［關(guān)鍵詞］網(wǎng)絡(luò)參與；政府決策；回應(yīng)模式

 

　　網(wǎng)絡(luò)參與作為傳統(tǒng)公民參與的有效補(bǔ)充，在現(xiàn)代中國(guó)地方政府治理創(chuàng)新中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。[1]在網(wǎng)絡(luò)參與這一新環(huán)境下，政府決策時(shí)該如何回應(yīng)民意？如何提高對(duì)民眾的回應(yīng)性，提升政府治理效能？這些都成為緊迫而且重要的課題，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)參與和政府決策，在理論與實(shí)踐層面都有大量的文獻(xiàn)，但不幸的是，既有的理論與實(shí)踐文獻(xiàn)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)期待的效果，對(duì)其解釋多停留在權(quán)力觀上，但我們有關(guān)權(quán)力的綜合知識(shí)并沒(méi)有大大超過(guò)馬克斯·韋伯所留下的觀念。[2]這就意味著還有空間去闡釋網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策。本文試圖構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的政府決策回應(yīng)理論，將集中研究網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)政府決策的影響機(jī)制，及網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式。

 

 

　　網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)政府決策的影響機(jī)制有二：一是權(quán)力，二是信息。加上中國(guó)公民網(wǎng)絡(luò)參與快速發(fā)展的自身邏輯，其對(duì)政府決策各個(gè)過(guò)程都將產(chǎn)生重要影響。政府該如何回應(yīng)和預(yù)期這種參與，以提高對(duì)民眾的回應(yīng)性，提升政府治理效能，就成為應(yīng)有之義。

 

　　網(wǎng)絡(luò)參與是指公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與，即公民借助互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自己的政治意愿，參與政治活動(dòng)，對(duì)政治系統(tǒng)的決策施加影響的行為與過(guò)程。公民網(wǎng)絡(luò)參與具有即時(shí)性、互動(dòng)性、便捷性、自主性、隨意性、爆炸性等區(qū)別于傳統(tǒng)參與的新特點(diǎn)。透過(guò)網(wǎng)絡(luò)，公民有更多的機(jī)會(huì)了解政府在做什么、怎么做，并可以以多種方式及時(shí)地表達(dá)自己的意見(jiàn)，參與決策過(guò)程。[3]

 

　　首先，權(quán)力機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)政府決策影響的核心是網(wǎng)絡(luò)空間中的權(quán)力，美國(guó)學(xué)者馬克?斯勞卡1995年就指出，“數(shù)字革命在它的深層核心，是與權(quán)力相關(guān)的”。[4]著名的美國(guó)未來(lái)學(xué)家阿爾溫?托夫勒也稱(chēng)，在信息社會(huì)里，“所有的信息是和權(quán)力并進(jìn)而和政治息息相關(guān)，隨著我們逐步進(jìn)入信息政治的時(shí)代，這種關(guān)系會(huì)越來(lái)越深?！盵5]英國(guó)學(xué)者蒂姆?喬丹對(duì)網(wǎng)絡(luò)權(quán)力進(jìn)行了系列研究，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)權(quán)力主要表現(xiàn)在裹挾在一起的技術(shù)權(quán)力、媒介力量和想象力量三個(gè)層面上。[6]而且，公共決策的核心本質(zhì)是價(jià)值的權(quán)威性分配，[7]這種天然的聯(lián)系使得網(wǎng)絡(luò)政治參與中權(quán)力成為核心機(jī)制。比如在前幾年的房地產(chǎn)政策激辯中，很多房產(chǎn)商通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論平臺(tái)大肆宣揚(yáng)中國(guó)的房?jī)r(jià)并不是很高，以及中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)并沒(méi)有泡沫等觀點(diǎn)，偽造網(wǎng)絡(luò)民意，以試圖影響政府決策，結(jié)果影響了政府出臺(tái)的調(diào)控限制政策，直接導(dǎo)致我國(guó)的房?jī)r(jià)被進(jìn)一步推高。[8]顯然房產(chǎn)商通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與影響政策的目的當(dāng)然是為了獲得利益，權(quán)力成為其核心。在政治管理領(lǐng)域，尤其在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，歐美等國(guó)開(kāi)始力圖通過(guò)授權(quán)、分權(quán)等形式來(lái)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的挑戰(zhàn)。美國(guó)學(xué)者克里斯?安塞爾通過(guò)對(duì)西歐地方政府的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的考察，提出用網(wǎng)絡(luò)化的政體（the networked policy）來(lái)代替等級(jí)制組織形式。[9]

