大力發(fā)展電子政務(wù)已成為中國(guó)政府的意志和戰(zhàn)略選擇，作為電子政務(wù)發(fā)展中的一個(gè)重要問(wèn)題——電子政務(wù)信用，是當(dāng)前各級(jí)政府必須面對(duì)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。所謂新問(wèn)題新在：電子政務(wù)的信用是由多種因素綜合形成的，與現(xiàn)實(shí)政府的信用相比較，有共性更有特殊性，治理策略和手段有所不同，而目前對(duì)電子政務(wù)信用涉及的諸多問(wèn)題在認(rèn)識(shí)上還不夠深入。所謂新挑戰(zhàn)新在：現(xiàn)實(shí)中一些地方政府信用度本身不高，電子政務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)源較多，使風(fēng)險(xiǎn)壓力加劇。而我們應(yīng)對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備還不充分，能力還有欠缺，與現(xiàn)實(shí)公眾的要求差距較大。當(dāng)然，電子政務(wù)的出現(xiàn)，也為政府信用治理帶來(lái)機(jī)遇，但目前當(dāng)我們?cè)谝庾R(shí)、道德、法制、技術(shù)等方面尚不能完全適應(yīng)的情況下，總體上挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。

 

　?。ㄒ唬?shù)立全面而科學(xué)的電子政務(wù)信用觀

 

　　“電子政務(wù)信用”的概念包含“電子政務(wù)”和“信用”兩個(gè)部分，目前在使用中兩者均有多個(gè)相關(guān)術(shù)語(yǔ)，如前者有“電子政府”，后者有“誠(chéng)信”。而且，學(xué)術(shù)界對(duì)“電子政務(wù)”“信用”的理解和表述也不盡一致，這就給作為合成概念的“電子政務(wù)信用”的理解造成一定困難。

 

　　綜合現(xiàn)有認(rèn)識(shí)，“電子政務(wù)”可以被簡(jiǎn)單理解為：是現(xiàn)實(shí)中的實(shí)體政府（后文簡(jiǎn)稱“現(xiàn)實(shí)政府”），運(yùn)用現(xiàn)代信息和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施的一種行政管理活動(dòng)，是政府在信息化條件下的一種新型管理方式和網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)。如果把“電子政務(wù)”視為一個(gè)名詞概念，可以被理解為電子化的“政府事務(wù)”，是“電子政府”的內(nèi)容形式，突出了內(nèi)容導(dǎo)向，有別于電子商務(wù)；如果把“電子政務(wù)”視為一個(gè)動(dòng)詞概念，可以被理解為電子政府的“政務(wù)活動(dòng)（工作）”。

 

　　目前，“信用”也是一個(gè)眾說(shuō)紛紜的概念，與“誠(chéng)信”概念雖有區(qū)別，但實(shí)際上兩者常常被混用。“信用”概念最早用于經(jīng)濟(jì)學(xué)中，指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如借貸關(guān)系中雙方對(duì)契約的遵守，后來(lái)用于人際交往中，意指誠(chéng)實(shí)守信，重然諾，不弄虛作假，成為道德范疇中的一個(gè)普遍概念。特別值得指出的是，現(xiàn)實(shí)中對(duì)“信用”“誠(chéng)信”的理解比較感性和單一，多指真誠(chéng)、不隱瞞作假、守規(guī)則。如果將其簡(jiǎn)單套用于對(duì)“電子政務(wù)信用”的理解，就失之片面、狹隘。“電子政務(wù)信用”的外延，至少應(yīng)該包括如下三個(gè)方面：

 

　　第一，電子政務(wù)信息和程序的真實(shí)性狀況。即電子政務(wù)發(fā)布的信息、電子政務(wù)辦事服務(wù)流程等是否真實(shí)、客觀、合法。這是基于對(duì)信用的通常理解，目前已有研究中大多數(shù)就側(cè)重于此類(lèi)認(rèn)識(shí)。

 

　　第二，電子政務(wù)的履職狀況。電子政務(wù)以現(xiàn)實(shí)政府為依托，電子政務(wù)的履職行為，其實(shí)是現(xiàn)實(shí)政府履職行為的再現(xiàn)和反映。政府部門(mén)有其法定的公共職責(zé)或義務(wù)，從信用的本質(zhì)來(lái)看，政府部門(mén)履行其法定職責(zé)，且盡職盡責(zé)，體現(xiàn)的正是信用的契約精神。因此，電子政務(wù)的履職狀況顯然應(yīng)該屬于信用范疇，如果出現(xiàn)不作為、不盡責(zé)，或敷衍塞責(zé)行為，就是一種失信表現(xiàn)。

 

　　第三，電子政務(wù)對(duì)公眾訴求的回應(yīng)狀況?；貞?yīng)公眾訴求，是對(duì)民主政府的基本要求，而電子政務(wù)為此提供了有利條件。有“求”必“應(yīng)”，體現(xiàn)的是電子政務(wù)的一種責(zé)任、一種信用意識(shí)和能力。如果電子政務(wù)對(duì)公眾訴求不予回應(yīng)、不及時(shí)回應(yīng)，或回復(fù)信息陳舊、公式化，或官話、套話、空話連篇，那無(wú)疑也是一種缺乏誠(chéng)信的表現(xiàn)?？梢?jiàn)，電子政務(wù)對(duì)公眾訴求的回應(yīng)狀況也屬于信用范疇。

