2010 年英國政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站Data.gov.uk 正式上線以來，英國政府開放數(shù)據(jù)范圍已涵蓋福利待遇、法律、交通、教育學習、公民權利、工作求職、稅收、移民簽證等15 個領域，涉及人們日常生活的各方面，其中最重要的是將政府財政稅收和公務員收入完全公開與透明化，以達到迎接社會挑戰(zhàn)、打擊腐敗和加強民主、增強政府誠信的目的。英國政府開放數(shù)據(jù)政策的發(fā)展歷程，按發(fā)展程度并結合時間順序，可以大致分三個階段。

 

 

　　這一階段是英國政府開放數(shù)據(jù)的起步階段。2009 年是世界政府開放數(shù)據(jù)運動發(fā)展元年，在這一年里，英國國家檔案館首先公布了《信息權利小組報告》。該報告大力提倡政府、行業(yè)和第三方平臺使用信息通信技術，創(chuàng)造更好的公共服務。隨后，英國財政部發(fā)布《放在前線第一位：聰明政府》的報告，要求完全開放數(shù)據(jù)和公共信息，為政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展提供技術與政策支持。2010 年，英國首相卡梅倫給所有政府部門發(fā)了一封開放數(shù)據(jù)的公開信，提議為減少財政赤字和創(chuàng)造更好的公共支出效益，政府部門必須對透明度提出新的標準。英國國家檔案館發(fā)布的《對公共部門信息的開放政府許可》規(guī)定了公共部門信息被許可的具體條件。與此同時，英國政府門戶網(wǎng)站的建立，意味著這些政策的具體條款開始落實和實施。

 

 

　　英國從 2011 年始逐漸加大政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展力度。2011 年英國信息政策與服務部門頒布《簡化英國公共部門信息的再利用：英國政務許可框架與政務公開許可》條例，明確了政府“透明議程”和公共數(shù)據(jù)的原則，并指出數(shù)據(jù)的再利用是公共利益中不可忽略的重要議題。

 

　　2012 年，由英國內閣辦公室部長與財政部主計長共同提交了《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》，并在英國立法網(wǎng)（legislation.gov.uk）上發(fā)布最新修訂的《自由保護法案》，要求政府部門必須以機器可讀的形式來發(fā)布數(shù)據(jù)，同時對開放數(shù)據(jù)的版權許可、收費等進行了規(guī)定。

 

　　隨后，英國首相宣布了《公共部門透明委員會:公共數(shù)據(jù)原則》，確定了公共數(shù)據(jù)開放的形式、格式、許可使用范圍、以及公共機構鼓勵數(shù)據(jù)的再利用等14 項原則。同年，英國與美國、俄羅斯、巴西等國共同簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，對政府開放數(shù)據(jù)原則達成一致意見。

 

 

　　2013 年是英國政府開放數(shù)據(jù)騰飛的一年，呈現(xiàn)強勁發(fā)展勢頭。此時，英國政府開放數(shù)據(jù)政策更注重各個部門與機構承擔的責任，積極建構政府開放數(shù)據(jù)的長遠發(fā)展藍圖。英國政府發(fā)布了《抓住數(shù)據(jù)機遇：英國數(shù)據(jù)能力策略》，強調政府必須優(yōu)化公民參與方式，改變服務政策和服務方式，改變責任的承擔方式，從“技術”“基礎設施、軟件和協(xié)作”“安全與恰當?shù)毓蚕砗玩溄訑?shù)據(jù)”三個方面提高數(shù)據(jù)處理能力。英國內閣辦公室發(fā)布的《2013年至2015 年英國開放政府伙伴關系行動計劃》從開放數(shù)據(jù)、誠信缺失、財政透明度、公民賦權、自然資源的透明度五個方面規(guī)劃了2013 年至2015 年的行動計劃。

 

　　2014 年， 英國衛(wèi)生部頒布的《2014-2015 年衛(wèi)生部數(shù)字更新戰(zhàn)略手冊》強調要通過數(shù)字工作方式來節(jié)約衛(wèi)生部時間與成本，使工作更加開放化、簡易化、透明化、主流化與效率化。2015年3 月，內閣辦公室公布的《國家信息基礎設施(National InformationInfrastructure，NII)執(zhí)行文件》進一步強調具有戰(zhàn)略意義的數(shù)據(jù)的再利用。

 

 

　　英國制定了一系列政策來促進政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展。它們涉及開放數(shù)據(jù)政策的實施目的與意義、政策制定參與者、條款內容等方面。

 

 

