摘  要

       創(chuàng)新服務(wù)模式、推進(jìn)服務(wù)整合已成為當(dāng)前提升政府網(wǎng)上公共服務(wù)水平的關(guān)鍵。本文通過對(duì)全國(guó)省級(jí)政府網(wǎng)站調(diào)研，將當(dāng)前政府網(wǎng)上辦事服務(wù)總結(jié)為三種主要模式，并從建設(shè)優(yōu)勢(shì)、適用情況、存在問題、發(fā)展階段四個(gè)方面比較分析了各自特點(diǎn)，最后提出進(jìn)一步推進(jìn)政府網(wǎng)上服務(wù)整合的對(duì)策建議。

 

　　大力發(fā)展政府網(wǎng)上服務(wù)是新時(shí)期加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕66號(hào)）提出，“圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)，梳理權(quán)力清單，強(qiáng)化權(quán)力全流程網(wǎng)上運(yùn)行”，“圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，逐步形成網(wǎng)上服務(wù)與實(shí)體大廳服務(wù)、線上服務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合的一體化新型政府服務(wù)模式，不斷提升政府網(wǎng)上公共服務(wù)水平”。2015年1月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議新年首個(gè)議題即討論規(guī)范和改進(jìn)行政審批的措施，提出了包括“網(wǎng)上辦理”在內(nèi)的五項(xiàng)措施。與政府服務(wù)發(fā)展的要求相比，當(dāng)前，政府網(wǎng)上辦事服務(wù)還存在服務(wù)信息不實(shí)用、辦理深度不夠、服務(wù)事項(xiàng)“兩張皮”等問題，距離“一站式”網(wǎng)上辦理的要求還有很大差距。本文通過深入調(diào)研，全面總結(jié)分析目前我國(guó)政府網(wǎng)上辦事的幾類模式及特點(diǎn)，并提出推進(jìn)網(wǎng)上服務(wù)模式整合的對(duì)策建議。

 

 

　　近十多年來，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)展明顯，各級(jí)各部門都建設(shè)了大量的網(wǎng)上辦事服務(wù)系統(tǒng)，為方便公眾辦事發(fā)揮了積極作用。但隨著政府改革的深入和電子政務(wù)應(yīng)用深化，現(xiàn)有網(wǎng)上服務(wù)模式越來越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，創(chuàng)新服務(wù)模式、推進(jìn)服務(wù)整合已成為當(dāng)前提升政府網(wǎng)上公共服務(wù)水平的關(guān)鍵。

 

 

　　簡(jiǎn)政放權(quán)就是減少行政審批事項(xiàng)，把資源配置的基礎(chǔ)性地位讓位給市場(chǎng)，對(duì)于未放權(quán)的審批項(xiàng)目，也將簡(jiǎn)化程序、限時(shí)辦結(jié)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。與簡(jiǎn)政放權(quán)緊密銜接的就是政府行政審批制度的改革。2015年1月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定著力規(guī)范和改進(jìn)行政審批行為，會(huì)議確定了推行“一口受理”、實(shí)行“限時(shí)辦理”、嚴(yán)格“規(guī)范辦理”、堅(jiān)持“透明辦理”、推進(jìn)“網(wǎng)上辦理”五項(xiàng)改革措施。會(huì)上李克強(qiáng)總理還鼓勵(lì)行政審批制度改革中強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)思維”，指出大多數(shù)審批事項(xiàng)都可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理。在中央大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，治理“審批難”的政策背景下，深化行政審批制度改革對(duì)提升政府公共服務(wù)能力的需求更加迫切：一要全面推進(jìn)行政審批的網(wǎng)上辦理，政府能為民辦理的事項(xiàng)都應(yīng)在網(wǎng)上找到，使權(quán)力運(yùn)行更透明、更規(guī)范；二要提升事項(xiàng)網(wǎng)上辦理深度，提高網(wǎng)上辦成率，使事務(wù)辦理更高效；三要深化網(wǎng)上服務(wù)整合，實(shí)現(xiàn)不同政府部門前臺(tái)服務(wù)內(nèi)容、展現(xiàn)技術(shù)、顯示方式的整合以及后臺(tái)業(yè)務(wù)的無縫協(xié)同，一站式辦理減少公眾跑腿，使辦事更便捷。