 

　　從以上關(guān)于電子政務(wù)信用外延的界定可以發(fā)現(xiàn)：電子政務(wù)的信用狀況，不僅可以反映電子政務(wù)（政府）的倫理價(jià)值取向，還能反映電子政務(wù)的服務(wù)效能、水平。同時(shí)，“信用”外延的多重性特點(diǎn)表明：“信用”可以成為電子政務(wù)評(píng)估的一個(gè)綜合性指標(biāo)，與電子政務(wù)的公眾滿意度也密不可分。

 

　　綜上所述，電子政務(wù)信用可以概括為“電子政府在其管理和服務(wù)中的誠(chéng)實(shí)守信狀況、履職狀況等行為表現(xiàn)的綜合反映”。其本質(zhì)是依法運(yùn)行、法制行政。因此，理解電子政務(wù)信用，不能僅僅局限于信息發(fā)布的真假虛實(shí)上。過(guò)于狹隘的理解不利于對(duì)電子政務(wù)信用問(wèn)題有全面認(rèn)識(shí)。我們應(yīng)該樹(shù)立大信用觀，從電子政務(wù)的各應(yīng)用領(lǐng)域、各運(yùn)行階段、各載體形態(tài)進(jìn)行全面分析，以發(fā)現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)源，及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)警，有效預(yù)防和解決信用問(wèn)題。

 

　?。ǘ┊?dāng)前電子政務(wù)信用狀況不容樂(lè)觀

 

　　電子政務(wù)信用雖然與現(xiàn)實(shí)政府信用密切相關(guān)，但兩者不是簡(jiǎn)單的等同關(guān)系。電子政務(wù)的信用形成及其傳播、被公眾認(rèn)可則更為復(fù)雜些。通常而言，如果現(xiàn)實(shí)中的政府存在弄虛作假、違規(guī)違法行為，那么同樣會(huì)在電子政務(wù)中有所反映；公眾也是電子政務(wù)的參與者、信用的形成者，受利益驅(qū)動(dòng)，他們也可能在網(wǎng)絡(luò)空間中更加為所欲為，做出一些失信行為；電子政務(wù)安全系統(tǒng)還隨時(shí)面臨黑客攻擊破壞以及不法者對(duì)信息內(nèi)容的惡意篡改等危險(xiǎn)。也就是說(shuō)，電子政務(wù)面臨多重信用風(fēng)險(xiǎn)，存在信用風(fēng)險(xiǎn)被“放大”的挑戰(zhàn)。其結(jié)果可能導(dǎo)致人們對(duì)電子政務(wù)信用的認(rèn)可度不高，甚至不敢信任。

 

　　有鑒于此，中國(guó)電子政務(wù)信用狀況如何，首先可以從現(xiàn)實(shí)政府的信用狀況得以大體了解。由于種種原因，中國(guó)一些地方政府和部門(mén)存在信用缺失，弄虛作假、欺上瞞下、不作為、政策朝令夕改、違約、欺詐等現(xiàn)象大量存在，使政府部門(mén)的公信力下降。Jengchung

 

　　Victor Chen等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)政府的信任是影響其對(duì)電子政務(wù)信任的重要因素。[2]現(xiàn)實(shí)政府的信用狀況自然會(huì)對(duì)電子政務(wù)的信用形象產(chǎn)生負(fù)面影響，一個(gè)信用度低的現(xiàn)實(shí)政府部門(mén)，不會(huì)有較高的電子政務(wù)信用度。

 

　　以上是對(duì)中國(guó)電子政務(wù)信用狀況的邏輯分析，限于目前未見(jiàn)一份官方權(quán)威發(fā)布的有關(guān)全國(guó)電子政務(wù)信用狀況的實(shí)證性研究報(bào)告，僅能提供一些零星、相關(guān)的研究成果以參考。在中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2015年1月發(fā)布的《第35次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》中，含有對(duì)網(wǎng)絡(luò)信任的調(diào)查分析，該調(diào)查顯示：2014年，54.5%的網(wǎng)民表示對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信任，與2007年的35.1%相比，雖有較大幅度提高，但總體上該比例仍不高。這一調(diào)查雖不是專門(mén)針對(duì)電子政務(wù)的調(diào)查，但電子政務(wù)信任屬于網(wǎng)絡(luò)信任，該調(diào)查結(jié)論也能間接反映中國(guó)電子政務(wù)的信用狀況。

 

　　此外，公眾電子參與狀況也可作為了解電子政務(wù)信用狀況的指標(biāo)。因?yàn)槿绻娮诱?wù)信用差，那么公眾對(duì)電子政務(wù)的認(rèn)可度就低，他們參與的積極性就不高。也即電子參與和電子政務(wù)信用存在正相關(guān)關(guān)系。2015年7月發(fā)布的《第36次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示：公眾使用互聯(lián)網(wǎng)較多的分別為獲取新聞等基本信息、商務(wù)交易、金融服務(wù)、娛樂(lè)休閑等，而對(duì)政府網(wǎng)站的訪問(wèn)量偏低。又據(jù)聯(lián)合國(guó)《2014年電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》發(fā)現(xiàn)：雖然中國(guó)電子參與總體上逐步由“被動(dòng)型”向“主動(dòng)型”發(fā)展，但是公眾在電子信息、電子資訊和電子決策三個(gè)層面的參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至低于蒙古、摩洛哥等中低收入國(guó)家。[3]這一結(jié)果值得深思，雖然公眾電子參與度受多種因素影響，但公眾電子參與度不高，與電子政務(wù)的信用度不高應(yīng)該存在內(nèi)在聯(lián)系。

