原標題：楊國棟丨電子治理的發(fā)展邏輯

 
　　>>>> 摘要
 
　　治理理論的崛起與信息技術日益普及發(fā)展的結合，使電子治理逐漸成為一個全球性趨勢和時代的共識，但在此過程中其發(fā)展邏輯卻沒有得到合理的解釋與證明，這也構成了研究和實踐進一步深化的潛在障礙。首先從電子治理的理論邏輯入手，在電子治理與治理、電子政府、電子民主、電子社會的關系之中，分析了電子治理的理論來源、價值取向和概念特點，隨后從公共事務信息技術應用的歷史發(fā)展中，探討了電子治理的演進邏輯，指出其發(fā)展是公共部門信息技術應用持續(xù)深化和公共治理發(fā)展融合互動的結果。最后，基于對電子治理的實踐特點和挑戰(zhàn)的分析，探討了其發(fā)展的趨勢和走向，包括關注重點的轉(zhuǎn)變、實施路徑的選擇，以及自身所面臨的治理問題等。
 
　　>>>>關鍵詞
 
　　電子治理；政府治理；信息技術；信息政府；電子社會；虛擬社會治理
 
　　信息技術環(huán)境的演進與發(fā)展，以及公共管理從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變，共同推動了公共事務信息技術應用的理念、修辭和形態(tài)的變革。云政府、智慧政府、移動政府、政府2.0、“互聯(lián)網(wǎng)+政務”、電子治理等一系列新概念的出現(xiàn)預示了信息技術對于公共管理意義的進一步凸顯，也推動了公共事務信息技術的理論與實踐的繁榮。在這些概念之中，電子治理具有特殊的意義，這一方面是因為電子治理連接了“電子”與“治理”的兩個領域，另一方面也是由于在一個日益多元、開放和共享，提倡“合作治理”的時代，電子治理已經(jīng)成為融通信息技術應用的各個領域，促進公共問題有效治理的基本途徑。在這樣的背景下，電子治理研究已經(jīng)不能再限于一般性地談論概念和特點，而重要的是對其理論和發(fā)展邏輯進行解讀和建構，為更好地理解電子治理的理論特點、演進邏輯和發(fā)展趨勢，提供歷史性、前瞻性和預測性的解釋與證明，從而推動政府、社會和公民對電子治理的持續(xù)關注，促進電子治理實踐的良性發(fā)展。
 
　　一、電子治理的理論邏輯
 
　　電子治理是基于電子政府、電子民主、電子社會發(fā)展的一種治理形態(tài)或治理階段，是傳統(tǒng)治理的階段性躍升狀態(tài)。電子治理不僅提出了有關公共事務信息技術應用和公共治理領域具有創(chuàng)新意義的理念和觀點，發(fā)展了信息技術在改進政府治理、增進公共利益、推進社會共治中的新境界，而且在理論建構上具有一個完整的邏輯體系，形成了一個嚴謹而包容的理論分析框架。
 
　　（一）電子治理的理論來源
 
　　電子治理反映了互聯(lián)網(wǎng)興起以后，公共領域的信息技術應用所取得的矚目成就，也反映出治理理論引起的公共管理模式在更大范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)變。電子治理的基本理論來源是治理理論和電子政府、電子民主、電子社會。
 
　　現(xiàn)代意義上的“治理”起源于西方，1989年世界銀行在《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)發(fā)展》中首次提出“治理危機”（crisis ingovernance）一詞。此后，隨著公共管理改革的發(fā)展，以公眾為中心成為政府行政改革的邏輯起點，治理成為學術界熱烈討論并深入研究的主題，合作與協(xié)商、互動與回應、多中心與相互依存、動態(tài)的網(wǎng)絡結構等構成治理的主要特征。治理最初是在公共管理的范疇之內(nèi)，主要指公共治理。但隨著這一概念運用的進一步擴展，諸多與“治理”關聯(lián)的詞匯相繼誕生，如IT治理、網(wǎng)絡治理、全球治理、政府治理、社會治理，到今天，更廣泛的管理學意義上的治理被理解為“關于動員各方力量和資源，共同管好組織群體行為的學問和實踐”[3]，已經(jīng)是一個基于問題解決的通用框架和標準。由于電子治理的理論基礎仍然是公共管理理論，因此對于電子治理，首要體現(xiàn)的是公共治理的價值要求，其次才是管理學意義上的治理框架和標準，這些內(nèi)容包括：多中心的共治、治理主體多元化和平等性、關注社會力量的發(fā)揮、重視利益的調(diào)和、采用合作與協(xié)商的方式，等等。
 
