從信息公開說起
上世紀(jì)中期，美國政府的會議記錄，包括國會議員們的討論記錄，只要不涉及國家安全、個人隱私，都會在網(wǎng)上公開。人們可以通過每位議員的發(fā)言，進(jìn)行政策分析。這是早期信息公開的體現(xiàn)。
2009年，金融危機(jī)之時，美國也在救市，通過Recovery.gov上的地圖，人們可以看到各地公共財政資金的流向，點進(jìn)去可以看到每筆政府資金的地點、數(shù)目、簽約方，以及錢是怎么花掉的。從整個美國地圖看，投入最多的是加州和紐約州。這些也屬于信息公開。
環(huán)保領(lǐng)域有個項目叫“AirNow”。從這個網(wǎng)站，人們可以看到全美的空氣質(zhì)量。圖例從綠色、黃色到紅色代表從優(yōu)到差。點進(jìn)去可以看到紐約州，進(jìn)一步點擊，可看到某一區(qū)域、某市的空氣質(zhì)量。
上海環(huán)保局空氣質(zhì)量檢測中心在2010年世博會時也推出了此類平臺。
在公共服務(wù)方面，上海還有“上海公廁指南”這個軟件，通過公廁的位置定位，你可以像使用大眾點評找飯店一樣找周邊的廁所。點開軟件，你可以了解廁所的基本情況，有幾個蹲位，有沒有紙，等等。
但以上所有這些，都不是開放政府?dāng)?shù)據(jù)，而是屬于政府信息公開。
開放政府?dāng)?shù)據(jù)
奧巴馬2009年宣布就職時，簽署了一個關(guān)于開放政府的備忘錄。到了2010年，美國開放政府指令進(jìn)一步明確提到了數(shù)據(jù)層，確定了相關(guān)要求，其中包括：政府機(jī)構(gòu)推出開放數(shù)據(jù)網(wǎng)頁；要求落實到一個具體的聯(lián)絡(luò)人，而非只有聯(lián)系方式；減少《信息自由法》積壓的工作；發(fā)布更多數(shù)據(jù)庫。之后，美國推出了世界上首個國家級的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺data.gov。
目前，美國聯(lián)邦政府已在此平臺開放了來自多個領(lǐng)域的13萬個數(shù)據(jù)集。這些領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候、生態(tài)、教育、能源、金融、衛(wèi)生、科研等十多個主題。
一些國家政府之間合作，發(fā)起了OGP（開放政府合作組織），目前已有70多個國家參與這個合作伙伴組織，其中一項工作就是開放數(shù)據(jù)。
不過，開放政府不完全等同開放數(shù)據(jù)。開放政府的要求包括，官員財產(chǎn)是公開的，財政類數(shù)據(jù)是公開的。大數(shù)據(jù)時代到來，引出了開放數(shù)據(jù)的概念。但開放數(shù)據(jù)也不完全等同于開放政府?dāng)?shù)據(jù)，開放數(shù)據(jù)還包括其他數(shù)據(jù)，如開放科學(xué)數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)等。
開放政府、大數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)這些概念匯到一起，就引出了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的概念。
剛才我講過，我一開始舉的那些例子，更多屬于政府信息公開，政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)不完全是一回事。
第一個差別是，政府信息公開更多是在信息層面，開放的是一些文件、已進(jìn)行過加工處理的數(shù)據(jù)，而非原始的數(shù)據(jù)集。
最底層的數(shù)據(jù)是原始的、還沒有被賦予意義的。對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工分析，發(fā)現(xiàn)了一些意義，找到了一些規(guī)律，就成了信息。而當(dāng)信息能指導(dǎo)決策時，就變成了知識，這些知識能告訴你應(yīng)該怎么辦。
而開放政府?dāng)?shù)據(jù)意味著，只要不侵犯國家安全、隱私和商業(yè)機(jī)密，人們可以對數(shù)據(jù)進(jìn)行利用、再利用，不同的人可以分析出不同的結(jié)果。
第二個差別是，政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的不同。政府信息公開的主要目的，是保障公眾的知情權(quán)。因為政府拿納稅人的錢，應(yīng)該讓公眾知情、公眾參與、公眾監(jiān)督，更多地是政治和行政上的責(zé)任。公開了信息之后，公眾知情了，政府的工作也就完成了。
