為進(jìn)一步研究政府網(wǎng)上辦事服務(wù)的方式方法，筆者對全國省級政府網(wǎng)站網(wǎng)上辦事服務(wù)情況進(jìn)行了網(wǎng)上調(diào)研，將目前網(wǎng)上辦事服務(wù)總結(jié)為三大基本模式。

 

　?。ㄒ唬┠Ｊ揭唬夯诒炯壵T戶，整合部門網(wǎng)上辦事服務(wù)

 

　　目前，各省級政府均建立了本地區(qū)統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站。依托省級門戶網(wǎng)站在線辦事欄目提供各省級行政事項(xiàng)和便民服務(wù)網(wǎng)上辦理成為很多省（市）的普遍選擇，如北京、上海、山西、河南、吉林、新疆、西藏等。通過調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)這種基于本級政府門戶網(wǎng)站整合服務(wù)的模式具有如下幾個特點(diǎn)：一是服務(wù)界面統(tǒng)一，服務(wù)事項(xiàng)有序展現(xiàn)。通過統(tǒng)一的服務(wù)界面和內(nèi)容展現(xiàn)方式，以及多種形式的服務(wù)分類方式（按服務(wù)對象、按主題、按部門、按場景等）將各部門、各地市區(qū)縣的服務(wù)事項(xiàng)有序展現(xiàn)，方便用戶查找；二是跨部門審批事項(xiàng)可提供全程指引。對于跨部門審批事項(xiàng)，門戶網(wǎng)站可以起到很好的協(xié)調(diào)整合功能，一方面梳理了跨部門審批事項(xiàng)的整套辦理流程，便于用戶知悉，另一方面提供統(tǒng)一登錄入口，提供一站式受理；三是整合深度有限，平臺集約性不強(qiáng)。盡管提供了統(tǒng)一界面和格式的辦事指南、表格下載服務(wù)，但在線申報、在線預(yù)約、結(jié)果查詢等需要登錄后臺辦事系統(tǒng)的環(huán)節(jié)都是通過地址鏈接的方式將用戶導(dǎo)引到各部門、各區(qū)縣的網(wǎng)站上，門戶網(wǎng)站在真正網(wǎng)上辦事時充當(dāng)?shù)闹皇菍?dǎo)航員的角色，實(shí)質(zhì)上并未將相關(guān)辦事資源整合在統(tǒng)一平臺上。

 

　?。ǘ┠Ｊ蕉阂劳袑?shí)體行政服務(wù)中心，建設(shè)本級網(wǎng)上政務(wù)中心

 

　　2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》，隨后全國各地陸續(xù)開始成立行政服務(wù)中心，目前全國省級政府已經(jīng)基本普及。當(dāng)前，一些地方行政服務(wù)中心依托自身實(shí)體平臺，積極搭建本級政府網(wǎng)上政務(wù)中心，為公眾和企業(yè)提供一站式辦事服務(wù)。從表1可以看出，依托行政服務(wù)中心建立網(wǎng)上政務(wù)中心的整合模式主要興起于2011年之后，其中有50%的網(wǎng)上政務(wù)中心建立于2013-2014年。這種整合模式已成為當(dāng)前多數(shù)地方整合公共服務(wù)、提升用戶滿意度的主要做法。

 

　　這種基于政務(wù)中心的整合模式通常表現(xiàn)出如下一些特點(diǎn)：一是整合范圍基本為本級政府各部門的行政服務(wù)，因?yàn)樾姓?wù)中心的職責(zé)就是對外提供本級政府的各類行政審批服務(wù)；二是服務(wù)界面統(tǒng)一且實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)后臺整合。該模式既統(tǒng)一了前臺服務(wù)內(nèi)容和展現(xiàn)方式，又實(shí)現(xiàn)后臺各部門辦事系統(tǒng)的無縫整合，用戶在線申報和辦理事項(xiàng)時，網(wǎng)站為其提供統(tǒng)一的登錄入口，實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄享受多部門服務(wù)；三是提供統(tǒng)一效能監(jiān)察功能。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少政務(wù)中心網(wǎng)站提供服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計、辦件量統(tǒng)計、在線辦理率級別評定、在線投訴等功能，促進(jìn)服務(wù)事項(xiàng)的上網(wǎng)和在線辦理率的提升；四是提供事項(xiàng)辦理流程跟蹤、結(jié)果查詢功能。由于實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄，支持用戶建立個人中心，可隨時查看所辦事項(xiàng)進(jìn)度，提升了用戶體驗(yàn)，例如海南省政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站提供了辦理流程跟蹤功能，類似于電商網(wǎng)站訂單跟蹤功能，將事項(xiàng)當(dāng)前所處階段、環(huán)節(jié)名稱、受理人、受理意見等詳細(xì)內(nèi)容公布，既方便辦事人了解辦理進(jìn)度，又提高了辦理透明度，便于管理和監(jiān)督。