　　電子政府、電子民主和電子社會都是有關信息技術對人類公共生活影響的理論與實踐，反映了人類社會進入信息社會以后生活方式發(fā)生的趨勢性變化。在概念相關度上，電子政府與電子治理的關聯(lián)最為緊密，電子治理的產(chǎn)生與發(fā)展，最初就是與電子政府聯(lián)系在一起的，即使在電子治理成為一個規(guī)范性的概念之后，兩者面臨的很多問題都是重疊的，一些基本問題的解決實際上是互為因果的。因此，電子政府是電子治理最重要的理論來源。電子民主關注的是政治生活領域，尤其追求于直接民主和普遍的政治參與實現(xiàn)的可能。對于民主和參與的強調(diào)是電子治理區(qū)別于電子政府的一個重要特征。通過電子民主，可以將政府、企業(yè)、社會和公民聯(lián)結起來，而這正是電子治理的重要理念和價值所在。電子社會是一個幾乎同電子政府同時產(chǎn)生的概念，而近年來日益引起關注的智慧城市也主要屬于電子社會的范疇。電子社會關注的是與公眾日常生活相關的社會事務，致力于促進民眾優(yōu)質(zhì)生活和實現(xiàn)民眾治理的自主，因此，電子社會擴展了電子治理的應用領域，也增進了電子治理與公民生活的連接與互動。
 
　　治理、電子政府、電子民主和電子社會都從各自的角度提供了電子治理重要的理論來源，這使電子治理成為一個極具包容性的概念，具備了豐富的理論內(nèi)涵，成為公共事務信息技術應用的一個重要的話語體系。
 
　?。ǘ╇娮又卫淼膬r值取向
 
　　電子治理的理論來源的廣泛性，決定了其價值構成的多樣性和復雜性。治理、電子政府、電子民主和電子社會都從不同角度提供了電子治理的價值來源，影響了電子治理的價值選擇。
 
　　治理理論對于電子治理的影響，最初是通過IT治理和電子政務治理的概念。IT治理認為，信息技術作為組織的重要資源，治理是促進其價值實現(xiàn)的關鍵。電子政務治理是IT治理概念和理念在政府組織的具體化，是關于電子政務的決策制度安排的研究?？梢姡卫韺﹄娮又卫?，最初提供的是內(nèi)向的、管理主義的價值。但隨著治理越來越廣泛的應用，治理的公共價值，如“民主協(xié)商”和“合作共治”，對電子治理的影響逐漸凸顯，不僅使電子治理的價值從管理績效轉(zhuǎn)向更廣泛的公共問題的有效解決和促進公眾的優(yōu)質(zhì)生活，也使電子治理本身成為治理的一個領域或形態(tài)。
 
　　電子政府、電子民主和電子社會盡管關注的領域不同，但在價值選擇上卻有著明顯的共通之處。電子政府、電子民主和電子社會在話語表述上都有著“電子”的限定。信息技術不僅具有技術性的特征，還具有與生俱來的政治性、管理性特征，如網(wǎng)絡化、去中心化、參與、社團、后工業(yè)化，不是在絕對意義上，而是強加在人們?nèi)粘Ｉ钪械南拗?，能夠塑造人們的行為。信息技術的這些價值與它所面向的具體領域，無論是政府、政治或是社會所在的價值的結合，共同構成了電子治理的價值取向的重要來源。
 