而開放數(shù)據(jù)不僅要讓人“知情”，更要讓別人“利用”這些數(shù)據(jù)，尤其是再利用，讓社會根據(jù)自己的需求來使用數(shù)據(jù)，更多是出于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的考慮。
政府在履行行政職能過程中，采集和儲存了大量數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)同公眾的生產(chǎn)、生活以及城市方方面面息息相關(guān)。需要挖掘大數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，以此做出基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的、更好的決策。政府有責(zé)任將這些數(shù)據(jù)開放給社會，讓其再利用，產(chǎn)生更大的社會價值、經(jīng)濟(jì)價值、公共價值。所以，開放政府?dāng)?shù)據(jù)本身沒有意義，只有當(dāng)社會利用這些數(shù)據(jù)時，才有意義。
這張圖從左到右，是知情權(quán)和利用權(quán)；從上到下，是數(shù)據(jù)層到信息層。開放是信息層，主要是為了知情。在政府網(wǎng)站上發(fā)布數(shù)據(jù)，仍然只是為了讓你知道，你能查詢相關(guān)數(shù)據(jù)，但不能下載和利用。
而政府開放數(shù)據(jù)是在利用層。政府信息資源再利用，雖然也強(qiáng)調(diào)利用，但還是有限度，是在授權(quán)范圍內(nèi)給特定對象的，可能信任誰、和誰關(guān)系好就把數(shù)據(jù)給誰，而非公平地開放給全社會。
開放數(shù)據(jù)意味著，大家有平等的權(quán)利，可以對數(shù)據(jù)進(jìn)行利用，而不是給了B不給A。不是要因為靠擁有資源獲得競爭力，而是鼓勵企業(yè)將資源開發(fā)利用得更好，拼創(chuàng)意和服務(wù)，而不是拼誰和政府關(guān)系好。[page]
政府開放數(shù)據(jù)的基本原則
到底什么樣的數(shù)據(jù)符合政府開放性數(shù)據(jù)的原則？
1、這些數(shù)據(jù)是完整的：除非涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密、個人隱私的數(shù)據(jù)，理論上要求所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都要開放，開放是原則，不開放是例外；
2、這些數(shù)據(jù)是一手的：不是整合或者修改過的數(shù)據(jù)；盡量保證一手性；
3、這些數(shù)據(jù)是及時的：必須以最快的數(shù)據(jù)更新和發(fā)布數(shù)據(jù)，將過時的數(shù)據(jù)對外發(fā)布，會使數(shù)據(jù)的價值大打折扣；
4、這些數(shù)據(jù)是可獲取的：有一個開放、可公開獲?。〝?shù)據(jù)）的平臺；
5、這些數(shù)據(jù)是可機(jī)讀的：不是簡單在政府網(wǎng)站上開放pdf或word格式的數(shù)據(jù)，而是要開放API接口，讓需要數(shù)據(jù)的企業(yè)用機(jī)讀的方式下載和利用這些數(shù)據(jù)，使這些數(shù)據(jù)直接和企業(yè)和第三方的應(yīng)用打通。政府每次更新數(shù)據(jù)，企業(yè)和三方提供的應(yīng)用就能即時更新。
6、非歧視性的：政府要公平地將這些數(shù)據(jù)開放給全社會，數(shù)據(jù)一旦開放，就要對社會平等開放；
7、非私人所有的：任何使用這些數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)和個人不能排除其他人使用這些數(shù)據(jù)的權(quán)利，這些數(shù)據(jù)不為任何私人所有，而是公共產(chǎn)品；
8、這些數(shù)據(jù)無需授權(quán)使用：除非涉及到國家安全、商業(yè)機(jī)密、個人隱私的數(shù)據(jù)，所有人無需獲得政府授權(quán)或很容易地獲得授權(quán)后便可在政府開設(shè)的平臺上下載和利用這些數(shù)據(jù)；
政府為什么要開放數(shù)據(jù)，價值何在？
