?。ㄒ唬┱徺I社會組織公共服務是政府治理方式現(xiàn)代化的需要

 

　　黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，政府治理現(xiàn)代化意味著政府治理模式由統(tǒng)治走向治理，統(tǒng)治與治理主要區(qū)別之一，“權力主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等[１]。

 

　　1、轉變政府角色和職能的需要。隨著經(jīng)濟、社會的迅猛發(fā)展，公共治理的對象涉及的領域也越來越廣闊，而且還具有規(guī)?；?、多樣化趨勢，它的影響在不斷的擴大，政府不可能、也沒有必要對社會性公共服務和社會事務實行全方位的直接管理，要求政府必須創(chuàng)新治理的機制和手段，相當部分社會性、公益性的公共服務職能，應當也可以從政府的職能中分離出來，實現(xiàn)“社會管理重心下移、社會服務重心前移”。這需要按照政社分開的原則形成新型政社合作關系，引入社會組織的競爭來改善組織運行的效率，使政府從傳統(tǒng)的應接不暇的事務管理中解放出來，擺脫我國機構改革中先“精簡”再“膨脹”的窘境，真正為建立“小政府、大社會”打下基礎。

 

　　2、緩解政府財政緊張的需要。改善民生、加快社會建設的任務，如教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)和收入分配等，都離不開公共財政體系。目前，中國正處于社會轉型的特殊時期，在這一階段，需要政府處理的社會管理工作大量出現(xiàn)，涉及到各個領域，社會管理事務的大量增加必然需要更多的財政支出；尤其是基層政府，實行分稅制后沒有足夠的財政預算來提供相關公共服務。為了轉移財政壓力，政府需要積極尋求社會資金，以保證公共服務有效供給。如，北京市2010 年撬動社會資金 2 億多元，購買扶貧、濟困等 20 類 300多個公益性服務項目。

 

　　3、適應社會新趨勢的需要。政府購買服務主要是 20世紀 80 年代以來的國際社會新趨勢，政府向社會組織購買公共服務在我國經(jīng)過十多年的發(fā)展，現(xiàn)在已廣泛運用于公共服務的多個領域，逐漸成為政府提供公共服務的重要方式。1995年，上海浦東新區(qū)政府把一個綜合性市民社區(qū)活動中心委托給上?；浇糖嗄陼M行管理，這是中國最早的基層政府向社會組織購買公共服務的探索，到2003年，北京、上海、廣東、浙江、湖南等地的城市基層政府向社會組織購買公共服務的探索不斷深入，涉及的公共服務范圍日益擴大。例如，2007年，郴州市積極探索教育服務項目的政府購買，取得了良好的效果。2014年6月28日，湖南省市人民政府出臺了《湖南省人民政府關于推進政府購買服務工作的實施意見》（湘政發(fā)[2014]20號）文件；按上級文件要求，地方人民政府要結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府。

 

　　（二）社會組織已成為購買公共服務的重要承接主體

 

　　1、公共服務需求逐漸上升。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求有高低層次之分，同樣公共服務需求有高低層次之分，在低層次需求滿足之后便有高層次需求，伴隨著我國人均 GDP 的增長，其公共服務需求將會越來越多元化、多樣化，王振耀表示：“當一個國家的人均GDP 超過 3000 美元的時候，整個社會需要的公共服務就大不一樣了”[２]。 2009年我國人均GDP已達到3266美元，中國經(jīng)濟社會正步入發(fā)展新階段，居民對公共產(chǎn)品與服務的需求將呈現(xiàn)幾何級數(shù)增長趨勢?，F(xiàn)實生活中基本公共產(chǎn)品供給的缺失和公共服務的不到位，既比較充分地反映了政府轉型的嚴重滯后，同時也反映了當前社會組織的發(fā)展還不能適應公共需求的變化，還難以承擔參與提供公共服務的重任。這樣一個特定背景，既為強化政府的公共服務職能提出越來越迫切的要求，同時也為社會組織參與公共服務提供了重要機遇。因此，在加快政府轉型的同時，還需要鼓勵社會組織積極、廣泛地參與公共服務。

 