　　電子治理的價值內(nèi)涵是治理與電子政府、電子民主、電子社會的結合，具有多元性、復雜性的特征，但又有潛在語義模糊的危險。一方面，與治理相比，電子治理并不是一個普遍性的概念或理念，它具有自己獨特的應用領域；另一方面，與電子政府面向政府、電子民主專注于政治競選和社區(qū)、電子社會關注于民眾生活相比，電子治理缺少明確的可被觀察和把握的治理主體和領域。因此，在電子治理復雜的價值內(nèi)容中，有必要對其優(yōu)先級做出選擇。我們主要將電子治理定義為治理的一種形態(tài)，而非信息技術應用的形式，在這一意義上，“電子”要服從于“治理”，電子治理的基本價值是實現(xiàn)良善的治理，實現(xiàn)“以公民為中心”、增進公共利益的核心價值。其次，電子治理也要體現(xiàn)信息技術在效率、組織結構、治理形式等方面的獨特價值。與治理相比，電子治理更強調(diào)技術價值的先導性。最后，電子治理要創(chuàng)造對電子政府、電子民主、電子社會等信息技術應用的各個領域的整合價值。電子治理理論的提出不是在原有信息技術應用領域之外又創(chuàng)造出另外一個事物或領域，也不是與電子政府理論的割裂，而是建立在電子政府、電子民主、電子社會基礎之上的，理應推動這些領域的發(fā)展和融合。
 
　　（三）電子治理的概念特點
 
　　電子治理具有如下三個方面的重要特點：
 
　　首先，電子治理革新公共事務信息技術應用的理念和策略。在人類歷史上，重大的科學技術創(chuàng)新往往有著深遠的社會和道德影響。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術自產(chǎn)生以來，就同人類的社會生活產(chǎn)生深刻的互動。隨著“共同創(chuàng)造”和“合作治理”的新模式正成為21世紀的治理新模式，開始取代“政府知道什么對你最好”的傳統(tǒng)模式，信息技術成為推動這一轉(zhuǎn)變的關鍵因素。電子治理通過將治理的理念、方法和模式引入公共事務信息技術的應用之中，強調(diào)了信息技術在推動“共治”中的基礎性作用，使公共事務的信息技術應用繼續(xù)保持活力，并使其范圍和內(nèi)容進一步擴展。
 
　　其次，電子治理創(chuàng)新公共治理的模式和形態(tài)。公共治理凸顯“公共”的價值，可以包括國家治理、政府治理和社會治理等多個層次，或者參與式治理、合作式治理、網(wǎng)絡治理、可持續(xù)治理等多種類型和形式。由于互聯(lián)網(wǎng)的泛在性特征——時間泛在、空間泛在和主體泛在，以及信息技術日益成為人們生活泛在、普遍、無時不在的連接方式，無論哪一種治理都離不開信息技術的深度嵌入。電子治理是“一種更多地與政治權力和社會權力的組織和利用方式相關聯(lián)的社會—政治組織及其活動的方式”，它與公共治理的其他類型或形態(tài)之間具有自洽性的特征?；谛畔⒓夹g的泛在性，電子治理可以與公共治理的其他領域和類型進行深入融合，形成不同的創(chuàng)新模式。
 
　　第三，電子治理連接信息技術影響的社會領域和實踐。隨著公共管理范式從統(tǒng)治、管理到治理的轉(zhuǎn)型，以及公共事務的信息技術應用日益擴散到政府、社會的各個角落，公共管理中的信息技術應用早已超越了政府管理的范圍和能力限度，而各個領域之間也日益發(fā)生深刻的互動和影響。然而，在電子治理產(chǎn)生之前，盡管這種互動和影響已經(jīng)發(fā)生，但相互之間仍缺乏一個連接的橋梁。通過治理的理念和形式，電子治理將信息技術在社會領域的實踐，包括電子政府、電子民主、電子社會等連接在一起，這具有兩個方面的意義：一是進一步完善了公共領域信息技術應用的理論體系；二是促使人們開始關注信息技術應用的不同主體之間如何進行復雜性的互動，以促進技術效能的提高和公共價值的實現(xiàn)。
 
　　二、電子治理的演進邏輯
 
　　電子治理是公共事務信息技術應用的持續(xù)深入和治理理念日益廣泛應用之間的共同作用所創(chuàng)生的一個新的理論和實踐，反映了信息技術理念從管理到治理的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出治理與公共領域的信息技術應用不斷互動、融合和創(chuàng)新發(fā)展的實踐進路。
 