大數(shù)據(jù)有多重來源：政府、社會、其他組織。有這樣的研究，在一個國家或社會共同體中，最核心的數(shù)據(jù)70%—80%掌握在政府手中。所以，大數(shù)據(jù)是建立在開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上的，由政府開放出來讓公眾利用。
開放數(shù)據(jù)不是政府歸攏數(shù)據(jù)，只由政府利用，進(jìn)行開發(fā)決策。如果是后者，那這不是大數(shù)據(jù)，而是從big data變成big brother——后者意味著，我們在政府面前沒有任何隱私。
真正全社會的大數(shù)據(jù)，是政府開放數(shù)據(jù)（在不涉及國家安全商業(yè)機(jī)密和個人隱私的前提下），讓全社會充分利用,做到大眾創(chuàng)新，萬眾創(chuàng)業(yè)。
國外這些開放數(shù)據(jù)平臺，如之前提到的美國的data.gov ,不僅開放數(shù)據(jù)集，還提供鏈接，展現(xiàn)和推廣社會基于政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的創(chuàng)新應(yīng)用，鼓勵大家利用數(shù)據(jù)。
那么，基于政府?dāng)?shù)據(jù)，到底可以產(chǎn)生怎樣的結(jié)果？2012年，紐約市“艾琳”臺風(fēng)，許多非政府救援組織使用政府公布的“颶風(fēng)疏散區(qū)域數(shù)據(jù)”來制作地圖，引導(dǎo)市民疏散應(yīng)急。這些疏散區(qū)域的數(shù)據(jù)早在一年之前就向公眾開放，艾琳臺風(fēng)到來之時，基于這些數(shù)據(jù)開發(fā)的各種應(yīng)用起了很大作用。
大家可能要問，為什么不是紐約市政府門戶網(wǎng)站發(fā)揮作用呢？事實上，當(dāng)時紐約市政府門戶網(wǎng)站因巨大訪問量面臨癱瘓，同時 ，政府也難以基于不同地區(qū)、不同特色、不同人群的需求做開發(fā)。實際上，在把握用戶體驗和市場方向方面，商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織等會比政府網(wǎng)站做得更好一些。
比如，氣候公司（Climate Corporation）需要制作保單來彌補聯(lián)邦農(nóng)作物保險和因氣候造成的農(nóng)民損失之間的差額，會通過龐大的傳感器網(wǎng)絡(luò)來分析和預(yù)測2000萬英畝美國農(nóng)田的氣溫、降水、土壤濕度和產(chǎn)量，在知曉高溫天的天數(shù)以及土壤濕度數(shù)據(jù)之后，建立模型幫助保險公司預(yù)判農(nóng)民需要的天氣保險金額以及公司需要的保費等。政府開放氣象數(shù)據(jù)，氣象數(shù)據(jù)導(dǎo)入系統(tǒng)就會計算出更精準(zhǔn)的農(nóng)作物收成保單上的保費。
還有一個應(yīng)用是“別在這里吃！”。政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了一些餐館的風(fēng)險，要對其查封。但老百姓并不知道。以前，政府在網(wǎng)站上發(fā)布清單，但公眾在大街上吃飯時，能記住是哪家餐館嗎？難道還會上食品監(jiān)督管理局的網(wǎng)站上查找嗎？
紐約在開放數(shù)據(jù)之后，就有公司基于數(shù)據(jù)開發(fā)“Don't Eat At”，只要你帶著裝這個APP的手機(jī)走到上了黑名單的飯店門口，這個APP就會向你發(fā)送警示信息，提醒這家餐館有嚴(yán)重問題，正在調(diào)查。很多飯店并不怕政府罰款，反正吃客不知道，交完罰款后繼續(xù)做生意，而“別在這里吃”這樣的應(yīng)用，要的就是這種效果：讓吃客來淘汰犯錯的飯店，而不是靠政府罰款，飯店犯一次錯，成本就無法承受，讓良幣驅(qū)逐劣幣。
另一個應(yīng)用是“Superheros”（城市中的超級英雄）。當(dāng)我們需要時，撥打120，120接到電話后，救護(hù)車才呼嘯而來搶救，這是呼叫中心模式。這當(dāng)中有中間體：打電話，由呼叫中心調(diào)配救護(hù)車。而在等待救護(hù)車的時間內(nèi)，你不知道樓上就住著一位醫(yī)生，會簡單急救和人工呼吸。
針對這種情況，有人做了“Superheroes”。一方面將就近的公共衛(wèi)生和醫(yī)療急救的設(shè)施和位置開放出來，另一方面受過基本醫(yī)療訓(xùn)練的人也可以在上面注冊。當(dāng)求救者按這個紅鍵，不僅向120發(fā)布信息，還向周邊發(fā)布求救信號?；蛟S，附近百米之內(nèi)，就有人能來幫助你，離你最近的醫(yī)院，能直接收到急救信號，可以不必通過調(diào)度，更快地進(jìn)行急救。也就是說，政府開放數(shù)據(jù)，民眾也可以登錄注冊來貢獻(xiàn)自己的數(shù)據(jù)，這個平臺將這些數(shù)據(jù)匯集起來，提供急救服務(wù)。