 

　　其次，信息機(jī)制。信息是網(wǎng)絡(luò)參與影響政府決策的重要基礎(chǔ)。多伊奇甚至說(shuō)政治的本質(zhì)是信息而不一定是權(quán)力。上文提到的喬丹的三種網(wǎng)絡(luò)權(quán)力中，技術(shù)權(quán)力和媒介權(quán)力的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)掌握和壟斷信息從而擁有和控制權(quán)力。本來(lái)信息資源的有限性和不對(duì)稱(chēng)性是非常有利于政府單方面做出決策的，但在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，個(gè)人通過(guò)一臺(tái)電腦就能直接與政府官員對(duì)話，向政府提出某項(xiàng)要求和建議，或參與政府的某項(xiàng)選舉或決策，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的普及使政府的行為隨時(shí)處于大眾的監(jiān)督之下，它的內(nèi)政透明度越來(lái)越高，受到的牽制和約束也隨之增強(qiáng)。前面提到的房地產(chǎn)商通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論平臺(tái)影響政策決策的案例同樣表明，其之所以能對(duì)政府決策產(chǎn)生重要影響，就是因?yàn)樗麄冋莆沾罅啃畔?。?duì)于政府，他們擁有了政府掌握的信息；對(duì)于民眾，他們掌握了大量不為民眾所知的不對(duì)稱(chēng)信息。尤其網(wǎng)絡(luò)輿論意見(jiàn)領(lǐng)袖的影響力不容忽視，如號(hào)稱(chēng)“地產(chǎn)總理”的任志強(qiáng)，經(jīng)常通過(guò)自己的博客和微博去為房地產(chǎn)商辯護(hù)，以試圖影響政府決策，其新浪微博有三百多萬(wàn)關(guān)注者，很大的網(wǎng)絡(luò)輿論。他成功地將人們的視線從房地產(chǎn)商的“原罪”轉(zhuǎn)移到政府的土地出讓制度和土地財(cái)政制度上，他的有關(guān)政府應(yīng)該提供保障房的言論也成功進(jìn)入2011年兩會(huì)的討論方案，國(guó)家因此決定建設(shè)一千萬(wàn)套保障房。[10]再如最近微博打拐案例，雖然之前公安部也啟動(dòng)過(guò)5次全國(guó)范圍內(nèi)的打拐行動(dòng)，但收效甚微，沒(méi)有像這次社會(huì)自發(fā)行為一樣引發(fā)民眾對(duì)“打拐”的空前重視。而當(dāng)學(xué)者于建嶸通過(guò)微博客發(fā)起 “隨手拍照解救乞討兒童” 網(wǎng)絡(luò)參與活動(dòng)，很快引起了政府決策的更新和調(diào)整。[11]這里信息的作用非常明顯，因?yàn)橹爸挥泄膊块T(mén)單獨(dú)行動(dòng)，要大量收集到信息是比較困難的，而通過(guò)微博，人人都可能成為信息源的發(fā)現(xiàn)者和提供者。截至2012年12月底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.13億，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至38.3%；由于微博快速崛起，目前有將近半數(shù)網(wǎng)民在使用微博，比例達(dá)到48.7%。[12]最引人注目的是，在大部分娛樂(lè)類(lèi)應(yīng)用使用率有所下滑的同時(shí)，微博用戶數(shù)量以高達(dá)208.9%的增幅，從2010年底的6311萬(wàn)爆發(fā)增長(zhǎng)到半年后的1.95億，成為用戶增長(zhǎng)最快的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用模式。[13]另外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多影響政府決策的新型網(wǎng)絡(luò)參與媒介，主要有：網(wǎng)絡(luò)社群、微博客、輕博客、博客、論壇、新聞跟帖、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)站和小眾網(wǎng)站，都能迅速大量爆炸性地傳遞信息。這么龐大的網(wǎng)民數(shù)量和信息傳遞手段，是網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)政府決策產(chǎn)生重要影響的民眾基礎(chǔ)和信息基礎(chǔ)。

 