　?。ㄒ唬┕彩聞招畔⒓夹g應用的不斷進步要求治理理念的融入
 
　　任何技術，包括革命性的技術都具有漸進性變遷的本質(zhì)，信息技術也不例外。公共管理的信息技術應用最早產(chǎn)生的是辦公自動化，之后是專業(yè)化的信息系統(tǒng)的構建，而后，隨著跨層級、跨部門的大規(guī)模信息系統(tǒng)和政府對社會公眾的管理和服務平臺的廣泛建立，電子政府的理論與實踐開始迅速發(fā)展。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)在傳統(tǒng)的政治領域，特別是在民主、網(wǎng)絡監(jiān)督和動員方面日益彰顯的力量，使電子民主、電子社會成為傳媒學、社會學的研究熱點。
 
　　在今天，政府已經(jīng)能夠借助網(wǎng)絡和其他先進的工具來改變政府流程和公共服務供給的方式，“與此同時，新的管理方法和治理架構已經(jīng)被采用，以更好地適應網(wǎng)絡化的組織形式?！苯陙?，公眾主導的技術引進和使用開始在公共管理中占據(jù)重要地位，基于社會媒體的互動式溝通使社會公眾可以共同參與到公共政策的協(xié)商審議過程中，并在公共治理過程中找到自己的位置。大數(shù)據(jù)分析和互動式社交媒體重新定義了政策制定和管理決策中的公眾角色，改變了政府和公眾之間的權力關系。信息技術正在以明顯而具體的方式對政府的主要事務與政治產(chǎn)生影響。
 
　　但與此同時，公共事務信息技術應用也面臨著兩個方面的挑戰(zhàn)：一是電子政府發(fā)展與社會公眾的需求出現(xiàn)了分離的傾向。政府與社會、公民之間缺乏關于電子政府實踐內(nèi)容的溝通與互動，很多公眾高度關注和迫切需要解決的問題沒有成為電子政務建設的優(yōu)先選擇。二是電子政府、電子社會發(fā)展中出現(xiàn)了信息系統(tǒng)和信息資源分割、孤立和沖突的嚴重問題，有待于政府之間，以及政府與企業(yè)、社會和公民之間的協(xié)商治理。此外，還存在民主地利用信息技術的期望不斷上升與電子民主滯后之間的矛盾。
 
　　公共事務信息技術應用的不斷深入，對信息技術應用的各個領域之間融合、互動提出了新的要求，而治理理論對于公共價值、合作治理的強調(diào)適應了這一趨勢。由此，治理與“電子”結合，從最初的面向電子政府自身的治理，逐漸發(fā)展為融合電子政府、電子民主、電子社會等諸多領域的全面治理，是一種理論自覺和發(fā)展的必然。
 
　　(二)治理的發(fā)展推動公共事務信息技術應用的轉(zhuǎn)型
 
　　無論是歷史還是現(xiàn)實，電子治理的發(fā)展都離不開治理的推動?！爸卫砝碚摰镊攘Σ粌H在于其將民主、參與、協(xié)商、分權、責任、人權、平等、合作等諸多美好的價值融入其中，而且在實踐過程中展現(xiàn)出其相對于垂直統(tǒng)治的巨大靈活性，在一定程度上降低了國家管理的成本與風險。”到目前為止，世界各國都接受了治理的理念，且越來越重視治理的功能發(fā)揮，治理實踐得到快速發(fā)展。
 
　　治理的快速發(fā)展產(chǎn)生了兩個方面的影響：一是治理在公共管理的理論體系中起到了“元概念”的作用，很多理論和實踐如果沒有治理理念的融入，將是不完善的；二是治理實踐的快速發(fā)展創(chuàng)造了各個領域應用治理理念、創(chuàng)新治理實踐的良好條件，這既包括建立治理制度體系和體制機制，也包括公民素質(zhì)的全面快速提升。
 