　　政府開放數(shù)據(jù)的實施目的主要是為了建設透明與開放的政府，創(chuàng)造更多經(jīng)濟價值，提高公民參與性，促進創(chuàng)新。為使英國政府更具責任性和親民性，要有計劃地控制和減少政府部門財政花費與支出；刺激信息產品與應用的增長；改善公共服務，為公民提供更多選擇機會，確保公民數(shù)據(jù)使用權利，提高公共部門服務質量，開放公共部門的合同與采購信息。此外，英國政府認為，開放政府數(shù)據(jù)還能創(chuàng)造更多就業(yè)機會，并促進大數(shù)據(jù)分析與“數(shù)據(jù)驅動科學”的發(fā)展。

 

 

　　在英國政府開放數(shù)據(jù)政策制定過程中，英國聯(lián)邦政府發(fā)揮了主導作用，英國地方政府、企事業(yè)單位、非盈利性組織團體也參與其中。其中，地方政府包括英格蘭郡議會、區(qū)議會、年度總收入或支出超過200,000 英鎊的教區(qū)委員會、倫敦自治市議會、錫利群島理事會、英國國家公園管理局、倫敦交通局等機構和團體。非盈利性組織團體包括政府組織和民間志愿者組織，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會（Data StrategyBoard）是其中的代表機構之一，由英國政府部門領頭組成，主要負責為中央和地方機構提供資金資助，同時為這些機構消除開放數(shù)據(jù)中的技術屏障。數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會下屬的開放數(shù)據(jù)用戶小組（ Open DataUser Group，ODUG）由政府部門、企業(yè)單位、學術專家、市民等多方代表構成，有助于提高政府對開放數(shù)據(jù)的認識，令用戶對數(shù)據(jù)發(fā)布擁有更多的發(fā)言權。

 

 

　　英國政府開放數(shù)據(jù)政策的內容主要涉及政府數(shù)據(jù)開放原則、開放標準及其原則、開放措施、數(shù)據(jù)訪問路徑、開放許可協(xié)議和未來的發(fā)展計劃等。

 

 

　　政府數(shù)據(jù)開放一般是指未經(jīng)聚合或處理，由公共部門向公眾公布（或委托產生或公布）的，機器可讀的和可再利用的“原始數(shù)據(jù)”，但涉及弱勢群體保護和商業(yè)操作事項等“敏感性”的數(shù)據(jù)除外（對數(shù)據(jù)的保護則參照《數(shù)據(jù)保護法案1998》）。

 

　　這些具有重要戰(zhàn)略意義的數(shù)據(jù)在開放時必須遵循安全性原則（任何處于NII 執(zhí)行條件下開放的數(shù)據(jù)必須具有法律保障）、以用戶為中心原則（NII 集中用戶需求并默認政府電子服務標準）、治理有方原則（必須確保當局對數(shù)據(jù)管理者與使用者的支持）、可靠性原則（用戶能及時、有效地以適當格式獲取數(shù)據(jù)）、存取原則（數(shù)據(jù)管理者必須確保數(shù)據(jù)在整個生命周期內能被用戶可持續(xù)地獲?。?、靈活性原則（除政府數(shù)據(jù)外，NII 的關鍵性數(shù)據(jù)還包含對國家具有重要意義的其它數(shù)據(jù)）、相互聯(lián)系和可用性原則（通過標準化方式記錄數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)能被識別，并能與其他數(shù)據(jù)進行交互）。

 

 

　　政府開放數(shù)據(jù)必須執(zhí)行一定的開放標準，且要具備一定的技術條件，才能在基于共同認識上將數(shù)據(jù)服務進行互操作，也就是在開放協(xié)議下，允許以開放數(shù)據(jù)和文檔形式在數(shù)據(jù)庫與軟件之間進行數(shù)據(jù)互交換。開放標準是一種具有合作性、透明性、正當合法性、公平獲取性、市場導向性和授權使用性特征的標準。

 

　　目前，英國政府開放數(shù)據(jù)標準尚不完善，正在逐步建立之中，包括建立適用于軟件交互的開放界面標準或開放軟件協(xié)議、適用于數(shù)據(jù)存儲的開放數(shù)據(jù)與文檔格式標準等。所有的開放標準必須遵循以下原則：（1）為用戶提供所需數(shù)據(jù)是開放標準制定的核心；（2）為供應商提供公平競爭的環(huán)境；（3）堅持靈活性與適時變動；（4）堅持成本節(jié)約原則；（5）開放標準的選擇建立在公眾普遍告知的基礎上；（6）開放標準的選擇始終秉持公平、透明的原則；（7）政府將公平、透明地規(guī)范和實行開放標準。