　　2、社會組織參與服務意愿強烈。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會資源的占有和支配呈現(xiàn)多元化的特點，各種不同的利益主體正在形成，各種不同的利益群體和社會成員生存和發(fā)展的社會空間逐漸擴大。調查發(fā)現(xiàn)我國社會組織參與政府購買公共服務的意愿很強烈，其中 72%以上的社會組織愿意參與政府向社會組織購買公共服務，只有 28%的社會組織表示不愿意或不太愿意參與[3]。通過開展政府購買服務項目，在很大程度上為社會組織解決了經(jīng)費來源問題，促進社會組織進一步良性發(fā)展，實現(xiàn)了社會組織與政府的互相聯(lián)系和互相監(jiān)督，確保了社會組織不會被排斥在公共服務體制之外。2012 年至 2014 年期間，我國各類社會組織均積極參與政府購買公共服務，參與趨勢較為平穩(wěn)，其中社會團體、民辦非企業(yè)單位參與量較多。

 

　　3、社會組織參與服務有優(yōu)勢。從公共服務的市場化、民營化到社會化發(fā)展趨向來看，社會組織越來越多地參與公共服務領域，由其特定的優(yōu)勢所決定，社會組織具備專業(yè)知識技能和專業(yè)化的人員隊伍，這有利于提供高質量的公共服務產(chǎn)品；社會組織可以更大范圍激發(fā)公民的參與和相互協(xié)作，同時也培養(yǎng)公民的社會責任感，增進社會成員之間的信任。

 

 

　　社會組織在政治、經(jīng)濟、社會的帶動和影響下有較好的發(fā)展趨勢，各類社會組織積極參與政府購買公共服務，參與趨勢較為平穩(wěn)，但，我國政府向社會組織購買公共服務還是存在各種各樣的問題，表現(xiàn)在以下方面：

 

　?。ㄒ唬┥鐣M織參與政府購買公共服務缺乏相應的制度保障

 

　　目前，我國尚未出臺全國統(tǒng)一的政府向社會組織購買服務等鼓勵社會組織發(fā)展的相關指導性文件，《中華人民共和國政府采購法》雖然也把服務作為購買對象，但具體指導各級政府采購的則是財政部的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》以及財政部國庫司印發(fā)的《政府采購品目分類表》。采購品目分類表詳細列舉了政府采購的貨物類和工程類，所謂服務類只不過是針對政府提供的包括設備、會議、培訓等內容的各類行政后勤服務，并沒有包括針對社會和公眾提供的公共服務。只有北京等極少數(shù)地方政府制定公布了《政府購買社會組織服務項目指南》；從業(yè)務主管單位層面看，絕大多數(shù)政府職能部門還未充分認識到政府購買服務對于促進社會健康發(fā)展的重要意義，也未制定相應的扶持、優(yōu)惠政策。因此，關于購買服務項目的相關立法還有待快速提到議事日程上來。

 

　　（二）政府向社會組織購買服務缺乏長效合作機制

 

　　社會組織承接公共服務的機會不多,一些地方政府雖然已嘗試著向社會組織購買服務，但委托的項目也僅限于一般的公共服務，而涉及到社會保障、社會救助等重要業(yè)務領域的公共服務還是很難在實踐中看到在購買領域有限，購買對象范圍狹窄，以事業(yè)性或政府自己組建組織居多。公共服務購買的資金規(guī)模小, 政府購買的資金除來自于專項資金、預算資金外，福利彩票公益金與行政性事業(yè)收費等也是政府購買資金的重要來源，由于中央財政支持社會組織提供服務項目的額度較小，在龐大的社會組織數(shù)量中使得大部分社會組織沒有承接公共服務的機會和能力。

 

　?。ㄈ┱徺I社會組織服務缺乏有效監(jiān)督機制

 

　　完善的監(jiān)督機制是保證社會組織參與政府購買公共服務運行的前提，從購買服務的領域、合理分配資金、安排計劃與服務流程、控制服務質量等方面均需要一個完整的監(jiān)督機制進行有效監(jiān)督。在政府購買服務操作流程上，存在一定程度的隨意性。對項目的設定及招標評估等，缺乏科學合理界定; 對承接項目的社會組織選擇上，存在比較明顯的傾向性。在政府購買服務在程序上，購買公共服務的資金預算不公開; 購買缺少規(guī)范流程或程序; 資金信息不公開，公開競爭未成為一般原則; 監(jiān)督管理機制不明確。在購買主體的關系上，存在購買雙方非獨立、平等關系，政府單向主導，低成本購買，職權介入的問題。同時，政府購買服務的年度財政經(jīng)費預算還存在很大程度的不確定性，在經(jīng)費的預算、撥付、額度、使用等環(huán)節(jié)上，還沒有建立起一整套標準。