　　再次，溝通機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)參與在中國(guó)的興起和快速發(fā)展有著自身的邏輯，且在本質(zhì)上不同于西方。在西方國(guó)家，網(wǎng)絡(luò)公眾參與的興起是與參與式民主理論及其實(shí)踐緊密聯(lián)系在一起的，除了網(wǎng)絡(luò)參與，還有許多制度化的公民參與渠道。約翰·托馬斯認(rèn)為，“公民參與的優(yōu)勢(shì)包括：保證公共服務(wù)更適合他們的要求，促進(jìn)一個(gè)更加開(kāi)放、更具回應(yīng)性的公共官僚體系的形成，以及建立對(duì)政府和公民自身更加積極和爭(zhēng)鳴的認(rèn)知和情感?！盵14]芝加哥大學(xué)教授趙鼎新說(shuō)“網(wǎng)絡(luò)倒逼改革，微博改變中國(guó)”的同時(shí)指出，“與中國(guó)不同的是，網(wǎng)絡(luò)在當(dāng)前美國(guó)絕不是政治信息傳遞的主要平臺(tái)?！盵15]在中國(guó)則存在公民參與渠道狹窄與現(xiàn)代公民政治參與熱情之間的矛盾，體制內(nèi)參與途徑的受阻和參與有效性的缺失，公眾逐漸對(duì)體制內(nèi)參與失去了耐心和信心，而網(wǎng)絡(luò)突破了傳統(tǒng)意見(jiàn)表達(dá)與傳播的諸多制度性障礙和技術(shù)性限制。于是，網(wǎng)絡(luò)參與這種體制外的新公眾參與方式迅速發(fā)展起來(lái)，在公眾政治參與和社會(huì)生活中起到了越來(lái)越重要的作用，成為當(dāng)前我國(guó)公共領(lǐng)域中最活躍的部分。[16]比如溫州動(dòng)車(chē)事件中，博友在事發(fā)僅28分鐘就發(fā)出了現(xiàn)場(chǎng)微博，比傳統(tǒng)媒體最早報(bào)道還早40分鐘，發(fā)揮了微博原生態(tài)報(bào)道的“黃金1小時(shí)”優(yōu)勢(shì)。[17]又如最近被譽(yù)為“基層民主建設(shè)的標(biāo)志性事件”[18]的烏坎村抗?fàn)幨录?，早?011年2月份就已發(fā)生爭(zhēng)議，到9月21日，烏坎村村民到陸豐市政府上訪，各種體制內(nèi)參與途徑受阻，甚至出現(xiàn)對(duì)抗，但未引起政府對(duì)決策的更新。于是到11月中旬，村民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)宣布將在21日游行上訪，邀請(qǐng)中外記者報(bào)道，引起世界關(guān)注，這才有高層政府的介入，事情得以和平解決。[19]但這種寄予過(guò)高期望的“非程序的民主”一旦和容忍性很差的文化結(jié)合，就會(huì)產(chǎn)生“多數(shù)暴政”，對(duì)政府決策也會(huì)產(chǎn)生民意表達(dá)扭曲、網(wǎng)絡(luò)參與的無(wú)序性和群體極化效應(yīng)等，致使政府決策失誤或者合情但不合法等消極的影響。比如上文提到的房地產(chǎn)商網(wǎng)絡(luò)輿論使政府決策出現(xiàn)失誤案例，又如鄧玉嬌案強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論迫使司法機(jī)關(guān)做出合乎民憤，但于法不合的判決。另外大量的“網(wǎng)絡(luò)水軍”也導(dǎo)致無(wú)序參與。公民網(wǎng)絡(luò)參政失序日益呈擴(kuò)大的趨勢(shì)，彰顯了制度對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的回應(yīng)不足，表明公民、團(tuán)體和國(guó)家之間關(guān)系的制度缺失和規(guī)范化的失敗。[20]

 

　　由此可見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)參與背景下，政府決策變得更加復(fù)雜，政府治理將采取何種形式，這是個(gè)重要課題?；诓煌砟睿疀Q策回應(yīng)公民網(wǎng)絡(luò)參與會(huì)產(chǎn)生不同的模式，不同的回應(yīng)模式可能會(huì)引起不同的效果。

 

 