 

 

　　目前，我國(guó)政府網(wǎng)站普遍采取“供給導(dǎo)向”的服務(wù)模式，建站者很難了解廣大網(wǎng)民的真實(shí)需求，往往是從自身業(yè)務(wù)供給的角度出發(fā)，按照自己的理解不斷添加內(nèi)容、上新服務(wù)，使得網(wǎng)站內(nèi)容越來越繁雜，欄目設(shè)置如同迷宮，而當(dāng)公眾查詢政府網(wǎng)上信息或服務(wù)時(shí)，卻常常面臨“提供的服務(wù)不需要、需要的服務(wù)找不到”的尷尬[1]。而信息公開、在線辦事、政民互動(dòng)三大網(wǎng)上服務(wù)中又以在線辦事建設(shè)最為薄弱。具體而言，在線辦事存在的問題主要包括：一是服務(wù)信息不實(shí)用，從有關(guān)單位對(duì)15個(gè)省市的抽樣調(diào)查看[2]，77%的用戶登錄網(wǎng)站想了解護(hù)照和港澳通行證、生育服務(wù)證、保障性住房申請(qǐng)等事項(xiàng)辦理的政策規(guī)定和具體要求，但相關(guān)政府網(wǎng)站沒有對(duì)這類服務(wù)給予足夠關(guān)注，服務(wù)資源整合不全面，辦事流程解讀過于簡(jiǎn)單，無法有效指導(dǎo)公眾“辦成事”。二是網(wǎng)上服務(wù)缺乏統(tǒng)一、規(guī)范，導(dǎo)致跨部門、跨地域事項(xiàng)難辦理，行政成本高，行政效率受到極大影響[3]。三是辦事深度不夠，很多網(wǎng)站僅僅提供辦事指南、表格下載，無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上申請(qǐng)、結(jié)果反饋等功能，距離真正意義上的在線辦事仍有較大差距。四是服務(wù)整合不夠，多數(shù)地區(qū)還未為公眾提供一站式辦事平臺(tái)，門戶網(wǎng)站上整合的各部門服務(wù)往往通過地址鏈接的方式再次將用戶導(dǎo)引到部門網(wǎng)站上，整合服務(wù)貌合神離，同時(shí)門戶網(wǎng)站與部門網(wǎng)站辦事服務(wù)信息經(jīng)常出現(xiàn)不一致情況，“兩張皮”情況十分普遍，給公眾帶來諸多不便?！?014年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示[4]，我國(guó)政府網(wǎng)上辦事服務(wù)僅為0.6063，處于全球第55位，與發(fā)達(dá)國(guó)家和很多新興經(jīng)濟(jì)體相比差距很大。

 

 