 

 

　　英國政府開放數(shù)據(jù)取得了一定成效，主要舉措包括：（1）以前所未有的數(shù)據(jù)鏈接服務支持企業(yè)和創(chuàng)新，如通過改變健康與保健數(shù)據(jù)的獲得方式來促進英國生命科學的發(fā)展；（2）通過開發(fā)地方交通數(shù)據(jù)促進地方企業(yè)與公共交通的發(fā)展；（3）通過提供線上公民對個人數(shù)據(jù)的訪問權利來改變信息市場的高科技消費方式，如為增加競爭力，英國國家醫(yī)療服務系統(tǒng)（National Health Service,NHS）的所有病人都可在線訪問其個人就醫(yī)記錄，公民還可在線獲得支持各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交換的學校信息及學習服務項目的新安排；（4）通過支持高價值企業(yè)的增長和促進數(shù)據(jù)訪問來拉動創(chuàng)業(yè)，如政府免費提供一系列核心數(shù)據(jù)集，并宣布建立數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會和公共數(shù)據(jù)組，將數(shù)據(jù)價值最大化。雖然上述措施在一定程度上效果明顯，但是英國仍存在因資源受限，致使許多公共部門提供的信息未得到分析和使用，仍有某些觀念（如認為數(shù)據(jù)僅是低價值資源、不愿公開和利用公共數(shù)據(jù)等）阻礙政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展。因此，英國政府計劃采取構建數(shù)據(jù)分析市場、擴大現(xiàn)有市場機會、創(chuàng)造新產品與新服務等措施來進一步促進政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展，使公共數(shù)據(jù)的有效利用成為英國知識經(jīng)濟增長的重要動力。

 

 

　　要訪問所需的政府公共數(shù)據(jù)，公民首先須知道數(shù)據(jù)是否已經(jīng)發(fā)布為相關的可應用數(shù)據(jù)集，按已發(fā)布的政府開放數(shù)據(jù)集和未發(fā)布的政府開放數(shù)據(jù)集兩種不同情況進行查詢。對于已發(fā)布的政府開放數(shù)據(jù)集，公民可以通過訪問公共部門官網(wǎng)或英國政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站進行查詢，并根據(jù)延期保證水平(Deferment GuaranteeLevel，DGL)或其他許可協(xié)議對數(shù)據(jù)進行再利用。對于未發(fā)布的數(shù)據(jù)，公民可依據(jù)《信息自由法》向相關政府部門提出訪問請求，政府部門將向查詢的公民告知相關數(shù)據(jù)是否存在。若存在，將進一步告知數(shù)據(jù)是否可以全部或部分豁免使用。此情況下，如果公民不接受政府部門的告知，則可以請求內部查閱。若內部查閱被拒絕?？蛇M一步提出申請，由信息理事會辦公室（Information Commissioner’s Office，ICO)判斷是否可以將該數(shù)據(jù)發(fā)布。如果相關數(shù)據(jù)尚未存在，而公民不接受此結論，也可申請內部查閱，公共機構將會告知原始結論（數(shù)據(jù)存在與否）是否正確，如仍有異議，同樣可以向ICO 提出申請來進行復議。

 

 

　　開放許可協(xié)議是英國政府開放數(shù)據(jù)政策中不可缺少的一部分，它通過授權等方式為更好地利用和開發(fā)英國政府開放數(shù)據(jù)提供法律保障與技術支持。如英國政府許可框架（ UK Government LicensingFramework，UKGLF）就為公民利用與再利用公共部門信息提供了政策與法律指南，建議以“開放政府許可協(xié)議”（OpenGovernment Licence，OGL）為默認的許可條件。該框架針對不同情形，提出三種開放形式：（1）商業(yè)與非商業(yè)使用和再利用的情形——開放政府許可協(xié)議。（2）僅限于非商業(yè)目的的使用——非商業(yè)性政府許可協(xié)議，該協(xié)議不得用于商業(yè)目的或獲取私人金錢報酬。在上述兩種協(xié)議中，公民都具有免費復制、發(fā)布、傳播、改編信息，甚至進一步挖掘信息的商業(yè)或非商業(yè)價值的權利，但應盡的義務是：使用信息時必須承認信息的來源，包括信息提供者發(fā)表的任何特定聲明，并盡可能地提供許可鏈接。(3)若對信息再利用收取費用，須符合最新修訂的《2012 年自由保護法案》中的條款——收費許可協(xié)議。在該協(xié)議中，公民在付費后可以享有排他性地使用信息的權利，需要履行的責任是：讓許可方知道被許可人的姓名、地址等信息；在使用過程中不能誤導他人或歪曲信息；確保所使用的信息不代表任何官方立場等。