　　目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政府決策模式研究不少，尤其有關(guān)其中的議程設(shè)置模式研究較多，蘭德的研究表明，有意義的公民參與主要發(fā)生在議程設(shè)置階段。[21]最經(jīng)典的一般認(rèn)為是梅伊（May）在科布(Cobb)等學(xué)者的研究基礎(chǔ)上對(duì)議程設(shè)置模式的劃分，根據(jù)議程提出者和公眾支持度的不同將議程設(shè)置模式分為外部自生模式、動(dòng)員模式、內(nèi)部自生模式和鞏固模式。

 

　　我國(guó)學(xué)者研究比較經(jīng)典的有王紹光，依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種公共政策議程設(shè)置的模式

 

　　另外鄭琦結(jié)合梅伊的議程設(shè)置模式而提出內(nèi)外部合作模式[24]，等不一而足。

 

　　不過(guò)筆者研究中發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)絡(luò)參與背景下，網(wǎng)民可能不僅在政府對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序，從而選擇哪些議題進(jìn)入政府討論和行動(dòng)的議程這一過(guò)程中，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)在政府決策制定階段，以及政府決策后的監(jiān)督與評(píng)估階段，在決策過(guò)程的這些不同階段，政府如何做出回應(yīng)就是非?，F(xiàn)實(shí)的事。比如“躲貓貓事件”，事件披露后大量網(wǎng)民關(guān)注與討論，形成公共事件，引起政府關(guān)注，進(jìn)入決策議程，這是議程設(shè)置，但后來(lái)政府就同一事件邀請(qǐng)網(wǎng)民參與調(diào)查討論，以對(duì)事情真相做出定性時(shí)，這顯然是決策形成的過(guò)程了。即使王紹光的中國(guó)公共政策議程設(shè)置模式研究中引用的案例也不少交織了政府的議程設(shè)置和政策形成兩個(gè)不同過(guò)程。比如他認(rèn)為，近年來(lái)在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對(duì)效率優(yōu)先的整體政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強(qiáng)烈抨擊。面對(duì)輿論壓力，中央決策層不得不做出回應(yīng)。又如對(duì)怒江工程一案，民間組織的活動(dòng)與上書(shū)如此影響中央政府的決策，目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。[25]鄭琦討論怒江大壩事件時(shí)也是如此，各種力量廣泛參與到?jīng)Q策方案的討論中來(lái)。與此同時(shí)，雖然議程分為傳媒議程、公眾議程和政策議程三大類(lèi)，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的，在網(wǎng)絡(luò)參與下的背景下常常是交織在一起的。因?yàn)橐笳畬⒛匙h題納入決策議程的網(wǎng)民進(jìn)行的是公眾議程；這些網(wǎng)民使用的是網(wǎng)絡(luò)媒體，形成網(wǎng)絡(luò)輿論，這又是傳媒議程；同時(shí)這些網(wǎng)民參與到政府的決策過(guò)程中來(lái)，便又是政策議程，三者是難以截然分開(kāi)的。因而本文討論的政府決策的回應(yīng)模式是包含了議程設(shè)置和政策形成兩個(gè)過(guò)程的，并且結(jié)合了公眾議程、傳媒議程和政策議程的互動(dòng)，與議程設(shè)置模式有所不同，這里討論的其實(shí)是決策的方式，而非議程的設(shè)置，但目前對(duì)于網(wǎng)絡(luò)參政下政府決策回應(yīng)模式的專(zhuān)門(mén)研究幾乎沒(méi)有。張淑華對(duì)政府決策與網(wǎng)絡(luò)民意的關(guān)系研究可以給我們提供有益借鑒，張淑華基于網(wǎng)絡(luò)民意和公共決策的相互作用，分析了兩種情況：比較被動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)民意權(quán)利表達(dá)的一般模式和政府主導(dǎo)、民意直接參與的漸進(jìn)型決策模式，前者重點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)模式，后者重點(diǎn)是公共決策模式。[26]在筆者看來(lái)，這兩者都是網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的方式，因?yàn)閮烧叨紖⑴c到公共決策過(guò)程，都產(chǎn)生了網(wǎng)民與政府這兩個(gè)決策主體的互動(dòng)。本文認(rèn)為以有關(guān)政府決策時(shí)的網(wǎng)民參與程度和政府回應(yīng)程度兩個(gè)維度，根據(jù)網(wǎng)民與政府這兩個(gè)主體在政府決策中的互動(dòng)情況，可以將中國(guó)網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式歸納為四種，按照政府回應(yīng)的程度高低排列如下(見(jiàn)表3)：