 

　?。ㄋ模┥鐣M織自身建設和能力有待加強

 

　　由于受到傳統(tǒng)體制的影響，我國社會組織發(fā)展仍然比較滯后。從有能力承接政府委托服務項目的社會組織數(shù)量來看，明顯不能滿足現(xiàn)實的要求?，F(xiàn)有的社會組織也存在人員少，缺乏專業(yè)人才、經(jīng)營管理人員; 缺乏科學管理經(jīng)驗; 缺乏開拓性、靈活性和創(chuàng)新精神，難以承接較為復雜、涉及面廣的民政事務和公益、福利服務，社會組織的自身規(guī)范化建設和能力建設需要進一步加強，特別是公共服務的專業(yè)性建設將是社會組織面臨的最迫切的任務。

 

 

　?。ㄒ唬﹪獾慕?jīng)驗

 

　　在社會公共服務領域,政府選擇非營利組織為重要合作伙伴，西方發(fā)達國家多種類型的機構,都能夠成為社會公共服務的潛在提供者,包括已注冊的慈善機構、非營利組織、協(xié)會、自助團體、社區(qū)團體以及社會企業(yè)等。

 

　　政府運用公共權力制定規(guī)則和標準,實現(xiàn)監(jiān)管職能。西方發(fā)達國家政府在注意與服務供給方建立友好合作關系的同時,又通過制定規(guī)則和標準去實現(xiàn)政府監(jiān)管職能。政府運用公共權力制定規(guī)則和標準,以干預服務供給方的經(jīng)濟和社會活動,具體包括社會公共服務產(chǎn)品的價格、質量、進入和退出等經(jīng)濟性內容以及有效、健康、安全等社會性內容。

 

　　構建以彈性磋商和硬性約束為雙重保障的合作機制。政府與服務供方形成合作伙伴關系是有條件的,就西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,對話磋商與監(jiān)督約束兩種力量始終共同作用于政府和服務供給方的買賣全過程。

 

　　重視由多方參與形成的互助網(wǎng)絡,實現(xiàn)最大程度利益整合。由政府、非營利組織、營利機構、仲裁委員會、社區(qū)和家庭共同構成的網(wǎng)絡結構,表達了不同利益訴求。政府關注開支削減,非營利組織、營利機構甚至社區(qū)關注服務的作用和效果,家庭及個人關注需求是否得到滿足,是否能在社會上更好地生存和發(fā)展。網(wǎng)絡狀態(tài)的優(yōu)點在于政府同服務提供者、監(jiān)督者以及社會公眾之間是一種互動式參與,加強了社會團結,整合了社會觀念。

 

　　（二）國內各地的探索

 

　　北京市政府的實踐。北京從 2005 年就開始實施項目申請方式購買公共服務，其一貫的做法是：政府提出購買的項目后，社會組織申請立項，經(jīng)過政府專門成立的項目評審委員會的評審并確定后，社會組織可獲得公共資金支持，社會組織在生產(chǎn)提供公共服務過程中接受政府相關部門的監(jiān)督和評估，評估方式有自我評定、受益人反饋、第三方評估。社會組織的信用等級，將與其是否能獲得政府購買服務資格、承接政府職能、參與項目合作，甚至獲得社會捐贈，都緊密掛鉤。[4]

 

　　上海市浦東新區(qū)的做法。上海是我國政府購買公共服務發(fā)源地，近年來，上海市浦東新區(qū)以建立健全政府購買公共服務機制為突破口，公布了購買公共服務的試行辦法，從購買公共服務的內容、契約規(guī)定的權利義務、購買流程、購買的方式、評估監(jiān)督方式都有明確，確保購買公共服務制度切實可行；搭建“政社合作”互動平臺，“政社”之間的互動交流都可在這個平臺上進行；積極推動政府職能轉變和社會組織發(fā)展；對社會組織提供各類綜合性政策支持。

 

　　蘇州政府購買社區(qū)公共服務的實踐。初步建立政府購買社區(qū)公共服務制度，通過政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的運作機制，將一大批事務性、服務性社區(qū)工作交由社會組織承擔；采取先試行、再納入、后推廣的方式，將政府采購向公共服務領域拓展，蘇州市公共服務采購項目已覆蓋到社區(qū)保潔、教育文化體育服務、社區(qū)福利服務等類別，每年都會有一些沒有進入目錄的服務類項目實施采購；創(chuàng)新政府購買公共服務的公益模式，將福彩公益金使用拓展至專業(yè)社會服務項目、公益組織和社區(qū)社會組織的支持性項目和其它事關民生的公益項目。