 

　?。ㄈ┠Ｊ饺簩?shí)現(xiàn)省市縣多級聯(lián)動，搭建“一站式”辦事大廳

 

　　在全球電子政務(wù)集約化發(fā)展趨勢下，本著“平臺集約、資源集聚、服務(wù)一體”的原則，2012年4 月，廣東省委、省政府部署建設(shè)覆蓋省、市、縣三級服務(wù)的廣東省網(wǎng)上辦事大廳，并于當(dāng)年10 月正式開通運(yùn)行。在廣東省網(wǎng)上辦事大廳成功探索之后，2013年11月，浙江省政府決定啟動建設(shè)“一張網(wǎng)”——浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，并于2014年6月25日正式試運(yùn)行。廣東省網(wǎng)上辦事大廳和浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、互動交流、效能監(jiān)察等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級聯(lián)動的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。除廣東、浙江兩省外，2014年12月29日，覆蓋省、市、縣三級辦事服務(wù)的福建省網(wǎng)上辦事大廳開通試運(yùn)行。目前，安徽省政府也已經(jīng)啟動建設(shè)一站式辦事大廳[v]。這種統(tǒng)一架構(gòu)、省市縣多級聯(lián)動搭建一站式辦事大廳的整合模式正在成為又一新的趨勢。

 

　　結(jié)合廣東、浙江兩省實(shí)踐，這類服務(wù)模式具有如下特點(diǎn)：一是省、市、縣采用統(tǒng)一集成平臺，前臺服務(wù)內(nèi)容和展現(xiàn)方式統(tǒng)一，服務(wù)流程遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，平臺為用戶提供統(tǒng)一登錄入口，實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄享受多層級多部門服務(wù)；二是實(shí)行服務(wù)效能監(jiān)察和績效考核，確保服務(wù)質(zhì)量提升。廣東省和浙江省平臺均提供了服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計、辦件量統(tǒng)計、在線辦理率統(tǒng)計、在線投訴等效能監(jiān)察和績效考核功能，促進(jìn)事項(xiàng)上網(wǎng)率和在線辦理率。同時，引入社會評價機(jī)制，建立全省統(tǒng)一的辦事評價系統(tǒng)，網(wǎng)站服務(wù)對象可以像在淘寶購物一樣，對每一個審批辦件的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率和服務(wù)態(tài)度進(jìn)行星級評定，并作為政府效能考核的重要依據(jù)。三是融合政務(wù)公開和互動交流功能，省、市、縣三級政府的行政權(quán)力清單都將在網(wǎng)上公布，實(shí)現(xiàn)清單之外再無權(quán)力，提供多種形式互動渠道，維護(hù)公眾辦事過程中的權(quán)利；四是建立強(qiáng)有力的推進(jìn)體制機(jī)制，如廣東省確立了由辦公廳負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)、省經(jīng)信委負(fù)責(zé)系統(tǒng)開發(fā)和部署實(shí)施，監(jiān)察廳負(fù)責(zé)監(jiān)察督辦，省直各單位、各地市負(fù)責(zé)本單位分廳建設(shè)的推進(jìn)體制，同時建立主要領(lǐng)導(dǎo)親自過問、常務(wù)副職積極協(xié)調(diào)解決資金問題，定期對建設(shè)情況進(jìn)行通報的建設(shè)機(jī)制。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作由省政府辦公廳牽頭，省級領(lǐng)導(dǎo)親自抓，各地均要求建立專項(xiàng)工作組，搭建緊密型工作團(tuán)隊(duì)，全力推動一站式服務(wù)平臺建設(shè)。

 

