2016年4月19日，習(xí)近平在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話指出，“要以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺(tái)，分級(jí)分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國信息資源共享體系，更好地用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策?！蹦敲?，對(duì)于地方政府特別是基層政府而言，如何善用大數(shù)據(jù)技術(shù)去推動(dòng)治理創(chuàng)新呢？

 

　　目前，中國大數(shù)據(jù)應(yīng)用的推動(dòng)是在兩個(gè)方向齊頭并進(jìn)的，雖然起點(diǎn)和進(jìn)程還有一定差距。一方面是政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的整合，即把原來碎片化、孤島式、部門分割的數(shù)據(jù)予以整合，使數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)一步凸顯，從而為大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新提供可能。這也包括加載新的數(shù)據(jù)采集和處理平臺(tái)，以獲得新的數(shù)據(jù)并開展新的分析。測繪、規(guī)劃、交通、公安、社保和醫(yī)療等部門在“一張圖”等項(xiàng)目上的試點(diǎn)，都屬于此類，這就需要政府部門具備很強(qiáng)的數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用能力。另一方面是對(duì)外公開數(shù)據(jù)，鼓勵(lì)公民、企業(yè)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)利用數(shù)據(jù)，從而使數(shù)據(jù)的價(jià)值提升和凸顯。這是一種開放式創(chuàng)新，即讓所有人都參與數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集、存儲(chǔ)、處理和應(yīng)用。上海市、貴州省等地政府部門公開了一些數(shù)據(jù)，但都是碎片化的，仍然是各個(gè)部門去公開數(shù)據(jù)，看大家是否有需要的，比如在地圖上去整合幾個(gè)部門的數(shù)據(jù)。其他一些地方政府也在推進(jìn)，但還沒有比較理想的做法。實(shí)際上，政府信息公開本身的問題還很突出，數(shù)據(jù)公開的要求則更進(jìn)一步，因此許多政府可以說是心不甘情不愿。

 

　　值得注意的是，數(shù)據(jù)需求與供給的對(duì)接問題還很突出。一方面，政府希望市民、新聞媒體、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界多提意見，形成倒逼力量，推動(dòng)政府大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌應(yīng)用和改革創(chuàng)新。但現(xiàn)實(shí)情況是，在數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、采集、存儲(chǔ)、處理和應(yīng)用環(huán)節(jié)，社會(huì)參與的途徑和渠道非常有限。另一方面，政府公開的數(shù)據(jù)不僅鳳毛麟角，而且都是普通老百姓完全不懂的表格，不是專業(yè)人士往往很難看懂，更不用說真正使用了。如何拓寬社會(huì)參與的渠道，真正讓數(shù)據(jù)為我所用，仍然是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

 

　　在信息公開、電子政務(wù)、一站式服務(wù)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、智慧城市等方面，基層政府大有可為。特別是在跨部門的整合方面，中央政府和上級(jí)政府往往很難推動(dòng)，但基層政府的靈活性決定了可以在這些方面進(jìn)行探索和嘗試。比如，商事登記改革、信息惠民等試點(diǎn)都在許多地區(qū)的基層組織開花結(jié)果。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，需要協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌不同政府部門的數(shù)據(jù)共享共用問題，經(jīng)歷過大部門制改革的基層政府往往有更大的自主性，能夠推動(dòng)智慧政務(wù)的創(chuàng)新。

 

　　然而，基層政府面臨的壓力也是從未有過的大?；鶎诱恰吧厦媲l線，下面一根針”?；鶎犹貏e是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，現(xiàn)實(shí)狀況是事情繁瑣、任務(wù)重多、有心無力。與此同時(shí)，基層處于最前線，是上級(jí)政府要求與社會(huì)公眾的交接點(diǎn)。這個(gè)樞紐性的關(guān)鍵位置決定了兩點(diǎn)，一是各種問題和困難最容易在這個(gè)層面涌現(xiàn)，所以有如“春江水暖鴨先知”，在基層最容易發(fā)現(xiàn)和診斷問題。另一方面，基層治理的復(fù)雜性和緊迫性非常突出，往往“按下葫蘆浮起瓢”?？焖俚纳鐣?huì)變遷和頻繁的人事調(diào)動(dòng)，也讓基層疲于奔命，許多創(chuàng)新項(xiàng)目不得不朝令夕改。

 

　　基層政府在大數(shù)據(jù)推動(dòng)方面面臨的一大問題，就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。這方面基層政府可以試點(diǎn)，即選擇某個(gè)鎮(zhèn)街或服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)行示范性的探索。甚至如果有可能的話，另起爐灶在某個(gè)新園區(qū)去做。一旦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完畢，各種數(shù)據(jù)采集的傳感器、數(shù)據(jù)接收和存儲(chǔ)的設(shè)備、數(shù)據(jù)處理和分析的平臺(tái)等建立起來，它的倍增和放大效應(yīng)就會(huì)凸顯。

 

　　大數(shù)據(jù)應(yīng)用不完全是硬件建設(shè)。實(shí)際上，很多地方政府花費(fèi)巨資購置的先進(jìn)設(shè)備被擱置，而最終因?yàn)檫^時(shí)而成為擺設(shè)。與基礎(chǔ)設(shè)施相比，更為重要的問題是數(shù)據(jù)共享共用的理念確立。不單純是基層政府，其實(shí)許多國家和地區(qū)的政府都面臨類似的尷尬。以數(shù)字治理較為領(lǐng)先的新加坡為例，政府連兩塊草皮都沒法一起去割，因?yàn)榉謱俨煌块T。以前如果居民發(fā)現(xiàn)一條蛇，也可以因?yàn)榈攸c(diǎn)不同而牽扯十幾個(gè)部門。對(duì)于基層政府而言，數(shù)據(jù)不完全、不完整、不共享和不對(duì)口等，是大數(shù)據(jù)應(yīng)用面臨的最大難題。一些部門連自己的資產(chǎn)數(shù)量都無法逐一填寫，而鎮(zhèn)街一級(jí)就更是無從做起。此外，基層政府往往沒有專職人員，即便配備了，人員也更迭頻繁。這些因素交織在一起，使大數(shù)據(jù)應(yīng)用難上加難。