 

　　（三）電子政務(wù)信用建設(shè)力度不大、理論研究薄弱

 

　　近年來(lái)，社會(huì)信用體系存在的嚴(yán)重問(wèn)題，以及社會(huì)對(duì)誠(chéng)信的普遍強(qiáng)烈呼喚，成為推進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)實(shí)踐發(fā)展與加強(qiáng)理論研究的強(qiáng)大動(dòng)力。

 

　　2011年10月，黨的十七屆六中全會(huì)要求：“把誠(chéng)信建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)。”這是國(guó)家首次將信用體系建設(shè)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展至全社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，將“廣義信用”概念納入中國(guó)“信用體系”的內(nèi)涵中。[4]2014年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》，作為中國(guó)信用體系建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的第一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，確定了包括政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信在內(nèi)的誠(chéng)信建設(shè)體系。2014年10月，黨的第十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，要求“加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺(jué)行動(dòng)”。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“著力創(chuàng)新政府服務(wù)模式，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展基礎(chǔ)，營(yíng)造安全網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，提升公共服務(wù)水平”。除國(guó)家制發(fā)宏觀性、綜合性文件外，這些年來(lái)還針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)、電子商務(wù)，制定出臺(tái)了大量法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、行政指導(dǎo)性文件、行業(yè)技術(shù)規(guī)范性文件等。

 

　　總結(jié)近年來(lái)國(guó)家在社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的系列舉措，不難發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是信用建設(shè)先經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域，后政府行政領(lǐng)域；二是在政務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域，偏重實(shí)體政府的誠(chéng)信建設(shè)，電子政務(wù)的信用建設(shè)顯弱；三是在治理途徑上，偏重技術(shù)規(guī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，信息和技術(shù)安全管理傾向明顯，基于體制、機(jī)制、法制綜合治理的舉措不足?？傊趯?shí)踐層面，針對(duì)電子政務(wù)信用建設(shè)的專門(mén)法規(guī)、規(guī)范性文件等幾乎為空白，相關(guān)措施不多。

 

　　從理論研究層面來(lái)看，近年來(lái)關(guān)于社會(huì)信用或誠(chéng)信方面的研究成果較多，增長(zhǎng)較快。對(duì)其中的政務(wù)或政府誠(chéng)信研究也倍受關(guān)注，并形成一些共識(shí)，如認(rèn)為政府信用是社會(huì)誠(chéng)信的基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)具有明顯的導(dǎo)向和示范作用。[5]強(qiáng)調(diào)首先要加強(qiáng)政府誠(chéng)信研究。但從文獻(xiàn)分析來(lái)看，在網(wǎng)絡(luò)信用、電子政務(wù)信用研究方面，成果很少，明顯偏冷；而且研究水平不高、針對(duì)性不強(qiáng)，不少成果帶有對(duì)信用或現(xiàn)實(shí)政府信用研究的移植和簡(jiǎn)單套用，共性研究大于特殊性研究。

 

　　誠(chéng)然，電子政務(wù)信用與現(xiàn)實(shí)政府信用存在諸多聯(lián)系。電子政務(wù)作為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的一種政務(wù)運(yùn)行模式，其信用具有特殊性，需要開(kāi)展專門(mén)而深入的研究，從一般性中探求差異性，從而為提升電子政務(wù)信用找到更為有效的辦法。

 

　　在電子政務(wù)信用領(lǐng)域，從已有研究的狀況和現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，有待深入研究的問(wèn)題大致有：第一，電子政務(wù)的信用范疇、存在領(lǐng)域、表現(xiàn)形式等；第二，電子政務(wù)信用與現(xiàn)實(shí)政府信用的異同、互動(dòng)關(guān)系；第三，電子政務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別、預(yù)測(cè)和預(yù)警；第四，電子政務(wù)信用的生成機(jī)制、特點(diǎn)和規(guī)律；第五，電子政務(wù)信用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其評(píng)估模式、方法；第六，電子政務(wù)的信用狀況與電子政務(wù)公眾滿意度的關(guān)系；第七，電子政務(wù)的公眾參與、接受心理與信用認(rèn)知偏差關(guān)系；第八，電子政務(wù)信用形象的塑造與傳播策略和技巧。這些待深入研究的問(wèn)題構(gòu)成了電子政務(wù)信用研究體系，本研究涉及的只是其中的某些方面。

 

 