　　目前，省市縣多級聯(lián)動的整合模式還處于起步探索階段，廣東、浙江在建設(shè)過程中也表現(xiàn)出一些極富創(chuàng)新的探索。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)搭建于公有云平臺——阿里云計算平臺上，依托其海量數(shù)據(jù)處理能力，整合了40 余個省級部門、11 個地市和 90 個縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)三級數(shù)據(jù)直連，以最少資金享受頂級云服務(wù)[vi]。廣東網(wǎng)上辦事大廳本著“事前清楚、事中少走、事后評議”的目標(biāo)，在便民措施方面，推行“信用在先，審核在后”的后置審核方式，以預(yù)先推定辦事人提交的材料合法齊全為原則，先網(wǎng)上受理辦結(jié)，再線下窗口一次性審核辦事人證照原件和資料，最后驗(yàn)證資格完成辦理流程，減少跑現(xiàn)場次數(shù)。同時，注重完善對弱勢群體的服務(wù)。網(wǎng)上辦事大廳在鎮(zhèn)街辦事站、村居辦事點(diǎn)設(shè)置代辦崗位，如設(shè)立網(wǎng)辦服務(wù)引導(dǎo)員，現(xiàn)場為老人、不會上網(wǎng)等人群提供代辦服務(wù)[vii]。

 

 

　　為分析上述三種服務(wù)整合模式的適應(yīng)性，筆者從建設(shè)優(yōu)勢、適用情況、存在問題、發(fā)展階段幾個方面進(jìn)行了詳細(xì)比較。

 

　　（一）建設(shè)優(yōu)勢分析

 

　　模式一便于充分復(fù)用現(xiàn)有門戶網(wǎng)站的平臺資源，因?yàn)殚T戶網(wǎng)站本身就是本級政府信息和服務(wù)的統(tǒng)一入口平臺，整合各政府部門網(wǎng)上服務(wù)是其基本功能之一。模式二便于將線下行政服務(wù)中心已經(jīng)整合的服務(wù)和流程快速搬至線上，減少其他模式下整合過程中的協(xié)調(diào)、溝通成本，并且能很方便的實(shí)現(xiàn)線上預(yù)約和線下辦理，（即“O2O”模式）。而模式三則避免了重復(fù)建設(shè)，提高了基礎(chǔ)設(shè)施利用率，解決了“養(yǎng)兵千日‘閑著’，用兵一時‘崩潰’”的困境，同時充分整合服務(wù)資源，促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)的有效監(jiān)管。

 

　?。ǘ┻m用情況分析

 

　　根據(jù)調(diào)研情況發(fā)現(xiàn)，模式一主要適用于兩類地區(qū)：一是門戶網(wǎng)站已具備較好的服務(wù)整合基礎(chǔ)，現(xiàn)有在線辦事服務(wù)在覆蓋廣度、辦理深度等方面已較為完善；二是電子政務(wù)發(fā)展落后，網(wǎng)站建設(shè)資金有限，暫無條件或無計劃新增專項(xiàng)網(wǎng)站的地區(qū)。模式二適用于本級政府已經(jīng)建立了行政服務(wù)中心，并且中心具備較好信息化基礎(chǔ)的地區(qū)。模式三主要適用于本地區(qū)整體信息化條件較好，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，有專項(xiàng)資金支持，并具備強(qiáng)有力推進(jìn)體制機(jī)制的地區(qū)。從全國各省應(yīng)用來看，采取第一種整合模式的省/直轄市占比為51.6%，占據(jù)大多數(shù)，采取第二種模式的省/直轄市占比38.7%，而采取第三種模式的僅占9.7%，模式三的推廣應(yīng)用還不是很廣泛。

 

　?。ㄈ┐嬖趩栴}分析

 

　　通過比較分析發(fā)現(xiàn)，模式一可能存在的問題主要有：一是整合深度有限，由于用戶實(shí)際辦事還是要被導(dǎo)引到各部門網(wǎng)站辦事系統(tǒng)，網(wǎng)站提供僅僅是服務(wù)的“拼盤”，所謂整合實(shí)際是“貌合神離”；二是無法建立有效的監(jiān)督機(jī)制，由于具體辦理過程已經(jīng)脫離門戶網(wǎng)站的管理范圍，無法對辦事過程和效率進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)察和考核，不利于服務(wù)質(zhì)量提升；三是辦理過程缺乏及時反饋和溝通，門戶網(wǎng)站無法實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄，因此無法像電商網(wǎng)站一樣建立個人中心實(shí)時跟蹤辦件進(jìn)展，及時溝通遇到的問題，極易導(dǎo)致不必要的駁回和重新申報，消耗雙方大量時間和資源；四是門戶網(wǎng)站與部門網(wǎng)站辦事服務(wù)易出現(xiàn)“兩張皮”，隨著當(dāng)前簡政放權(quán)和行政審批制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，政府行政事項(xiàng)調(diào)整、流程優(yōu)化的動作較為頻繁，如未建立實(shí)時內(nèi)容同步更新機(jī)制，就極容易出現(xiàn)門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站在相同服務(wù)事項(xiàng)上內(nèi)容、流程不一致等問題。