 

　　與此同時(shí)，可以發(fā)揮技術(shù)專家、社會(huì)公眾和相關(guān)企業(yè)的作用，集思廣益去發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的“金點(diǎn)子”。這種方式是需求驅(qū)動(dòng)型的，即公眾或企業(yè)需要某些數(shù)據(jù)，但又無力自行收集或處理。此時(shí)如果不涉及敏感信息，政府應(yīng)該以一種友好型的方式公開，比如實(shí)現(xiàn)可讀、可復(fù)制和同其他數(shù)據(jù)對(duì)接等。此外，召開數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽并鼓勵(lì)社會(huì)貢獻(xiàn)“金點(diǎn)子”，也是很好的做法。在某個(gè)部門看似沒有用的數(shù)據(jù)，在其他人眼里可能是“金礦”。例如，每個(gè)人的公交卡的交通數(shù)據(jù)，就可以為重新規(guī)劃交通線路和站點(diǎn)提供依據(jù)；貧困人口家庭在各個(gè)部門的救助領(lǐng)取信息，可以避免重復(fù)補(bǔ)助或補(bǔ)助不足；企業(yè)雇傭人員的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，可以為預(yù)測“用工荒”提供依據(jù)；許多關(guān)鍵社區(qū)或公共場所的數(shù)據(jù)采集（如攝像頭）如果能夠整合，也會(huì)為輿情應(yīng)對(duì)和突發(fā)事件管理提供參考信息。這些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)匯聚起來，就不單純是上述簡單應(yīng)用，而可能是幾何級(jí)的應(yīng)用。

 

　　目前，《網(wǎng)絡(luò)安全信息法》正在加緊制定中，個(gè)人隱私保護(hù)將是其中一個(gè)重要內(nèi)容，這將對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用帶來極大沖擊。一般來說，個(gè)人隱私保護(hù)主要針對(duì)企業(yè)，政府是被豁免在外的。但是，政府的數(shù)據(jù)安全同樣意義重大，因?yàn)闋砍兜角Ъ胰f戶的敏感信息，所以加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)安全管理至關(guān)重要。許多優(yōu)秀案例都是以老百姓和企業(yè)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的，這也是為什么個(gè)人隱私保護(hù)至關(guān)重要。作為基層政府又是首當(dāng)其沖，為此應(yīng)從多方面做好準(zhǔn)備。基層政府缺乏足夠的技術(shù)和資金，許多政府的信息系統(tǒng)處于“裸奔”狀態(tài)，亟待加強(qiáng)，特別是來自上層的支持和一體化設(shè)計(jì)。因?yàn)樯婕皞€(gè)人隱私或國家安全等敏感信息，有些數(shù)據(jù)的確不適合公開。但是，這些數(shù)據(jù)可以脫敏或公開一部分沒有標(biāo)識(shí)的數(shù)據(jù)，讓公眾或其他人員找到應(yīng)用和開發(fā)的感覺，也是一種可以嘗試的渠道。

 

　　中國各地政府創(chuàng)新的分布特點(diǎn)是，無論發(fā)達(dá)與否都有一定的創(chuàng)新，而發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新特征是截然不同的。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力不足，往往采取的是低成本創(chuàng)新，并且很多是被緊迫的問題逼著創(chuàng)新的，有不得已而為之的動(dòng)因在里面。與之相比，長三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)力雄厚，政府創(chuàng)新可以投入很大的人力、財(cái)力和物力，政府工作人員的觀念亦較新，社會(huì)公眾和媒體環(huán)境的接受度也較高，往往發(fā)人所未發(fā)。

 

　　以廣東省順德、南海等為代表的珠三角先發(fā)地區(qū)的基層政府，在數(shù)字治理創(chuàng)新方面一直走在前列。最近結(jié)束的第三屆的“粵治—治理現(xiàn)代化”廣東探索經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，首次設(shè)立“大數(shù)據(jù)與公共服務(wù)”類別。南海市的“政府大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌應(yīng)用”入選優(yōu)秀案例，該市在2014年5月即成立國內(nèi)首家數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局，創(chuàng)新性地以數(shù)據(jù)統(tǒng)籌為核心去整合政務(wù)資源、開展社會(huì)治理和公共服務(wù)。

 

　　盡管基層政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面需求迫切且挑戰(zhàn)嚴(yán)峻，但是一旦形成了一種創(chuàng)新的氛圍，每個(gè)人都有不創(chuàng)新不行或非得創(chuàng)新不可的動(dòng)能，那么就完全不一樣了。許多基層創(chuàng)新是自發(fā)性、自然涌現(xiàn)的，并不是源于上級(jí)的命令。這不同于許多缺乏創(chuàng)新動(dòng)力的地區(qū)，往往事到臨頭才不得不硬著頭皮去“創(chuàng)新”。所以，地方政府特別是基層政府可以大手筆地開展一些有前瞻性的數(shù)字治理創(chuàng)新，并展現(xiàn)政府所能展現(xiàn)的創(chuàng)新活力和多樣性。

 

　?。ㄗ髡撸厚R亮，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）