　　目前，電子政務(wù)的服務(wù)對(duì)象主要包括兩大系統(tǒng)。一是政府系統(tǒng)內(nèi)部電子政務(wù)，主要涵蓋上下級(jí)政府及其部門(mén)之間、橫向不同政府部門(mén)之間、不同區(qū)域政府及部門(mén)之間的電子政務(wù)，被稱為G2G。二是面向社會(huì)的外部電子政務(wù)系統(tǒng)，有兩部分：政府對(duì)企業(yè)的電子政務(wù)（稱為G2B），政府對(duì)公民的電子政務(wù)（稱為G2C）。不管哪種形式，也不管服務(wù)對(duì)象是誰(shuí)，電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)都是基于網(wǎng)絡(luò)的，不同的用戶通過(guò)自己的瀏覽器登錄到電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)服務(wù)器上，并且在服務(wù)提供過(guò)程中會(huì)訪問(wèn)到后臺(tái)的數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)器。從電子政務(wù)運(yùn)行全過(guò)程來(lái)看，都可能存在信用缺失或者信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

 

　　（一）電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)

 

　　這主要是由來(lái)自網(wǎng)絡(luò)對(duì)站點(diǎn)、網(wǎng)頁(yè)前臺(tái)功能、后臺(tái)信息、網(wǎng)頁(yè)運(yùn)行等方面威脅所導(dǎo)致的。政府部門(mén)與其服務(wù)對(duì)象的所有交互活動(dòng)都是基于電子政務(wù)的服務(wù)平臺(tái)，電子政務(wù)的服務(wù)平臺(tái)就是一個(gè)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，所有服務(wù)的提供都是在網(wǎng)絡(luò)這一虛擬平臺(tái)上完成的，發(fā)生的信用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)表現(xiàn)在：電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)本身不真實(shí)，即正在訪問(wèn)的電子政務(wù)平臺(tái)不是真實(shí)對(duì)應(yīng)的政府部門(mén)基于網(wǎng)絡(luò)提供的服務(wù)平臺(tái)，基于平臺(tái)上的政府部門(mén)與服務(wù)對(duì)象之間的信息傳送被中途截取甚至被修改，平臺(tái)上的網(wǎng)頁(yè)被篡改，服務(wù)對(duì)象的基本信息和服務(wù)信息被泄露，等等。

 

　?。ǘ┱块T(mén)帶來(lái)的信用風(fēng)險(xiǎn)

 

　　政府部門(mén)是電子政務(wù)的主體，是服務(wù)的提供者，無(wú)論在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中還是在網(wǎng)絡(luò)空間中，政府部門(mén)自身會(huì)帶來(lái)信用風(fēng)險(xiǎn)：包括呈現(xiàn)的政府部門(mén)的身份不真實(shí)，政府部門(mén)發(fā)布虛假信息或提供服務(wù)的流程存在欺詐行為，政府部門(mén)提供的信息或服務(wù)質(zhì)量不可靠，服務(wù)過(guò)程中政府部門(mén)存在作弊行為、缺乏公正性，等等。

 

　?。ㄈ┓?wù)對(duì)象產(chǎn)生的信用風(fēng)險(xiǎn)

 

　　電子政務(wù)的服務(wù)對(duì)象廣泛，僅從外部來(lái)看，有大量的公民、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)的情況較多：服務(wù)對(duì)象本身的身份不真實(shí)，服務(wù)對(duì)象在交互過(guò)程中提供虛假、惡意的信息，服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)過(guò)程存在抵賴行為，等等。電子政務(wù)的互動(dòng)性特點(diǎn)表明：主客體的身份是相對(duì)的，作為客體的服務(wù)對(duì)象有時(shí)也可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w，他們也可能是信用風(fēng)險(xiǎn)的制造者。因此，電子政務(wù)信用問(wèn)題的治理，不能只針對(duì)政府部門(mén)，所有電子政務(wù)的相關(guān)者均有義務(wù)和責(zé)任。

 

　?。ㄋ模╇娮臃?wù)憑證的信用風(fēng)險(xiǎn)

 

　　在電子政務(wù)的服務(wù)過(guò)程中，往往產(chǎn)生不少電子憑證文件，電子憑證文件的安全可靠性，直接影響電子政務(wù)的信用，進(jìn)而影響其法律效力。電子憑證文件出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)的情況大致為：所涉憑證發(fā)生失密問(wèn)題，政府部門(mén)與服務(wù)對(duì)象的交互內(nèi)容被第三方讀取，傳輸?shù)膽{證丟失卻未被發(fā)送方知曉，服務(wù)憑證的內(nèi)容被篡改，所涉憑證來(lái)源不是所期望的發(fā)送方，收發(fā)雙方對(duì)交換的憑證產(chǎn)生爭(zhēng)議而出現(xiàn)彼此否認(rèn)或抵賴，等等。

 

　?。ㄎ澹╇娮又Ц兜男庞蔑L(fēng)險(xiǎn)

 

　　在電子政務(wù)服務(wù)過(guò)程中，對(duì)于那些涉及服務(wù)付費(fèi)的項(xiàng)目，付款方可能不及時(shí)支付，支付網(wǎng)關(guān)和開(kāi)戶銀行不真實(shí)，支付用戶的密碼、賬號(hào)存在安全性隱患問(wèn)題，付費(fèi)成功后服務(wù)延誤提供，延誤提供但缺少申訴渠道，等等。

 