　　本世紀(jì)頭十年，為迅速普及電子政務(wù)，我國(guó)以政府核心業(yè)務(wù)為主線，加強(qiáng)了對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生重要領(lǐng)域的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，由于建設(shè)以重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域縱向推進(jìn)，導(dǎo)致部門系統(tǒng)內(nèi)的縱向聯(lián)系較強(qiáng)，系統(tǒng)之間的橫向聯(lián)系則比較困難，導(dǎo)致“信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難、互聯(lián)互通難”的“老三難”問題，成為十多年來長(zhǎng)期困擾我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的巨大障礙。在信息化時(shí)代，政府業(yè)務(wù)運(yùn)作和公共服務(wù)提供已經(jīng)越來越需要政府部門間建立業(yè)務(wù)交互關(guān)系和開展跨部門信息交換。對(duì)于中央和地方政府而言，都希望迅速有效解決某一社會(huì)問題，往往需要業(yè)務(wù)條線上多個(gè)部門之間的整體協(xié)同；對(duì)于公民和企業(yè)而言，他們?cè)谵k理事務(wù)時(shí)，不希望與各自為政、互不協(xié)作的多個(gè)政府部門打交道，而是希望最便捷、“一站式”地獲取所需的服務(wù)。換言之，政府行政管理效率的提高和公共服務(wù)質(zhì)量的提升都亟需尋找一個(gè)突破口，盡快解決共享難、協(xié)同難、互通難的問題，使電子政務(wù)的效益能最大化的發(fā)揮。筆者認(rèn)為這個(gè)突破口就是在線辦事服務(wù)整合，即以公眾需求為中心，以事項(xiàng)辦理為主線，以前臺(tái)整合來帶動(dòng)后臺(tái)整合，促進(jìn)相關(guān)部門的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通，既能更好滿足公眾需求，又進(jìn)一步推動(dòng)各部門辦事效率的提升，提高政府治理能力和服務(wù)水平。

 

 

　　為進(jìn)一步研究政府網(wǎng)上辦事服務(wù)的方式方法，筆者對(duì)全國(guó)省級(jí)政府網(wǎng)站網(wǎng)上辦事服務(wù)情況進(jìn)行了網(wǎng)上調(diào)研，將目前網(wǎng)上辦事服務(wù)總結(jié)為三大基本模式。

 

 

　　目前，各省級(jí)政府均建立了本地區(qū)統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站。依托省級(jí)門戶網(wǎng)站在線辦事欄目提供各省級(jí)行政事項(xiàng)和便民服務(wù)網(wǎng)上辦理成為很多省（市）的普遍選擇，如北京、上海、山西、河南、吉林、新疆、西藏等。通過調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)這種基于本級(jí)政府門戶網(wǎng)站整合服務(wù)的模式具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是服務(wù)界面統(tǒng)一，服務(wù)事項(xiàng)有序展現(xiàn)。通過統(tǒng)一的服務(wù)界面和內(nèi)容展現(xiàn)方式，以及多種形式的服務(wù)分類方式（按服務(wù)對(duì)象、按主題、按部門、按場(chǎng)景等）將各部門、各地市區(qū)縣的服務(wù)事項(xiàng)有序展現(xiàn)，方便用戶查找；二是跨部門審批事項(xiàng)可提供全程指引。對(duì)于跨部門審批事項(xiàng)，門戶網(wǎng)站可以起到很好的協(xié)調(diào)整合功能，一方面梳理了跨部門審批事項(xiàng)的整套辦理流程，便于用戶知悉，另一方面提供統(tǒng)一登錄入口，提供一站式受理；三是整合深度有限，平臺(tái)集約性不強(qiáng)。盡管提供了統(tǒng)一界面和格式的辦事指南、表格下載服務(wù)，但在線申報(bào)、在線預(yù)約、結(jié)果查詢等需要登錄后臺(tái)辦事系統(tǒng)的環(huán)節(jié)都是通過地址鏈接的方式將用戶導(dǎo)引到各部門、各區(qū)縣的網(wǎng)站上，門戶網(wǎng)站在真正網(wǎng)上辦事時(shí)充當(dāng)?shù)闹皇菍?dǎo)航員的角色，實(shí)質(zhì)上并未將相關(guān)辦事資源整合在統(tǒng)一平臺(tái)上。

 

 

　　2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》，隨后全國(guó)各地陸續(xù)開始成立行政服務(wù)中心，目前全國(guó)省級(jí)政府已經(jīng)基本普及。當(dāng)前，一些地方行政服務(wù)中心依托自身實(shí)體平臺(tái)，積極搭建本級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)中心，為公眾和企業(yè)提供一站式辦事服務(wù)。從表1可以看出，依托行政服務(wù)中心建立網(wǎng)上政務(wù)中心的整合模式主要興起于2011年之后，其中有50%的網(wǎng)上政務(wù)中心建立于2013-2014年。這種整合模式已成為當(dāng)前多數(shù)地方整合公共服務(wù)、提升用戶滿意度的主要做法。
 