 

 

　　（一）完善社會組織參與政府購買公共服務制度

 

　　出臺法律法規(guī)，規(guī)范社會組織參與政府購買公共服務行為。明確將社會組織提供的公共服務納入政府采購范圍。2015年國務院辦公廳正式轉發(fā)文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局起草的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》(以下簡稱《意見》)，意見》對政府向社會力量購買公共文化服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金保障、監(jiān)管機制、績效評價等內容作出了規(guī)定，并明確提出了目標。地方政府應積極探索符合地方發(fā)展需求和發(fā)展現(xiàn)狀的政策法規(guī)，把社會組織提供公共服務的領域和內容納入分類表中，或者制定專門的地方性購買法規(guī)。明確將社會組織納入公共服務購買的對象，將采購法中的“服務”從行政機構接受的服務擴展到公共服務，促進廣泛的社會服務市場形成。在此基礎上才能建立起科學的公共服務采購預算。如，北京市 2011 年率先首次發(fā)布《政府購買社會組織服務項目指南》。

 

　?。ǘ﹦?chuàng)建政府購買社會組織公共服務長效合作機制

 

　　明確社會組織承接公共服務范圍。從現(xiàn)狀來看，政府購買社會組織公益服務項目主要體現(xiàn)在服務民生類，包括扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、文體科普、婦幼保護、服務“三農(nóng)”、法律援助、支教助學、生態(tài)環(huán)境、促進就業(yè)、擁軍優(yōu)屬、社區(qū)服務等公益服務項目。而對于社會組織在參與社會管理和社會建設中開展的流動人口管理、社會矛盾調解、社會綜合治理、應急救援、消防安全、社區(qū)管理服務、公共安全等方面的公益服務項目，則明顯滯后。

 

　　公共財政預算內安排支出。國際經(jīng)驗表明，是否納入公共財政體制，對于政府購買社會組織服務的規(guī)范化進程所產(chǎn)生的影響存在明顯差別。如果納入公共財政體制，意味著進入政策議程，處在權力機關的有力監(jiān)督之下，資金使用的正當性與合法性也具有了切實保證。當前，政府購買社會組織服務項目的資金來源主要有三種: 專項資金、預算外資金、預算內資金。從目前的實際情況看，預算外資金使用比例相當高。為建立穩(wěn)定的投入機制，相關行政職能部門在編制年度預算時，應提出擬購買服務項目報同級財政部門審核; 財政部門依據(jù)相關規(guī)定對項目及其預算進行審核后，納入財政預算統(tǒng)籌安排。同時，也可利用福利彩票公益金，開拓購買社會組織服務的資金渠道，以便形成財政預算資金承接成熟項目、福彩公益金開拓購買新項目的銜接機制，探索拓寬政府向社會購買服務的投入方式，促進公益性社會組織的快速發(fā)展。

 

　　成立公共服務集中購買機構。理論上，政府購買公共服務是政府采購的一部分，但實踐中公共服務的購買不同于《中華人民共和國政府采購法》對于服務購買的相關規(guī)定。由于各區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不盡相同，政府購買不宜采取條條的形式，而是應該以塊塊的形式進行?；谏鲜龅目紤]，從制度設計與規(guī)范的角度，地方政府可設立協(xié)調性的統(tǒng)一的政府購買公共服務平臺，即政府購買公共服務辦公室。政府購買公共服務辦公室是與政府采購管理辦公室平行的機構，兩者都隸屬于政府采購管理委員會，為政府購買公共服務提供信息平臺，確保購買服務的信息共享。

 

　　（三）完善政府購買社會組織公共服務監(jiān)管機制

 