 

 

　　為進一步推動政府開放性和透明性建設，英國政府對未來發(fā)展一直都有長遠規(guī)劃。2013 年，在總結第一版國家行動方案的基礎上，英國對開放數(shù)據(jù)方案作出了前文提到的關于五大方向的21 項承諾，對英國政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展具有指向標作用。其具體舉措包括：在2015 年，使英國成為政府開放成員國和G20 國中最透明的社會投資市場；首次公布《采掘業(yè)透明度計劃方案》（Extractive IndustriesTransparency Initiative，EITI）報告；由多方利益群體商討確定政府公共數(shù)據(jù)可開放和訪問的格式；在2015 年年底前,將最新修訂的主體法在英國立法網(wǎng)上進行更新；到2016 年，知名的注冊和上市企業(yè)都將在歐盟法規(guī)下以一種開放和可獲取的格式來公開數(shù)據(jù)；今后，要進一步加強社會團體代表與政府官員的伙伴關系，并將與社會團體的合作延伸至英國開放政府伙伴公民社會網(wǎng)絡（OGP UK CivilSociety Network）中，由社會各界代表與政府官員對承諾的施行效果進行評估與審查。英國政府鼓勵抓住機遇，激發(fā)“數(shù)據(jù)潛力”。這種潛力包括：（1）人力資本潛力，即激發(fā)公民掌握管理、分析、解釋與傳播數(shù)據(jù)的技能與自信心；（2）加大基礎設施與技術方面的投資，提高數(shù)據(jù)分析與存儲能力；（3）數(shù)據(jù)自身的潛力，這種潛力因消費者、經(jīng)商者、學者適當獲取和共享數(shù)據(jù)得到鞏固與發(fā)展。

 

 

　　在 2012 年的《開放數(shù)據(jù)策略》中，英國政府公布了衛(wèi)生部、財政部、司法部、國防部、稅務與海關司、外交部、能源和氣候變化部、內閣部、國家發(fā)展部、教育部共10 個部門各自不同的開放數(shù)據(jù)策略。從整體來看，英國政府開放數(shù)據(jù)策略主要包括如下幾個方面：

 

 

　　英國政府開放數(shù)據(jù)往往是“政策先行”，自上而下，從內閣政府到地方部門，優(yōu)化頂層設計環(huán)境，進行宏觀布局，再逐一推進，鼓勵公民和社會團體積極參與。英國《2015 年地方政府透明度代碼》不僅要求地方政府將政府開放數(shù)據(jù)視為有價值的資源，而且激勵地方政府的合作者與當?shù)鼐用癯浞掷眠@種資源。英國政府還與英國電子技能組織（e-skills UK）、英國創(chuàng)新基金會（Nesta）以及開放數(shù)據(jù)研究院（Open Data Institute）等共同探討數(shù)據(jù)存取與分析技術，充分發(fā)揮學術機構與社會團體的作用，共同推動政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展。

 

 

　　英國從重點領域開始踐行政府開放數(shù)據(jù)策略，形成和積累最佳實踐，循序漸進，逐步推廣到整個行業(yè)甚至整個國家層面。英國政府首先選擇醫(yī)療保健領域實施數(shù)據(jù)開放，主要原因是：（1）英國醫(yī)療服務系統(tǒng)有豐富的臨床數(shù)據(jù)，并能確保病人診療信息的機密性與安全性；（2）英國加大了對醫(yī)療保健的創(chuàng)新投資，如在衛(wèi)生與社會保健信息中心（Health and Social Care Information Centre）建立信息安全鏈接服務，通過刪除個人標識符等方式向用戶提供衛(wèi)生和保健的匿名數(shù)據(jù)，提高個人數(shù)據(jù)使用的安全性與智能性。已有研究報告表明，在過去五年，冠狀動脈手術的死亡率已下降15%，這都歸因于公開報道外科醫(yī)生診治的特殊案列帶來的積極影響。英國醫(yī)療服務部門的“最佳實踐”為其他部門開放政府數(shù)據(jù)提供了示范和寶貴經(jīng)驗。

 

 