還有一個關(guān)于消防栓的案例。在美國東北部地區(qū)，冬天雪量很大，導(dǎo)致消防栓被埋，影響消防部門救援。之前的一種做法是，政府自己派人去維護(hù)消防栓。而后，有人開發(fā)了一個“領(lǐng)養(yǎng)消防栓”的應(yīng)用。這不是政府主導(dǎo)的，而是市場基于政府開放的消防栓位置的數(shù)據(jù)開發(fā)的。
這個計劃號召小朋友們領(lǐng)養(yǎng)消防栓，只要你把這個消防栓挖出來，這個消防栓就屬于你。但如果你沒有照顧好這個消防栓，被雪埋了，然后又被別人挖了出來，那么消防栓就歸別人“領(lǐng)養(yǎng)”了。跟“偷菜”一樣，孩紙們甚至半夜都會爬起來去挖消防栓，這就是發(fā)動公眾參與，因此消防局不用再派遣人手去巡查消防栓了。
紐約大學(xué)實驗室做了一個排名“open data 500強(qiáng)”（開放數(shù)據(jù)500強(qiáng)），對那些基于政府開放數(shù)據(jù)形成的創(chuàng)業(yè)公司進(jìn)行排名，鼓勵大家利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新。美國政府開放數(shù)據(jù)后，已形成了一個產(chǎn)業(yè)：對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行加工、創(chuàng)新和利用。過去一些由政府自己來做事的模式，變成了政府開放數(shù)據(jù)、讓社會參與利用的模式。
這個過程中，社會不是來給政府找麻煩的，而是來幫忙的。如果數(shù)據(jù)是大米，那么將數(shù)據(jù)開放，將由民眾決定是做粥、白米飯、煲仔飯還是米粉。政府讓民眾自己去做，而不必自己做。
過去的模式，是政府開發(fā)應(yīng)用。其中的問題在于，一是要花錢，二是政府做出來的應(yīng)用，對用戶體驗、市場需求的把握能超過市場嗎？更壞的結(jié)果是，生米煮成熟飯，政府做得很辛苦，社會還不領(lǐng)情，吃力不討好。
社會已經(jīng)越來越個性化，政府自己開發(fā)的服務(wù)已不可能滿足這么多個性化需求，這也是開放數(shù)據(jù)興起的一個原因。
經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型不能只依靠傳統(tǒng)制造業(yè)，而是基于創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。一旦數(shù)據(jù)開放出去，會圍繞它形成新的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。
其實，政府不必給企業(yè)豐厚的創(chuàng)業(yè)補助、政策幫扶，而是應(yīng)該開放數(shù)據(jù)，推動企業(yè)創(chuàng)新，社會發(fā)展和服務(wù)提升，“智慧城市”的新思路由此而生，智慧城市不應(yīng)只是自上而下的規(guī)劃和政府主導(dǎo)的建設(shè)，而應(yīng)由大眾參與。讓城市變成一個創(chuàng)新空間，人人參與、人人貢獻(xiàn)，共同運用自己的智慧建設(shè)城市。
現(xiàn)在他們最缺少的核心資源是數(shù)據(jù)。最好的模式，是讓城市成為活的機(jī)體，每個人都以共創(chuàng)、協(xié)同的方式，參與創(chuàng)建這個城市。政府的責(zé)任由自己做，變成培育和維護(hù)這個生態(tài)圈。實際上，政府仍在主導(dǎo)地位，但主導(dǎo)的方式不同，不再是一切都靠自己來做。
中國政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀
開放數(shù)據(jù)不是看數(shù)量，關(guān)鍵是看它的價值。相比國外，中國開放數(shù)據(jù)總體還很少，現(xiàn)有的開放性數(shù)據(jù)價值并不高。
開放數(shù)據(jù)有國家層面和地方層面，但更重要的還是在地方層面。國家層面的數(shù)據(jù)更宏觀，城市層面的數(shù)據(jù)更接近應(yīng)用人群，對市民更有意義。國外是先開放國家層面的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)要推廣到城市層面，而中國是反過來，這倒是我國開放數(shù)據(jù)的一個特色。