　　在未來的發(fā)展中，治理理論將繼續(xù)推動電子治理的發(fā)展：一是治理將推動電子治理的關注領域從“改進政府管理”“創(chuàng)新公共服務”擴展至“增進公共利益”“創(chuàng)造公共價值”“改進公民福祉”。二是電子治理將更加強調(diào)社會治理自主性和對民眾自主、自助和自治能力的塑造。治理理念的開放性與包容性特點，要求公共管理從以政府為中心轉(zhuǎn)向以社會和公民為中心，電子治理要更加面向公民生活，提高公眾的感受度，實現(xiàn)政府、社會和公民的連接性治理。三是電子治理要促進公共問題的有效治理。公共事務各個領域的信息技術應用不應再將視野局限于自有的范圍之內(nèi)，而要以問題機制為導向，面向重大的現(xiàn)實課題，包括“互聯(lián)網(wǎng)+”和“智慧城市”，探索以電子治理的理念和模式推動經(jīng)濟社會發(fā)展和公共管理改革的創(chuàng)新路徑。
 
　?。ㄈ╇娮又卫沓删土己玫闹卫戆l(fā)展實踐
 
　　電子治理近年來在世界各國有很好的實踐，其主要表現(xiàn)在三個方面：一是對政府作為的檢視監(jiān)督、推動與修正。主要途徑是信息網(wǎng)絡發(fā)起的輿情作用，最終引起社會對某一公共問題的廣泛關注，產(chǎn)生了對政府管理外在的壓力，最后引起政府與社會、公民的協(xié)商解決。這在中國的貴州留守兒童死亡事件、韓國進口美國牛肉事件中有很好的表現(xiàn)。二是對治理內(nèi)容、形式的創(chuàng)新與拓展。主要是基于信息技術或源于信息技術，實現(xiàn)了傳統(tǒng)治理領域的模式轉(zhuǎn)型。如《德國數(shù)字綱要2014－2017》中的工業(yè)4.0的概念，提出“智能生產(chǎn)”要“特別注重吸引中小企業(yè)參與，邀請每一個人都成為變革的生力軍，完全改變只由國家、精英集團主宰變革的現(xiàn)狀”；中國的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃也創(chuàng)造和推動了電子治理在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮作用的嶄新實踐。三是電子治理成為彌合東西方“治理”文化鴻溝的良好橋梁。信息技術的泛在性和全球信息社會的到來，使信息技術文化成為超越民族和國家的文化，電子治理在全球治理中將日益彰顯出在增進溝通、創(chuàng)造共識中的作用，進而推動了世界各國治理實踐的相互借鑒與共同發(fā)展。
 
　　電子治理成就的良好治理實踐將隨著信息技術的持續(xù)進步和公共治理實踐的不斷創(chuàng)新發(fā)展而發(fā)展。與電子政府相比，電子治理不具有明確的實施主體，電子治理的理想狀態(tài)、實施環(huán)境，很難有一個清晰而明確的描述，這種相對的模糊性也成就了電子治理應用的廣泛性和范圍的拓展性，基于對電子治理理念的認同，公共部門、社會和公民可以自主發(fā)起和推動具有創(chuàng)新意義的治理實踐，這一方面將提升信息技術在公共事務中更為廣泛的影響力和作用力，也將推動治理形式的多樣化和治理形態(tài)的躍升。
 
　　三、電子治理的發(fā)展趨勢
 
　　電子治理是否是公共管理的信息技術應用的基本范式還未有定論，但毫無疑義的是，在相當長的一段時間里，治理仍是公共管理探討的主題，信息技術將繼續(xù)對公共管理過程施加長久而深刻的影響，因此電子治理將具有長遠的生命力。在這一背景下，電子治理將往何處去，沿著怎樣的路徑繼續(xù)前行，就成為公共管理者和學術界應當認真探討的一個問題。從電子治理的理論特點和演進邏輯出發(fā)，運用邏輯的工具進行分析，可對電子治理的發(fā)展趨勢進行預測和展望。
 