 

　　模式二可能存在的問題有：一是網(wǎng)上辦事“多張皮”現(xiàn)象，由于政府門戶網(wǎng)站、各部門網(wǎng)站已經(jīng)提供了相關(guān)在線辦事服務(wù)，新建立的服務(wù)整合平臺又會與已建服務(wù)平臺之間就服務(wù)內(nèi)容、辦理流程方面出現(xiàn)不一致、更新不及時的問題，形成“多張皮”現(xiàn)象；二是監(jiān)督機(jī)制不健全。目前雖有些整合平臺提供了效能監(jiān)察功能，但仍停留在服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計、辦件總量統(tǒng)計和提供投訴渠道層面，基于事項(xiàng)統(tǒng)計、辦件統(tǒng)計的監(jiān)察較粗糙，由于監(jiān)督視角無法落腳到具體事項(xiàng)辦理過程，無法有效督促具體辦事人員提高服務(wù)意識、提升服務(wù)質(zhì)量，基于投訴的監(jiān)察又完全依托于公眾的權(quán)利意識，因此，這種效能監(jiān)察還缺乏對辦事過程、效率的監(jiān)督，辦事效率和公正性難以保障。

 

　　模式三雖然很大程度上解決了上述兩種模式的弊端，但也可能存在兩個問題：一是如服務(wù)資源未溝通協(xié)調(diào)好，同樣會面臨與門戶網(wǎng)站、部門網(wǎng)站服務(wù)內(nèi)容不一致問題，甚至?xí)霈F(xiàn)“多張皮”現(xiàn)象；二是各級辦事事項(xiàng)繁瑣，名稱不一致，辦理流程標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，造成整合難度較大。對于一個省級統(tǒng)一的服務(wù)平臺來說，需要全面整理各省級部門、市級部門、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道甚至是社區(qū)、行政村的辦事事項(xiàng)，具體到事項(xiàng)類型，又包括行政許可、非行政許可、公共服務(wù)事項(xiàng)和其他事項(xiàng)，十分繁瑣。同時不同層級和地區(qū)在提供服務(wù)時常常會出現(xiàn)事項(xiàng)名稱不一致，辦理流程缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的問題。據(jù)調(diào)查[viii]，目前，同一個省內(nèi)不同地市、區(qū)縣的權(quán)力和責(zé)任清單，往往都存在著事項(xiàng)名稱不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象，同一個事項(xiàng)，往往有多種叫法，且存在顆粒度和服務(wù)要素不一致的現(xiàn)象。另外，服務(wù)平臺上整合的各類服務(wù)，有的采用國家、省直部門開發(fā)的系統(tǒng)，有的采用市直部門開發(fā)的系統(tǒng)，客觀上也造成辦事流程缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，給用戶辦事帶來不便。需要在整合過程中制定配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范。

 

　?。ㄋ模┌l(fā)展階段分析

 

　　由于網(wǎng)上辦事是政府網(wǎng)站的核心功能之一，因此，模式一的發(fā)展最早，大約起步于2006年。2006年12月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》，明確政府網(wǎng)站是“各級人民政府及其部門在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政務(wù)信息、提供在線服務(wù)、與公眾互動交流的重要平臺”，明確提出網(wǎng)站在線辦事功能要求。2007年開展的“百件實(shí)事網(wǎng)上辦”活動更進(jìn)一步推動了在線辦事服務(wù)的發(fā)展。而模式二主要興起于2011年之后，其中又以2013、2014年最多，模式三起步于2012年，可視為在模式二基礎(chǔ)上的改進(jìn)和深化。

 

　　通過比較發(fā)現(xiàn)，盡管三種整合模式各有特色，但筆者認(rèn)為模式三可能是未來發(fā)展的方向。從各地發(fā)展來看，廣東、浙江、福建均是在原來門戶網(wǎng)站辦事大廳或各級政務(wù)行政中心網(wǎng)站的基礎(chǔ)上建設(shè)的一站式網(wǎng)上辦事大廳，并且當(dāng)前已經(jīng)采取模式二的安徽也正在積極籌劃建設(shè)省市縣一體化網(wǎng)上辦事大廳服務(wù)。從建設(shè)優(yōu)勢來看，模式三的整合方式更有利于實(shí)現(xiàn)平臺集約化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管統(tǒng)一化、考核科學(xué)化，對公眾而言能確保權(quán)力運(yùn)行更透明、更規(guī)范，服務(wù)獲取和辦理更便捷，能夠有效避免各種服務(wù)亂象，破解“審批難”頑疾。