　　綜上可見(jiàn)，電子政務(wù)的現(xiàn)實(shí)信用問(wèn)題或信用風(fēng)險(xiǎn)，存在于電子政務(wù)過(guò)程的不同環(huán)節(jié)、不同方面，表現(xiàn)形式多樣，既有政府部門(mén)的責(zé)任又有服務(wù)對(duì)象的責(zé)任，既有技術(shù)安全的局限所致又有主觀故意所為，既有顯性失信又有隱性失信。因此，電子政務(wù)的信用監(jiān)管、防治具有復(fù)雜性，需要綜合施策。

 

 

　　信用、電子政務(wù)信用是如何形成的？電子政務(wù)信用與現(xiàn)實(shí)政府信用有何關(guān)系？這些都與電子政務(wù)信用的生成特點(diǎn)有關(guān)，認(rèn)識(shí)和把握其特點(diǎn)，對(duì)于電子政務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)防范與治理具有指導(dǎo)意義。

 

　?。ㄒ唬┛陀^性與主觀性的統(tǒng)一

 

　　與現(xiàn)實(shí)政府信用一樣，虛擬環(huán)境下的電子政務(wù)信用仍然具有客觀性和主觀性，是兩者的統(tǒng)一，但客觀性是第一位的。

 

　　電子政務(wù)信用的客觀性源自兩個(gè)方面的因素：一方面，電子政務(wù)活動(dòng)及其內(nèi)容本身是客觀存在的，雖然未必都真實(shí)；并且電子政務(wù)活動(dòng)始終離不開(kāi)一個(gè)實(shí)在的政府部門(mén)的運(yùn)作管理。另一方面，電子政務(wù)的信用形成，不是無(wú)中生有，而與多種因素有關(guān)，歸根結(jié)底是由電子政務(wù)（政府）的行為表現(xiàn)決定的。張成福等人在《重建政府信任》一文中指出：影響公民與政府信任關(guān)系的因素可以分為政府價(jià)值、治理結(jié)構(gòu)、政府行為、政府能力、政府過(guò)程、政府績(jī)效與交往關(guān)系等七個(gè)方面。[6]雖然該觀點(diǎn)是從影響公民與政府信任關(guān)系的因素角度提出的，但實(shí)際上也反映了政府信用的形成因素，這些因素本身是客觀的，因而政府信用具有客觀性，無(wú)論現(xiàn)實(shí)政府還是電子政府均如此。電子政務(wù)信用的客觀性特點(diǎn)啟示我們：良好的電子政務(wù)信用形象建立，必須立足于網(wǎng)上網(wǎng)下誠(chéng)信守法的良好表現(xiàn)，靠一味宣傳包裝、投機(jī)取巧是難以實(shí)現(xiàn)的。

 

　　電子政務(wù)信用的主觀性依據(jù)在于，信用本身體現(xiàn)出一種關(guān)系，是主客體相互作用的結(jié)果，離開(kāi)客體的所謂信用是難以想象的甚至是不存在的。某一主體的信用狀況實(shí)則暗含了評(píng)價(jià)因素，這種評(píng)價(jià)包括客體對(duì)信用主體的情感和偏好，曾經(jīng)與主體合作、交往的經(jīng)歷和印象，客體需求被主體滿足的程度，等等。由此可能出現(xiàn)對(duì)某一主體信用的評(píng)價(jià)因人而異、因時(shí)而異、因地而異，這種對(duì)主體信用認(rèn)知的差異性，恰是信用主觀性的表現(xiàn)。有專家也認(rèn)為，政府信用或誠(chéng)信是客體公眾對(duì)政府主體的一種行為評(píng)價(jià)和價(jià)值判斷：“整體來(lái)看，政府信任既是公民基于信念的道德選擇，也是基于理性的認(rèn)知判斷，并在公民與政府的交往過(guò)程中具體形塑。”[6]電子政務(wù)信用的主觀性特點(diǎn)，對(duì)電子政務(wù)信用形象塑造具有可利用的價(jià)值。就是要在尊重電子政務(wù)信用客觀性的前提下，努力改善公眾對(duì)電子政務(wù)信用的認(rèn)知偏差。這就需要普及電子政務(wù)知識(shí)，把握公眾的網(wǎng)絡(luò)接受心理，完善電子政務(wù)的傳播技巧，提升電子政務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，以樹(shù)立電子政務(wù)安全、可信、易用的形象。

 

　?。ǘ┰耘c次生性的統(tǒng)一

 

　　電子政務(wù)信用，從表象上看來(lái)自于政府網(wǎng)站以及政務(wù)微博和微信等新媒介，是一種網(wǎng)絡(luò)信用，但又不盡然。電子政務(wù)信用與現(xiàn)實(shí)政府信用密不可分，對(duì)電子政務(wù)信用的認(rèn)識(shí)不能脫離現(xiàn)實(shí)政府信用而空談。電子政務(wù)是現(xiàn)實(shí)政府行為的網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)形式，電子政務(wù)的信用生成，首先來(lái)源于現(xiàn)實(shí)政府的信用，是對(duì)現(xiàn)實(shí)政府信用狀況的再現(xiàn)。也即電子政務(wù)的信用度取決于現(xiàn)實(shí)政府的信用度，這是電子政務(wù)信用的基礎(chǔ)，即原生性，或稱為原生信用。這一特點(diǎn)的啟示是：必須加強(qiáng)電子政務(wù)信用的源頭治理，努力建設(shè)一個(gè)誠(chéng)實(shí)守信的現(xiàn)實(shí)政府，為電子政務(wù)的信用提升創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。