　　英國政府認為有效保護數(shù)據(jù)是挖掘數(shù)據(jù)潛力的前提之一。然而，哪些數(shù)據(jù)可以共享和鏈接，以什么方式實現(xiàn)共享是亟需解決的難題。為此，英國政府對不同內容的數(shù)據(jù)進行分類，并采取不同手段或措施來確保數(shù)據(jù)共享與鏈接安全。例如，對于政府及地方機構整合的公共數(shù)據(jù)，通過門戶網(wǎng)站Data.gov.uk 實現(xiàn)共享；對于行政管理數(shù)據(jù)， 建立管理數(shù)據(jù)研究網(wǎng)絡（Administrative Data Research Network ）來對這類數(shù)量龐大、結構復雜的政府部門數(shù)據(jù)進行分析，并提供共享與利用；對于文本和數(shù)據(jù)集的分析，智力資本辦公室（The Intellectual Property Office）修訂了《1998 年專利法案》，以確保使用數(shù)據(jù)時不侵犯他人版權，并達到利于非商業(yè)研究的目的；對個人隱私數(shù)據(jù)的保護，英國政府計劃建立更強有力的法律框架以達到保護個人隱私與促進創(chuàng)新的平衡，并通過與信息咨詢委員會的合作來加強對數(shù)據(jù)使用者責任和義務的監(jiān)督與管理。

 

 

　　英國政府開放數(shù)據(jù)最重要的目的之一是促進創(chuàng)新，即通過創(chuàng)造新產品與新服務，帶來更多的經(jīng)濟效益。英國政府一方面倡導數(shù)據(jù)分析與可視化技術的創(chuàng)新，加大其財政投入，準備建立公共數(shù)據(jù)公司(Public Data Corporation) ，吸引世界一流投資，獎勵推動開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新的最佳組織，鼓勵國際合作與團體合作；另一方面，注重培養(yǎng)全方位數(shù)據(jù)分析專業(yè)人員，提高專業(yè)技能水平。這種專業(yè)技能主要包括數(shù)據(jù)管理能力（數(shù)據(jù)存儲與鏈接）、數(shù)據(jù)分析能力（包括計算能力、統(tǒng)計能力與編碼知識）、商業(yè)與政策洞察力（學科專長、環(huán)境意識以及職業(yè)精神）三方面的核心能力。

 

 

　　英國不僅注重制定和落實政府開放數(shù)據(jù)政策，而且重視對政策實施效果的監(jiān)督與反饋?！?013 年至2015 年英國開放政府伙伴關系行動計劃》要求今后須加強公民代表與政府部門的合作，并建立一種自我評價機制，確保政府部門履行承諾，讓公眾知道政府部門到底做了哪些工作。此外，英國建立了數(shù)據(jù)戰(zhàn)略理事會，負責監(jiān)管和評價公共數(shù)據(jù)小組（Public DataGroup，PDG）的工作,該小組主要負責商業(yè)、創(chuàng)新與技術部門的咨詢工作，有獨立的領導機構，并與英國公司登記局、土地登記局、氣象局以及地形測量局匯集在一起。這樣，通過政府自身與公民的監(jiān)督與評價，有效促進政府開放數(shù)據(jù)事業(yè)的發(fā)展。

 

 

　　英國政府數(shù)據(jù)開放之所以能取得顯著成效，制定合適的政策是成功的關鍵因素之一。這些政策規(guī)定了開放數(shù)據(jù)的實施目的與意義，明確了政策制定的參與者、政府數(shù)據(jù)開放原則、開放標準及其原則、開放措施、數(shù)據(jù)訪問路徑、開放許可協(xié)議、未來的發(fā)展計劃和實施策略等。目前我國政府開放數(shù)據(jù)沒有制定全國統(tǒng)一政策，個別城市和個別領域的重點實踐雖取得一定成效，但還未將“最佳實踐”上升至整個行業(yè)與國家層次，相關法律與技術發(fā)展尚未成熟。2015 年8 月19 日，國務院最新通過《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，要求促進交通、醫(yī)療、就業(yè)、社保等民生領域的政府數(shù)據(jù)開放，大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。在此重大發(fā)展機遇下，我國更應借鑒英國政府開放數(shù)據(jù)的成功經(jīng)驗順勢而為。首先，須加強對政府開放數(shù)據(jù)的重視，政府部門、學者、企業(yè)、普通公民都要積極參與其中，加大對開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新技術的投入與人才的培養(yǎng)；其次，我國亟需建立系統(tǒng)的政府開放數(shù)據(jù)政策體系來引導政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展，包括制定長遠的政府開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃；再次，完善相關法律法規(guī)體系，尤其是有關知識產權以及信息安全的法律法規(guī)，使我國政府開放數(shù)據(jù)建設有章可循，有法可依，為政府開放數(shù)據(jù)的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

       （作者：華南師范大學經(jīng)濟與管理學院朱貝 盛小平）