 

 

　　結(jié)合當(dāng)前我們政府網(wǎng)上辦事服務(wù)的主要模式及其應(yīng)用情況，為更好促進(jìn)網(wǎng)上辦事服務(wù)整合，解決群眾“辦事難”、“跑腿多”的問題，建議重點(diǎn)從以下幾個方面做好相關(guān)工作。

 

　　一是盡快制定網(wǎng)上服務(wù)整合的指導(dǎo)意見及配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。以中央深化行政審批制度改革、推動簡政放權(quán)為契機(jī)，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為，改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)〔2015〕6號）文件要求，建議盡快研究制定網(wǎng)上服務(wù)整合指導(dǎo)意見，圍繞促進(jìn)政府行政審批一口受理、限時辦理、規(guī)范辦理、透明辦理的目標(biāo)，全力推進(jìn)服務(wù)網(wǎng)上辦理。同時，有關(guān)部門應(yīng)盡快完善網(wǎng)上服務(wù)的配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從服務(wù)事項(xiàng)梳理、服務(wù)目錄編制、服務(wù)平臺和服務(wù)接口等方面制定切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高各地區(qū)各部門的網(wǎng)上服務(wù)質(zhì)量。

 

　　二是建立分工明確、執(zhí)行有力的推進(jìn)機(jī)制。網(wǎng)上服務(wù)整合關(guān)鍵在于簡化流程，提高辦事效率，防止權(quán)力尋租，是倒逼政府改革的新動力，而突破原有的觀念障礙離不開強(qiáng)有力的推進(jìn)機(jī)制。各地在整合服務(wù)時，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自抓，辦公廳、網(wǎng)信、經(jīng)信、監(jiān)察、發(fā)改等部門之間可以專項(xiàng)工作組的形式搭建分工明確、配合有力的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。同時，在資金支持、監(jiān)督檢查、績效考核等方面建立相應(yīng)的工作機(jī)制，有效保障整合工作的順利開展和服務(wù)質(zhì)量的提升。

 

　　三是基于云計算建設(shè)集約化的網(wǎng)上服務(wù)統(tǒng)一平臺。當(dāng)前，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和共性應(yīng)用的集約化建設(shè)是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢。建設(shè)統(tǒng)一服務(wù)平臺是網(wǎng)上服務(wù)整合的必然要求。各地在開展服務(wù)整合時，可以基于云計算搭建統(tǒng)一平臺，實(shí)現(xiàn)“四集”：建設(shè)集約，提升基礎(chǔ)設(shè)施的資源利用率；服務(wù)集聚，開展服務(wù)事項(xiàng)擺貨架，提高上網(wǎng)率；數(shù)據(jù)集中，實(shí)現(xiàn)辦件全流程數(shù)據(jù)收集，便于共享利用；管理集成，集中電子監(jiān)察，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。統(tǒng)一平臺可以搭建在政府現(xiàn)有云平臺之上，也可以參考浙江的做法，通過購買外部云服務(wù)的方式，減輕政府自身平臺運(yùn)維的負(fù)擔(dān)。

 

　　四是建立健全網(wǎng)上服務(wù)效能監(jiān)察和績效評價機(jī)制。科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制是促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升的重要手段。未建立效能監(jiān)察的整合平臺應(yīng)盡快建立切實(shí)可行的效能監(jiān)察手段，已經(jīng)建立效能監(jiān)察的平臺應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立政府內(nèi)部績效考核與外部社會評價“內(nèi)外兼顧”的績效評價機(jī)制。內(nèi)部績效考核可重點(diǎn)從事項(xiàng)上網(wǎng)率、全流程辦理率、辦件數(shù)據(jù)共享度、整合工作重視度等方面進(jìn)行“面”上的考察，外部社會評價可參考淘寶等電商網(wǎng)站的經(jīng)驗(yàn)，建立針對具體事項(xiàng)的統(tǒng)一辦事評價系統(tǒng)，使每一個辦事者都能方便的從服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度等方面對政府進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”的評價。同時，還要建立效能監(jiān)察和績效評價的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，及時將服務(wù)中存在的問題反饋相關(guān)部門，將監(jiān)察和評價結(jié)果作為各級政府部門機(jī)關(guān)效能建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要參考。