 

　　電子政務(wù)是一個(gè)電子化工作服務(wù)平臺(tái)，本身具有一套技術(shù)系統(tǒng)、運(yùn)行機(jī)理、政務(wù)處理流程，公眾在電子化服務(wù)平臺(tái)上辦理事務(wù)，是與虛擬化的政府部門(mén)和人員互動(dòng)，存在間接性、虛幻性，他們對(duì)電子政務(wù)的信用可能心存疑惑。此外，電子政務(wù)背后實(shí)際操作的政府工作人員存在道德風(fēng)險(xiǎn)，他們可能造假；而且政府系統(tǒng)外部人員也可能故意侵入，散布虛假信息，或篡改既有內(nèi)容。這些都會(huì)導(dǎo)致電子政務(wù)本身再次失信，發(fā)生次生信用問(wèn)題?？梢?jiàn)，電子政務(wù)的信用問(wèn)題，實(shí)際上是網(wǎng)上與網(wǎng)下信用問(wèn)題的疊加，以致加劇其信用風(fēng)險(xiǎn)。這是電子政務(wù)信用生成的特殊性，而現(xiàn)實(shí)政府信用則無(wú)此特性。

 

　　電子政務(wù)信用的原生性與次生性特點(diǎn)啟示我們：加強(qiáng)電子政務(wù)信用問(wèn)題治理，需要實(shí)施不同階段治理，重在現(xiàn)實(shí)源頭治理，要網(wǎng)上與網(wǎng)下聯(lián)動(dòng)治理，現(xiàn)實(shí)與虛擬空間協(xié)同治理。

 

 

　　當(dāng)前，中國(guó)電子政務(wù)既存在現(xiàn)實(shí)的信用缺失問(wèn)題，也面臨多種信用風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)到了必須高度重視，積極采取有效措施進(jìn)行治理的時(shí)候了。從現(xiàn)有實(shí)踐和理論研究來(lái)看，主要基于管理和技術(shù)的途徑，這是必要的、正確的。下一步的關(guān)鍵在于如何結(jié)合電子政府信用的表現(xiàn)形式、生成特點(diǎn)和機(jī)理，找到更為有效的綜合治理之策。本文著重從道德建設(shè)、法制建設(shè)、技術(shù)提升等三個(gè)方面探討一些初步認(rèn)識(shí)，旨在拋磚引玉。

 

　?。ㄒ唬┑赖陆ㄔO(shè)：不愿失信

 

　　電子政務(wù)從形式上看是由軟件和硬件組成的系統(tǒng)，但其運(yùn)行的背后是現(xiàn)實(shí)中的人，包括公務(wù)員和社會(huì)公眾，既然與人相關(guān)就涉及人的素質(zhì)問(wèn)題，首先是人的信用道德問(wèn)題。道德是個(gè)體的自律，是一種軟約束，對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，是對(duì)于行使公共權(quán)力行為的一種自我約束。雖然道德是一種軟約束，但道德的力量卻是巨大的，在電子政務(wù)信用防治中具有第一道把關(guān)作用，處于基礎(chǔ)前端地位。

 

　　因?yàn)榧夹g(shù)雖然有助于保障電子政務(wù)安全進(jìn)而維護(hù)其信用，但技術(shù)畢竟由人發(fā)明和使用，如果人缺乏誠(chéng)信，再先進(jìn)的安全保障技術(shù)也無(wú)濟(jì)于事。正如周志忍教授所言：“信息技術(shù)終究還是技術(shù)，具有工具的性質(zhì)，可以被用以從善，也可以被用以行惡。”[7]美國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)·芳汀也持相同觀點(diǎn)：“技術(shù)不能決定自身的發(fā)展路徑，也不能保證被理性使用。”[7]道德建設(shè)的目的是使人不愿失信，如果在全社會(huì)真正能實(shí)現(xiàn)人人誠(chéng)實(shí)守信，那么電子政務(wù)的信用就有根本性保障。道德建設(shè)乃電子政務(wù)信用問(wèn)題的治本之策。

 

　　電子政務(wù)的道德建設(shè)，歸根結(jié)底是對(duì)人的道德建設(shè)，包括公務(wù)員、廣大電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)參與者。構(gòu)建和守護(hù)網(wǎng)絡(luò)誠(chéng)信是每個(gè)人的責(zé)任，不過(guò)公務(wù)員是重點(diǎn)，他們?cè)谏鐣?huì)誠(chéng)信建設(shè)中具有引領(lǐng)和示范作用。

 

　　國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》提出實(shí)施“三大基礎(chǔ)工程”，“誠(chéng)信教育與誠(chéng)信文化建設(shè)”則是三大基礎(chǔ)工程之一。在誠(chéng)信道德建設(shè)中，誠(chéng)信教育是關(guān)鍵，誠(chéng)信文化建設(shè)是保障。各級(jí)政府要通過(guò)各種途徑和形式開(kāi)展誠(chéng)信教育，在全社會(huì)培育誠(chéng)信文化，營(yíng)造濃厚的誠(chéng)信氛圍。

 