根據(jù)開放政府?dāng)?shù)據(jù)實踐的成熟度、相關(guān)資訊完善度、行政層級和地域的多樣性，我們選擇了一些政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站樣本來研究，包括北京、上海、武漢、無錫、湛江、寧波市海曙區(qū)、佛山市南海區(qū)。
我們研究了哪些內(nèi)容呢？一是看平臺層。目前，各地方平臺都包含三大模塊：數(shù)據(jù)導(dǎo)引、數(shù)據(jù)獲取、互動交流。其存在的問題包括，普遍交互便捷性差；缺乏高質(zhì)量數(shù)據(jù)應(yīng)用展示；溝通交流缺乏便捷性、有效性、公開性。
二是看數(shù)據(jù)層，主要存在如下問題：開放數(shù)據(jù)總量偏低，可機(jī)讀的數(shù)據(jù)比例不高，大多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，不是動態(tài)的；數(shù)據(jù)按承諾更新比例低，當(dāng)時上線時，政府承諾每月更新，但實際上很久才更新；整體都未嚴(yán)格符合開放授權(quán)的要求。
三是看基礎(chǔ)層。中國地方政府開放數(shù)據(jù)，已從特大型城市擴(kuò)展到不同地域、不同規(guī)模的地方；開放數(shù)據(jù)的地方相對集中于沿海一二線地區(qū),經(jīng)濟(jì)通常較發(fā)達(dá),政府信息化基礎(chǔ)相對較好，IT產(chǎn)業(yè)具備一定潛力。但是，這些地方針對開放數(shù)據(jù)的專門政策和工作方案普遍缺位,管理體制大多不足以支撐工作推進(jìn),領(lǐng)導(dǎo)力支持尚不足。
對此，我們的建議包括：加強(qiáng)管理架構(gòu)和體制機(jī)制建設(shè)，制定相關(guān)政策與工作計劃；提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度和支持力度；要基于社會需求，開放高價值數(shù)據(jù)，展現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用；提升數(shù)據(jù)開放性與可機(jī)讀比例；規(guī)范數(shù)據(jù)更新周期，落實數(shù)據(jù)更新；完善數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議；降低數(shù)據(jù)獲取與互動門檻。[page]
開放政府?dāng)?shù)據(jù)的難點
中國開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀令人并不滿意，難點主要集中在以下幾方面：
第一，對政府來說，第一個問題是，數(shù)據(jù)在哪里？有一些政府部門自身信息化的能力，并沒有達(dá)到公眾期望的水平，他們自己確實沒有采集相關(guān)數(shù)據(jù)。但很多情況下，其實是政府部門不知自己有這些數(shù)據(jù)，因為這些數(shù)據(jù)不在這個部門——政府內(nèi)部有很多部門，別的部門采集過的數(shù)據(jù)，這個部門不一定知道，也沒有梳理過一個完整的數(shù)據(jù)目錄清單。于是，政府對自己有什么數(shù)據(jù)資源并不清楚。
第二個問題是，需要考慮這些數(shù)據(jù)能不能開放，是否涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密、個人隱私。如果涉及上述內(nèi)容，這些數(shù)據(jù)就不能開放，因為會對社會造成危害，但要搞清楚是否涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密、個人隱私，這并非一個簡單的工作，法律法規(guī)有時比較模糊，甚至相互存在沖突。
第三個問題是，愿意不愿意開放？這些數(shù)據(jù)現(xiàn)在在部門手里，是有利可圖的，部門擁有這些數(shù)據(jù)資源，相對其他部門和社會上的企業(yè)來說，就有很多優(yōu)勢，大家都想要數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)免費開放之后，部門利益可能會受到有形無形的損失，甚至部門地位會下降，這樣有些部門就不愿意開放數(shù)據(jù)了。
第四個問題是，這些數(shù)據(jù)的質(zhì)量有問題，數(shù)據(jù)質(zhì)量并不好，不全面，不及時，不準(zhǔn)確，數(shù)據(jù)之間可能還有沖突。那么，開放這些數(shù)據(jù)讓社會利用，可能不僅不能帶來收益，還會造成損失。這樣，在開放數(shù)據(jù)之前，還需要對數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行整體提升。