　?。ㄒ唬╇娮又卫淼年P注重點轉(zhuǎn)向推動治理和增進公共價值
 
　　“傳統(tǒng)”的電子治理一般關注于政府管理和公共服務的質(zhì)量，其基本領域仍屬于電子政府、電子民主、電子社會的范疇，而電子政府是重點。這種實踐內(nèi)容上的重疊使電子治理缺少了自身的特點和對實踐的導向性。由于電子政府、電子民主和電子社會作為信息技術在公共管理的各個領域的理論和實踐將繼續(xù)存在和發(fā)展，電子治理要實現(xiàn)自己的使命，必須彰顯自身的特色。在理論來源上，電子治理是治理理論與公共事務的信息技術應用理論之間的結合，因此電子治理主要是基于信息技術的一種治理形態(tài)或治理階段，其目標是實現(xiàn)更好的公共治理。未來的電子治理要從更廣泛的意義上實現(xiàn)自身的價值，就要將目標領域轉(zhuǎn)向在國家治理、政府治理、社會治理中的影響和作用，推動治理的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，這既是電子治理的價值所在，也是信息技術全面滲透到公共事務管理中的現(xiàn)實要求。
 
　　電子治理意味著以信息技術應用和信息網(wǎng)絡為基礎的政府與企業(yè)、社會新的協(xié)商與合作關系的建構，這種改變一方面涉及到政府、市場、社會和公民之間的權利分配、政策制定和關系模式的改變；另一方面，也伴隨著“對重新致力于民主思想，尊重人權以及對公民服務和公共物品的信念的需求”，構成“一種復興民主和公民權利的行動途徑。”有學者指出：電子政府關注于電子服務、電子工作流、電子選舉、電子生產(chǎn)力等，而電子治理則強調(diào)電子參與、電子咨詢、電子管理，以及網(wǎng)絡化的社會引導”，“電子治理的研究范疇具有從電子政府、電子資訊和服務轉(zhuǎn)向整合、電子參與、電子決策和電子民主的開拓性?！痹谶@一意義上，電子治理要推動公共治理從以政府為中心到以公民為中心的轉(zhuǎn)向，致力于公民的直接參與、自主創(chuàng)制和民主治理的自主性，同時也要注重政府自身的觀念和行為轉(zhuǎn)變，提升自身的民主合法性與合理性，創(chuàng)造大眾認同的發(fā)展環(huán)境。
 
　?。ǘ╇娮又卫淼膶嵤┞窂节呄蛴趦r值導向與問題導向的統(tǒng)一
 
　　以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術不是人類歷史上第一次，也必將不是最后一次的信息與傳播革命。在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之前，電報、電話、廣播和電視都曾經(jīng)許以現(xiàn)實崇高的承諾，超越時間、空間和權力，但這不過是一種“迷思”。因此，“我們必須明白，當今顛覆性的技術變革過去也曾經(jīng)出現(xiàn)過……每一次技術進步都或多或少地重新界定了公民角色，同時每次變革都會重復某些模式，這些模式我們今天也能看到。比如破壞社會秩序、產(chǎn)生新權威，以及了解外部世界的兩種主要路徑之間不斷擴大的分歧再次出現(xiàn)?！?/div>
 
　　美國學者布魯斯·賓伯曾經(jīng)說過,“科技不容置疑地朝著更快、更強、更有效的方向前進的本質(zhì)并不代表社會或政治的進步。一個使用較先進技術的社會并不一定是一個本身就更進步的社會。”信息技術在技術更新和模式興替中展現(xiàn)出變化萬端的色彩，但它所引發(fā)的神話，最終總要得到某種平衡，這種反向的動力源于具有政治性質(zhì)、社會性質(zhì)的文化實踐和社會實踐。因此，電子治理不能被簡單地作為一種工具，無論是技術工具還是治理工具，電子治理被帶入治理語境后，就要參與社會建構。這樣，電子治理的實踐就不能僅限于國家權力、政府權力的政治需求，也不能服從于商業(yè)公司的市場擴張，而要致力于價值的實現(xiàn)，這既包括信息技術的本身價值，也包括公平正義的公共價值。同時，政府、社會和公民理應把電子治理作為探討和解決公共問題的途徑。因為任何崇高的價值如果不能基于對現(xiàn)實問題的解決，就必然淪為毫無意義的空想。沒有人們對電子治理先進性的真實感觸，它就必將失去普遍的社會認同。電子治理在承接和創(chuàng)新公共事務信息技術應用的價值目標，如復興民主治理的理想，更加注重公民利益，增進社會和公民對公共政策的影響，提高政府的責任、透明度和信任度等等的基礎上，還要“以問題解決機制為導向，以實現(xiàn)善治為總體目標。關注于解決人們所面對的共同問題，最終實現(xiàn)人類和人類社會的全面發(fā)展?！?/div>
 
