維護以及資源審計和安全管控等方面提供自動化的能力。此外，對于目錄的管理，可支持多種管理維度，引入標簽概念，可為不同的數(shù)據(jù)資源項“貼上”用于不同目的的標簽，便于歸類和快速檢索，將標簽技術與傳統(tǒng)的層次型目錄結(jié)合使用，可實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源目錄的有效管理。

 

 

　　進入數(shù)據(jù)時代的地方政府面臨新形勢的挑戰(zhàn)，這些要求伴隨著新概念的宣傳紛涌而至，強調(diào)以數(shù)據(jù)為中心的數(shù)據(jù)規(guī)劃和建設，并不是說政府治理的中心內(nèi)容是數(shù)據(jù)，而應在任何時候都將其僅僅作為治理的手段和依據(jù)。此外，這些新概念也是相通的，“互聯(lián)網(wǎng)+”最為核心的特征是數(shù)據(jù)化，數(shù)據(jù)的共享與開放促進了分享經(jīng)濟的產(chǎn)生，分享經(jīng)濟又是信息經(jīng)濟的重要組成部分。政府為了實現(xiàn)“善治”目標，不斷調(diào)整其與社會、市場之間的關系，行政審批改革、透明政府、法治政府和服務型政府的建設是政府為實現(xiàn)目標而進行的自發(fā)的改革，電子政務是改革依賴的新型有效載體，在此基礎之上的數(shù)據(jù)規(guī)劃和建設，包括數(shù)據(jù)生產(chǎn)、應用、共享和開放的數(shù)據(jù)供給可被看作是供給側(cè)改革內(nèi)容的有效補充。政府信息化正是通過柔性的信息技術、流動的數(shù)據(jù)之水，沿著經(jīng)過業(yè)務流程重組的流程管道，仿佛血液流經(jīng)整個剛性上層建筑的機體，使得政府治理更加健康和諧。