第五個問題是，政府部門有沒有一整套制度和能力來開放數(shù)據(jù)？開放政府?dāng)?shù)據(jù)對政府來說，是一項全新的工作和挑戰(zhàn)，應(yīng)由哪一個部門來主管這項工作？這個部門能力如何？體制架構(gòu)和工作機(jī)制是否到位？
開放數(shù)據(jù)的過程中，涉及很多管理、政策和技術(shù)的問題，所以開放政府?dāng)?shù)據(jù)還需進(jìn)行能力建設(shè)，包括管理能力和人員能力。
第六個問題和政府部門的組織文化有關(guān)。對政府部門的工作人員來說，創(chuàng)新其實是要承擔(dān)風(fēng)險的，政府部門里有一句話叫：“多做多錯，少做少錯，不做不錯”。不做開放數(shù)據(jù)這項工作，就不會犯錯，也不會有人來說我，但開放了之后，一旦哪里出了問題，我就可能被領(lǐng)導(dǎo)批評，被其他政府部門發(fā)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)有問題，就會被公眾批評。那多一事不如少一事，還是別做的好。
開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一個動態(tài)循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)
在數(shù)據(jù)開放過程中，相應(yīng)的政策法規(guī)、組織管理、數(shù)據(jù)管理和平臺開發(fā)水平，決定著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的水平；而在數(shù)據(jù)開放之后，數(shù)據(jù)利用者的利用方式和利用能力，將直接影響數(shù)據(jù)利用的效果，兩者間的動態(tài)互動關(guān)系，共同決定開放數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造過程。
從開放數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)到價值創(chuàng)造，是一個動態(tài)循環(huán)的過程。開放數(shù)據(jù)不是政府一個人的事。政府開放數(shù)據(jù)之后，由開發(fā)者來利用數(shù)據(jù)，為社會創(chuàng)造公共價值。政府開放的數(shù)據(jù)越多、價值越高、質(zhì)量越好，數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)利用能力越強(qiáng)，數(shù)據(jù)的利用效果就越好，創(chuàng)造的公共價值也越高，如此又促使政府開放更多高價值數(shù)據(jù)，形成良性循環(huán)。
反之，如果政府開放數(shù)據(jù)不足或不當(dāng)，數(shù)據(jù)開發(fā)者沒有興趣利用數(shù)據(jù)或錯誤利用數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)就無法產(chǎn)生價值甚至造成損失，政府也失去開放數(shù)據(jù)驅(qū)動力，形成惡性循環(huán)。
國外有很多大賽，如紐約的Big Apps，鼓勵你使用數(shù)據(jù)，用得好每年還有獎金。其實獎金不是最重要的，重要的是讓社會都知道這件事，都來用你的數(shù)據(jù)。所以，開放數(shù)據(jù)的提供者和利用者，是共創(chuàng)的合作伙伴。
政府，是數(shù)據(jù)的提供者，需要有一套管理機(jī)制。組織架構(gòu)上，需要有一個部門來推動這些數(shù)據(jù)開放，跟其他部門協(xié)調(diào)，因為數(shù)據(jù)在別人手里，所以這個部門要推動別人信息數(shù)據(jù)開放。需要一套流程、機(jī)制、方法、組織文化來支持開放數(shù)據(jù)。奧巴馬在推動美國開放數(shù)據(jù)時，在文件里專門提出要建立開放數(shù)據(jù)的文化，即從采集數(shù)據(jù)的這一天開始，就準(zhǔn)備好要開放。