　　2014年10月，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)聯(lián)合國(guó)內(nèi)22家網(wǎng)站向全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界和全體網(wǎng)民發(fā)出題為“打造誠(chéng)信網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)信用中國(guó)”的倡議書(shū)。目前，電子政務(wù)的基本平臺(tái)和主陣地是各級(jí)政府門(mén)戶網(wǎng)站，在網(wǎng)絡(luò)信用體系建設(shè)中，政府網(wǎng)站要發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用、宣傳引導(dǎo)作用、激勵(lì)監(jiān)督作用。

 

　　（二）法制建設(shè)：不敢失信

 

　　道德是一種自律，法律則是一種他律，它以其強(qiáng)制性對(duì)失信者起到威懾作用，讓其不敢失信。法制不僅對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展具有重要的保障和規(guī)范作用，而且也是電子政務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)防治的長(zhǎng)效機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，信用就是一種對(duì)契約規(guī)則的遵守，體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，這正是法制精神的體現(xiàn)。電子政務(wù)信用治理的法制途徑，對(duì)政府而言，就是要依法行政。依法行政，意味著政府對(duì)其行為準(zhǔn)則的忠誠(chéng)、對(duì)其行政責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，這本身就是信用的體現(xiàn)。對(duì)公民來(lái)講，就是要尊法守法，作為網(wǎng)絡(luò)參與者、受益者，還要自覺(jué)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)的真實(shí)和有序。

 

　　法制，是指法律制度體系，包括法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的立法工作已取得不少成果，但尚無(wú)一部專門(mén)的電子政務(wù)法，與電子政務(wù)有關(guān)的法律、法規(guī)散見(jiàn)于計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)、電子簽名、政府信息公開(kāi)等法律、法規(guī)中，而直接涉及電子政務(wù)信用的專門(mén)規(guī)范性文件幾乎為空白。

 

　　已有與電子政務(wù)相關(guān)的法律、法規(guī)，主要是基于信息和技術(shù)安全保護(hù)的需要而制定的，帶有鮮明的技術(shù)規(guī)制色彩。技術(shù)安全保障確實(shí)是電子政務(wù)信用的強(qiáng)有力支撐，從技術(shù)安全法制入手，不失為有效的手段之一。但電子政務(wù)的信用問(wèn)題，涉及的內(nèi)容較多，諸如信用概念界定、信用范疇確定、信用等級(jí)劃分、信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)管、信用主體責(zé)任、信用失范懲處等，僅僅從技術(shù)安全角度立法是不全面的，應(yīng)適時(shí)出臺(tái)一部有關(guān)電子政務(wù)信用管理的綜合性法規(guī)或規(guī)章。其具體內(nèi)容應(yīng)該包含如下幾方面：

 

　　第一，有關(guān)電子政務(wù)信息安全的內(nèi)容。雖然信息安全不是信用本身，但信息安全事關(guān)電子政務(wù)的信用。張銳昕教授指出：“信息安全是電子政務(wù)有效運(yùn)行的必要前提，是電子政府構(gòu)建成功的重要保證。”“電子政務(wù)信息安全的基本需求始終是要保證信息的保密性、完整性、不可否認(rèn)性、可用性和可控性。”[8]222-223信息安全具有如此重要地位，必然要求在電子政務(wù)信用法規(guī)中應(yīng)有信息安全方面的內(nèi)容規(guī)定。

 

　　第二，有關(guān)電子政務(wù)的電子證據(jù)效力的內(nèi)容。在電子政務(wù)運(yùn)行中形成的都是非“白紙黑字”的電子文件：如電子文檔、電子郵件或BBS上的電子文章，這些存儲(chǔ)于特殊介質(zhì)的電子文件，因其容易被修改或銷(xiāo)毀，改變了傳統(tǒng)的證據(jù)認(rèn)知習(xí)慣。從紙質(zhì)證據(jù)走向電子證據(jù)，是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)，電子證據(jù)無(wú)論從證據(jù)形式還是證據(jù)作用上，產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都客觀存在，無(wú)法回避。如果不能承認(rèn)電子文件的法律效力，那電子政務(wù)就必然面臨生存危機(jī)。電子文件的證據(jù)地位必須予以解決，但確定電子證據(jù)的真實(shí)性、電子證據(jù)的證明力等，只有通過(guò)電子政務(wù)的電子證據(jù)效力法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

 

　　第三，有關(guān)電子政務(wù)技術(shù)方面的內(nèi)容。電子政務(wù)是“電子”和“政務(wù)”的結(jié)合，信息安全法規(guī)側(cè)重于“政務(wù)”，技術(shù)方面的法規(guī)針對(duì)的則是“電子”問(wèn)題，主要用以規(guī)范政府在行政管理中應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)所產(chǎn)生的技術(shù)性法律問(wèn)題。除信息安全保護(hù)、信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的法規(guī)外，至少還應(yīng)包括兩部分：一是電子政務(wù)數(shù)據(jù)法規(guī)，其規(guī)范的內(nèi)容是政府部門(mén)搜集和處理數(shù)據(jù)的范圍、程序和手段，以及政府?dāng)?shù)據(jù)保密和公開(kāi)的范圍、條件、程序等問(wèn)題；二是專門(mén)的電子政務(wù)簽章法規(guī)，其主要調(diào)整的是電子簽名或簽章的認(rèn)證、使用、效力、加密等事項(xiàng)。

 

　?。ㄈ┘夹g(shù)提升：不能失信

 