　　（三）電子治理的發(fā)展使自身也成為一個治理問題
 
　　電子治理的快速發(fā)展使自身的管理也成為一個問題。一方面，電子治理具有開放性和包容性的特點，兼具分權化、社會化、民主化和電子化屬性。電子治理要連接電子政府、電子民主、電子社會，以及政府治理、社會治理的不同領域，這必將涉及到不同治理主體，以及信息技術應用主體之間的協(xié)商、溝通與合作。另一方面，電子治理涉及到廣泛的社會實踐，需要一系列制度機制的建立和社會環(huán)境的創(chuàng)設。從目前來看，電子治理自身的治理問題突出表現(xiàn)在如下三個方面：
 
　　一是電子治理主體的發(fā)展與行為規(guī)范。治理需要有多元化主體格局，電子治理也一樣。電子治理有兩個典型的發(fā)起極點和實現(xiàn)路徑。其中之一是政府發(fā)起和組織的電子治理，比如決策參與和政務透明；而另一個則是公眾發(fā)起且又通過輿論推動直至政府參與和處置的電子治理。而后者在起點上與政府沒有直接交集，往往始于一種無組織的自我行為。就目前來看，電子治理更多地是政府發(fā)動和推動，比如政務透明和大多數(shù)的網(wǎng)絡參與。而公眾發(fā)起的電子治理的發(fā)展，比如組織化的社會動員和參與網(wǎng)絡的產(chǎn)生和發(fā)展，也要在現(xiàn)有的政治體制和行政秩序前提下進行。因此，需要培養(yǎng)高素質(zhì)的電子治理社會主體：其一是政府作為電子治理行為主體的培養(yǎng)，其典型表現(xiàn)就是權力與功能的社會讓渡，所謂的簡政放權，發(fā)展社會力量和社會組織；其二是社會主體作為電子治理行為主體的培養(yǎng)，電子參與公眾主體規(guī)模發(fā)展是重點，如公共網(wǎng)絡、公共服務網(wǎng)絡和基層組織網(wǎng)絡治理的發(fā)展；其三是電子治理的具體規(guī)范的持續(xù)供應，不僅包括功能與職責定位，還包括各方行為的有效規(guī)制，如政府對政府及其他公共組織開放數(shù)據(jù)資源的要求、政府對社會主體網(wǎng)絡參與行為的規(guī)定，等等。
 
　　二是治理鴻溝與數(shù)字鴻溝的彌合。不同國家和地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展程度、公共管理和公民素質(zhì)上存在的差距，使電子治理同時面臨著數(shù)字鴻溝、治理鴻溝的難題。多元主體、合作共治是電子治理的基本特征，推動社會、公民參與電子治理的實踐是其內(nèi)在要求。但從當前來看，基于公眾發(fā)動的電子治理行為基本上是個人行為，缺乏有效的組織運作，即電子治理的社會主體缺乏有序的組織力量，而參與的無序化容易導致公民參與的失效、扭曲和變異。因此，電子治理中的社會主體的社會關系屬性和組織秩序需要政府、企業(yè)、社會和公民組織共同治理的外力催化。盡管全球互聯(lián)網(wǎng)滲透率不斷提高，但不同國家、群體之間的數(shù)字鴻溝問題依然嚴重，比如《2014年聯(lián)合國電子政務發(fā)展調(diào)查報告》顯示，在具有非常高的水平層面，歐洲占比60%，亞洲只占20%。有學者指出：“發(fā)展中國家能夠趕上互聯(lián)網(wǎng)技術擴散的理念，是一種建立在技術停滯基礎上的想法。而互聯(lián)網(wǎng)技術的飛速變化使得數(shù)字鴻溝成為一個移動標靶，它不斷處于變化之中?！贝送?，地區(qū)和群體的差異也比較明顯，雖然“移動通信完成了類似十年前以個人電腦和互聯(lián)網(wǎng)為基礎的網(wǎng)絡社會的最為重要的擴張……不管通信節(jié)點位置何在，無線通信都使空間更加均質(zhì)化?！钡凶C據(jù)表明，數(shù)字鴻溝正由接入鴻溝演變?yōu)閼螟櫆?，對于一些人來說，他們積極地獲取服務和參與論壇，而對另一些人來說，網(wǎng)絡是雜亂無章的，上網(wǎng)是一種娛樂的體驗，這種使用網(wǎng)絡的新的不平衡帶來的數(shù)字鴻溝，正成為一個更難以解決的問題，需要多元力量的共同努力。
 