還需要從數(shù)據(jù)層面保障數(shù)據(jù)開放。從數(shù)據(jù)層面而言，需要考慮數(shù)據(jù)格式與標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)的可用性。有一個問題是，這些數(shù)據(jù)當(dāng)時是政府行使行政職責(zé)而采集的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)確實是正確的，但不一定對你有用。所以就要特別強(qiáng)調(diào)，開放數(shù)據(jù)時，要盡可能開放詳細(xì)的元數(shù)據(jù)，也就是關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，告知數(shù)據(jù)采集的背景，讓利用者自己判斷，這是否為自己所要的數(shù)據(jù)。
接下來是平臺建設(shè)方面，是一站式還是分散式，平臺的架構(gòu)、界面、功能等。這是最后一步。這一步哪怕做得再好，上面沒有高價值的數(shù)據(jù)，那還是沒有干貨。數(shù)據(jù)和平臺，都要靠后臺管理做支撐。
2010年左右，我去國際上參加各種會議時，發(fā)現(xiàn)他們更多在討論“怎么開放”的問題，而后來各種國際研討會上討論的主題，更多是如何推動社會來利用這些開放的數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)開放了之后，一方面要推動利用，發(fā)揮其價值。另一方面，還要規(guī)避風(fēng)險，防止濫用。大概三四月份，我去臺灣大學(xué)交流時，他們（臺灣大學(xué)）說，正在重點研究隱私保護(hù)的問題——開放數(shù)據(jù)雖然對單個數(shù)據(jù)集做了去隱私化處理，但是，社會把幾組數(shù)據(jù)集放在一塊之后，是否還能遵循去隱私的原則？通過幾組數(shù)據(jù)的整體分析，也許還是能鎖定到某個人。他們已經(jīng)在研究這些問題了，這是數(shù)據(jù)開放之后的問題。
另一方面，在數(shù)據(jù)利用這方，數(shù)據(jù)到底由誰在利用和開發(fā)？有普通公眾，有機(jī)構(gòu)客戶，有增值開發(fā)者——即專業(yè)用戶，還有科研人員，他們對數(shù)據(jù)會進(jìn)行深度挖掘，甚至得出政策建議。也就是說，每個人使用的需求、利用的方式、利用的目的和能力都不一樣。有些人可能只是拿去做可視化展現(xiàn)，有些人拿去開發(fā)實際應(yīng)用。這些用戶之間可以形成一種產(chǎn)業(yè)，一手的專業(yè)用戶把數(shù)據(jù)拿去做開放應(yīng)用，服務(wù)于普通用戶。數(shù)據(jù)集不是每個老百姓都能看懂，需要專業(yè)人員進(jìn)行挖掘分析，然后老百姓可以用起來。處在中間的數(shù)據(jù)開發(fā)者，就成了普通公眾和政府之間的橋梁。
初級普通用戶，對數(shù)據(jù)的使用能力很低。他們面臨一個新的問題。我們以前有“數(shù)字鴻溝”的概念，所針對的是和信息化產(chǎn)品相關(guān)的應(yīng)用。這里提出新的概念，叫做“數(shù)據(jù)鴻溝”，政府確實是平等開放了，但公眾的使用能力不同。就好比，生態(tài)圈中有老虎、老鷹、大象，還有一些小兔子、小蟲子，在獵物能力方面有差異。而數(shù)據(jù)的用戶也一樣，需要有各種中間體把數(shù)據(jù)的價值一層層開發(fā)出來，讓整個數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)地發(fā)展下去。現(xiàn)在國外的很多的研究和政策都在這個領(lǐng)域。我們還沒有真正開放數(shù)據(jù)，這些問題并未充分展現(xiàn)出來，應(yīng)用效果也還沒有出來。
紐約的Big Apps，2015年已經(jīng)是第六年了。“城市即平臺”，政府開放數(shù)據(jù)的平臺，不是一個只在上面堆放信息的門戶網(wǎng)站，應(yīng)該是做成一個平臺，我把數(shù)據(jù)放在上面，你們拿去用，用完之后還能把成果放在上面展現(xiàn)。
在某種程度上，它和微信、微博等社交媒體平臺相似，里面的內(nèi)容不是專業(yè)人員采集編輯好，而是讓你們自己挖掘，我只是提供一個平臺。當(dāng)時的紐約市長彭博說，要讓政府推出這樣一個平臺，就像Facebook一樣，老百姓是可寫可讀又可以寫的。他說，只要你們愿意用這些數(shù)據(jù)為社會服務(wù)，我就愿意把這些數(shù)據(jù)開放給你們。
最后是環(huán)境，有內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。包括法律法規(guī)環(huán)境、政治環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、組織環(huán)境、技術(shù)環(huán)境。比如，法律法規(guī)的環(huán)境，能否足夠有效地支撐政府開放數(shù)據(jù)，政治環(huán)境是否足夠支持開放，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境是否已經(jīng)到了支撐開放的地步。