　　電子政務(wù)的信用常常與電子政務(wù)的安全性聯(lián)系在一起，沒(méi)有安全就無(wú)信用保障。電子政務(wù)的安全問(wèn)題，無(wú)論從理論研究還是從防控實(shí)踐來(lái)看，過(guò)去都一直受到高度重視。安全管理可謂電子政務(wù)存在和發(fā)展的生命，安全管理的手段很多，除了法規(guī)和制度管理外，還有技術(shù)安全管理。這里重點(diǎn)談?wù)勏嚓P(guān)的技術(shù)安全手段。

 

　　1.網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)

 

　　網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)包括防火墻技術(shù)、入侵檢測(cè)技術(shù)、安全網(wǎng)關(guān)、VPN、防病毒軟件等計(jì)算機(jī)安全技術(shù)。它們能保障網(wǎng)絡(luò)安全，保障電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行安全，增強(qiáng)企業(yè)、公民以及其他相關(guān)部門(mén)對(duì)提供服務(wù)的政府部門(mén)的信任。

 

　　2.網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證技術(shù)

 

　　網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證技術(shù)是由一系列技術(shù)構(gòu)成的體系，不同技術(shù)各有其作用，共同編織成一張安全之網(wǎng)。這些具體技術(shù)包括：

 

　?、偕矸葑R(shí)別技術(shù)。目前在網(wǎng)絡(luò)上的身份識(shí)別技術(shù)主要包括靜態(tài)口令、智能卡（IC卡）技術(shù)、手機(jī)短信密碼、動(dòng)態(tài)口令牌、USB KEY、生物識(shí)別技術(shù)以及這些技術(shù)的綜合應(yīng)用。

 

　?、跀?shù)據(jù)加密技術(shù)。主要有對(duì)稱密鑰密碼體系和非對(duì)稱密鑰密碼體系兩種應(yīng)用。密碼技術(shù)除了為數(shù)據(jù)提供保密外，還可幫助信息的接收者確定信息的來(lái)源，使攻擊者不可能偽裝成他人。還能抗抵賴，發(fā)送者事后不能否認(rèn)自己已經(jīng)發(fā)送的信息，能幫助信息的接收者驗(yàn)證信息在傳送過(guò)程中是否被修改。

 

　　③數(shù)字簽名技術(shù)。數(shù)字簽名實(shí)際上是附加在數(shù)據(jù)單元上的一些數(shù)據(jù)或是對(duì)數(shù)據(jù)單元所作的密碼變換。該技術(shù)使簽名可信、不可偽造、不可重用、不可抵賴。

 

　?、軘?shù)字證書(shū)技術(shù)。數(shù)字證書(shū)就是網(wǎng)絡(luò)中標(biāo)志通信各方身份信息的一系列數(shù)據(jù)[8]229，提供了一種在網(wǎng)絡(luò)上驗(yàn)證身份的方式。數(shù)字證書(shū)不是數(shù)字身份證，而是身份認(rèn)證機(jī)構(gòu)蓋在數(shù)字身份證上的一個(gè)章或印，或者說(shuō)加在數(shù)字身份證上的一個(gè)簽名。它是由權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)即CA（Certificate

 

　　Authority）認(rèn)證中心發(fā)行的，人們可以在網(wǎng)上用它來(lái)識(shí)別對(duì)方的身份。

 

　　⑤數(shù)字指紋技術(shù)。又稱信息鑒別碼（Message Authenticator Code，MAC），它有固定的長(zhǎng)度，不同的明文摘要成不同的密文，而同樣的明文其摘要必定一致。數(shù)字指紋的應(yīng)用可以保證交易文件的完整性、不可修改性。

 

　　3.網(wǎng)絡(luò)支付協(xié)議技術(shù)

 

　?、賁SL協(xié)議。SSL（Secure Socket Layer）協(xié)議用以保障在Internet上數(shù)據(jù)傳輸之安全，利用數(shù)據(jù)加密技術(shù)，可確保數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)傳輸過(guò)程中不會(huì)被截取、被改變、被竊聽(tīng)；可以認(rèn)證用戶和服務(wù)器，確保數(shù)據(jù)發(fā)送到正確的客戶機(jī)和服務(wù)器；可以維護(hù)數(shù)據(jù)的完整性、客觀性。

 

　　②SET協(xié)議。SET（Secure Electronic Transaction）協(xié)議，被稱為安全電子交易協(xié)議。SET協(xié)議提供了消費(fèi)者、商家和銀行之間的認(rèn)證，確保了交易數(shù)據(jù)的安全性、完整可靠性和交易的不可否認(rèn)性，應(yīng)用于B2C模式中保障支付信息的安全性。

 

　　總之，上述不同技術(shù)安全手段共同的目標(biāo)任務(wù)就是，從不同方面、不同階段、不同途徑共同確保電子政務(wù)的信息安全，從而保障電子政務(wù)不因人為因素發(fā)生信用問(wèn)題或信用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，電子政務(wù)的安全技術(shù)始終處于不斷升級(jí)發(fā)展中。

 

 

　　[1]“互聯(lián)網(wǎng)+”首先應(yīng)該加上的是誠(chéng)信[EB/OL].

 

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　?。ㄗ髡撸簞⒅怯?電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）