　　三是網(wǎng)絡空間的民主參與和治理。電子治理具有明顯的社會性，既是服務于社會的行為，也需要全社會的共同參與。電子治理需要整合電子民主、電子社會的經(jīng)驗，所以特別需要公民社會的支持。薩爾米寧等人提出：“公民應該是忠誠的、遵紀守法的、熟悉道德的，他們應該重視政治權利和義務。”特別有必要使公民認識到他們所擁有的權利，承擔與這種權利相對應的責任。自主性的電子治理需要公民社會的成熟和民眾治理自主性的成長。在具有強勢政府的政治傳統(tǒng)和行政理念的國家，公民本身的參與熱情先天不足，電子治理往往是從自己關注或從自己的生活場景開始，缺乏更為公共化的抽象價值追求。因此，在彌合技術鴻溝的同時發(fā)展電子治理，政府和強勢主體應當注重電子治理內(nèi)容和推進措施對生活的嵌入，注重民眾治理自主性和民眾電子治理生活方式和生活理念的塑造。同時，互聯(lián)網(wǎng)增進了公民之間的討論與協(xié)商，但也可能帶來團體的極端化?！霸诰W(wǎng)絡上，群體極化現(xiàn)象每天都在發(fā)生。網(wǎng)絡對很多人來說是極端主義的溫床，確切地說是因為有共同想法的人在一起互相商討，而不去聽取相反的觀點。最明顯的例子是彼此憎恨的群體的出現(xiàn)?！钡裰鲀H僅存在于公民積極參與重要社會和政治問題的對話中，公民必須能夠接受與自己不同的觀點的存在，在不同觀點之間自由地交流、討論，并且對不同觀點進行審慎思考，而團體的極端化阻礙了對重大問題的真正的商談，不利于治理的達成。對于這一問題，在不同的國家可能采用不同的方式，但無論是以政府為主導或是其他，政府、社會和公民團體共同參與的治理都必不可少。
 
　　四、結語
 
　　開放變革的社會催生了思想的不斷創(chuàng)新，公共管理的信息技術應用也應當秉承著包容性的態(tài)度去汲取各個科學領域的理論成果，在推動技術方法和治理工具不斷革新的同時，吸收有價值的理念和方法。福柯曾言：“不要去無止境地探尋一種對看得見的事實反映必定是不充分的語言?！盵22]轉(zhuǎn)變視角從發(fā)展邏輯的角度進行分析，或可為我們帶來新的理解圖景。電子治理的發(fā)展邏輯展示了它從哪里來、沿著怎樣的路徑前進、又將走向何處去的問題，這一理解也許并不充分，但卻反映了對公共管理的信息技術問題的持續(xù)關注和思考，也引出了這樣的問題，即：我們?nèi)绾螐碾娮又卫淼陌l(fā)展邏輯中尋找合適的路徑，在多元化發(fā)展中創(chuàng)造各具特色的“最佳實踐”，這還有待進一步的研究和探討。
 
　　參考文獻略。
 
　?。ū疚目d于《電子政務》2016年第6期。作者：楊國棟（1981—），男，博士，黑龍江佳木斯人，中國人事科學研究院博士后工作站研究人員）
責任編輯：admin

關注國脈電子政務網(wǎng)，政府CIO的思想陣地與交流平臺，5000位政府CIO在這里讀懂“互聯(lián)網(wǎng)+政務”

二維碼