開放出數(shù)據(jù)，能否形成創(chuàng)意的生態(tài)圈？總結(jié)起來是，政府開放數(shù)據(jù)，只完成了一半工作，數(shù)據(jù)被利用之后，才體現(xiàn)為效益與價值，包括經(jīng)濟(jì)收益、社會收益、政治收益，也可能有損失和風(fēng)險。產(chǎn)生的價值反過來又會對社會技術(shù)、組織環(huán)境產(chǎn)生影響，如果開放數(shù)據(jù)的收益重大，環(huán)境會更有利。那么，相應(yīng)的環(huán)境，是否有利于政府開放數(shù)據(jù)機(jī)制建設(shè)？機(jī)制一旦建立，又能否推動數(shù)據(jù)的管理、平臺的建設(shè)？將數(shù)據(jù)開放到平臺上之后，利用效果取決于用戶的利用方式、利用能力。用戶利用方式、利用能力的改變又取決于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支撐。
這些因素之間相輔相成，要以生態(tài)系統(tǒng)的思維來看待開放數(shù)據(jù)。政府不僅開放數(shù)據(jù)，還要維護(hù)、培育這個生態(tài)圈。政府不要干預(yù)生態(tài)圈的發(fā)展，只需提供一個公平的數(shù)據(jù)開放利用的環(huán)境。
在這個過程中，政府不需要特意去扶持誰?，F(xiàn)在實行“互聯(lián)網(wǎng)+”，各地政府都和大公司簽約，大公司已經(jīng)足夠大了，其實并不需要政府幫助扶持，只要給大家公平的環(huán)境即可。政府過于支持大公司，有可能會幫助大佬們踩死小兔子，破壞生態(tài)圈的可持續(xù)發(fā)展。
開放數(shù)據(jù)是一個生態(tài)系統(tǒng)。這是一個非常復(fù)雜的環(huán)境和動態(tài)的過程，涉及很多利益相關(guān)方，存在很多影響因素，這些影響因素之間也存在互動關(guān)系和因果回路。整個開放數(shù)據(jù)政策的制定和執(zhí)行，要以公眾需求為出發(fā)點，以創(chuàng)造公共價值為終極目標(biāo)。
上海開放數(shù)據(jù)大賽
回到中國這里，去年、今年都有政府開放數(shù)據(jù)大賽。上海去年也做了類似比賽。借此機(jī)會，介紹一下八月啟動的上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新大賽SODA。
今年重點選了交通領(lǐng)域，讓相關(guān)部門開放數(shù)據(jù)，開放了交通違章數(shù)據(jù)、公交數(shù)據(jù)、出租車的數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)，以及微博上老百姓對交通的評論等等。把這些數(shù)據(jù)開發(fā)出來，讓所有參與者都來運用這些數(shù)據(jù)，做可視化的展現(xiàn)或利用，看能解決什么樣的交通問題。還有來自市場的與交通相關(guān)的數(shù)據(jù)，放在同一平臺上，一起來開發(fā)利用。
政府手中蘊藏著大量與生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，就像一瓶蘇打水，看上去悄無聲息，但你只要一打開瓶蓋，就瞬間迸發(fā)出無限的創(chuàng)意和能量。意味著可以把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成溫度，來溫暖我們的城市。城市不是一個大公司，所有數(shù)據(jù)等待著經(jīng)理來開發(fā)或分析，城市的智慧來自大眾的智慧。市民可以一起來挖掘數(shù)據(jù)的價值，通過這些數(shù)據(jù)來深度理解、增值開發(fā)和創(chuàng)新運用，解決城市的問題，服務(wù)我們的城市。
最后，在這個公眾參與的平臺，開放數(shù)據(jù)、眾創(chuàng)協(xié)作，把我們的城市建成一個活的有機(jī)體，城市的每一個人都是有機(jī)體的組成部分，人人可以提供數(shù)據(jù)，向他人共享。這樣開放數(shù)據(jù)就把我們鏈接起來，把城市建設(shè)成包容有趣的創(chuàng)意空間。你心中對未來城市的想象，也許可以通過SODA來實現(xiàn)。讓便捷、平等、高效、安全的城市愿景變成現(xiàn)實。