　　公開社會組織參與政府購買公共服務過程。政府購買公共服務的流程應從五個步驟考慮，包括: 政府有關服務提供部門制定當年預算;財政部門批準預算; 服務提供部門委托采購中心; 采購中心按照政府采購法中公開招標或邀請招標等。為規(guī)范政府購買行為，應逐步建立政府購買服務的項目立項、經(jīng)費預算、信息發(fā)布、招標方式、項目管理、績效評估等長效配套機制，將購買、委托、評估、認證、問責等諸環(huán)節(jié)納入相應的法定程序，為社會組織參與提供制度化的渠道，為“購買服務”納入公共財政體制提供政策依據(jù)和切實保證。委托第三方專業(yè)機構，對社會組織在政社合作前資質審核，合作中跟蹤調查，合作完成后社會績效評估，形成優(yōu)勝劣汰的公平競爭激勵機制。

 

　　建立政府、社會組織及社會三方監(jiān)督機制。研究細化驗收標準，強化日常監(jiān)管考核，確保供給方按照合同約定提高服務的質量和效率，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制。明確各有關部門在推行政府購買服務中的職責分工。財政部門將牽頭負責建立健全政府購買服務制度，監(jiān)督、指導各類購買主體依法開展購買服務工作；做好政府購買服務的資金管理、監(jiān)督檢查和績效評價；牽頭負責對政府購買服務的范圍和目錄進行審核。

 

　　建立雙向信息反饋機制。對社會組織提供公共服務的信息公開和績效評估甚至比購買服務的競爭機制更重要，競爭性的購買如果沒有信息公開和績效評估也不一定能保證服務的效果。政府向關于信息公開，建議可采用項目管理的辦法，進行項目招標、項目申報、項目評審、項目中期管理、項目評估、經(jīng)費劃撥等一系列流程的信息分享平臺建設，通過多種途徑讓社會和公眾了解購買服務的全過程，并將其置于嚴格的社會監(jiān)督之下。此外，還應加強對社會組織提供的公共服務進行績效評估，績效考核結果作為以后年度財政安排購買服務資金的重要依據(jù)。

 

　?。ㄋ模┘訌娚鐣M織自身能力建設

 

　　實行政府購買服務，必然涉及到誰來提供服務的問題。而社會組織只有不斷提升能力和影響力，才能真正成為政府職能部門可以信賴和托付的伙伴。社會組織應通過有效的服務爭取政府的政策支持、企業(yè)的財力支持和社會的道義支持，以確保實現(xiàn)其組織的社會使命。這需要加強社會組織發(fā)展能力建設。一是引導支持社會組織加強內部管理。推動社會組織建立健全現(xiàn)代法人治理結構，完善會員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會制度，建立以章程為核心的內部管理制度。引導社會組織明確自身在社會治理中權利與義務，建立與政府、企業(yè)、公眾的合作伙伴關系。鼓勵社會組織建立獨特的組織文化，著力支持其打造社會組織品牌。建立健全法定代表人離任審計和責任追究制度，規(guī)范社會組織服務和收費行為。二是發(fā)展社會組織人才隊伍。加大對社會組織人才培訓力度，提高現(xiàn)有從業(yè)人員的業(yè)務水平。建立行業(yè)協(xié)會會長、秘書長競聘制度，推動社會組織人才隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、年輕化。設立相關激勵機制，鼓勵專業(yè)化的志愿者隊伍廣泛參與社會組織。研究制定社會組織工作人員工資、職稱、保險、福利等方面政策，切實解決社會組織工作人員的后顧之憂。三是加強社會組織誠信建設。將誠信建設內容納入社會組織章程，健全社會組織信息公開制度，完善社會組織評估工作辦法，加強社會組織評估結果的應用。建設社會組織信用信息發(fā)布和評價平臺，及時向社會發(fā)布社會組織信用信息，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。四是建立健全促優(yōu)退劣機制。完善社會組織及其從業(yè)人員的政府獎勵表彰制度，發(fā)揮典型引路、典型示范作用，提高社會組織的社會地位和服務價值。探索一業(yè)多會，允許同一行業(yè)按產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務類型設立行業(yè)協(xié)會。鼓勵行業(yè)協(xié)會適度競爭，優(yōu)勝劣汰。健全社會監(jiān)督制度，嚴格依法監(jiān)管，完善處罰退出機制，營造社會組織良性發(fā)展的法治環(huán)境和社會氛圍。

 

 

　　[1]俞可平《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》　《前線》[J]     2014年02月

 

　　[2]王振耀《公共服務需從量變到質變》     ［EB/OL］．財新網(wǎng)．2012‐11‐09．

 

　　[3][4]蔡娜  云南社會組織參與政府購買公共服務研究[D]  云南財政大學　碩士研究生學位論文  2014 年 5 月