　　*注釋：未查明網(wǎng)站運(yùn)行時(shí)間的，以網(wǎng)站注冊(cè)備案時(shí)間為準(zhǔn)。

 

　　這種基于政務(wù)中心的整合模式通常表現(xiàn)出如下一些特點(diǎn)：一是整合范圍基本為本級(jí)政府各部門的行政服務(wù)，因?yàn)樾姓?wù)中心的職責(zé)就是對(duì)外提供本級(jí)政府的各類行政審批服務(wù)；二是服務(wù)界面統(tǒng)一且實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)后臺(tái)整合。該模式既統(tǒng)一了前臺(tái)服務(wù)內(nèi)容和展現(xiàn)方式，又實(shí)現(xiàn)后臺(tái)各部門辦事系統(tǒng)的無縫整合，用戶在線申報(bào)和辦理事項(xiàng)時(shí)，網(wǎng)站為其提供統(tǒng)一的登錄入口，實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄享受多部門服務(wù)；三是提供統(tǒng)一效能監(jiān)察功能。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少政務(wù)中心網(wǎng)站提供服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、辦件量統(tǒng)計(jì)、在線辦理率級(jí)別評(píng)定、在線投訴等功能，促進(jìn)服務(wù)事項(xiàng)的上網(wǎng)和在線辦理率的提升；四是提供事項(xiàng)辦理流程跟蹤、結(jié)果查詢功能。由于實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄，支持用戶建立個(gè)人中心，可隨時(shí)查看所辦事項(xiàng)進(jìn)度，提升了用戶體驗(yàn)，例如海南省政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站提供了辦理流程跟蹤功能，類似于電商網(wǎng)站訂單跟蹤功能，將事項(xiàng)當(dāng)前所處階段、環(huán)節(jié)名稱、受理人、受理意見等詳細(xì)內(nèi)容公布，既方便辦事人了解辦理進(jìn)度，又提高了辦理透明度，便于管理和監(jiān)督。

 

 

　　在全球電子政務(wù)集約化發(fā)展趨勢(shì)下，本著“平臺(tái)集約、資源集聚、服務(wù)一體”的原則，2012年4 月，廣東省委、省政府部署建設(shè)覆蓋省、市、縣三級(jí)服務(wù)的廣東省網(wǎng)上辦事大廳，并于當(dāng)年10 月正式開通運(yùn)行。在廣東省網(wǎng)上辦事大廳成功探索之后，2013年11月，浙江省政府決定啟動(dòng)建設(shè)“一張網(wǎng)”——浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，并于2014年6月25日正式試運(yùn)行。廣東省網(wǎng)上辦事大廳和浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、互動(dòng)交流、效能監(jiān)察等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。除廣東、浙江兩省外，2014年12月29日，覆蓋省、市、縣三級(jí)辦事服務(wù)的福建省網(wǎng)上辦事大廳開通試運(yùn)行。目前，安徽省政府也已經(jīng)啟動(dòng)建設(shè)一站式辦事大廳[v]。這種統(tǒng)一架構(gòu)、省市縣多級(jí)聯(lián)動(dòng)搭建一站式辦事大廳的整合模式正在成為又一新的趨勢(shì)。

 

　　結(jié)合廣東、浙江兩省實(shí)踐，這類服務(wù)模式具有如下特點(diǎn)：一是省、市、縣采用統(tǒng)一集成平臺(tái)，前臺(tái)服務(wù)內(nèi)容和展現(xiàn)方式統(tǒng)一，服務(wù)流程遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，平臺(tái)為用戶提供統(tǒng)一登錄入口，實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄享受多層級(jí)多部門服務(wù)；二是實(shí)行服務(wù)效能監(jiān)察和績(jī)效考核，確保服務(wù)質(zhì)量提升。廣東省和浙江省平臺(tái)均提供了服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、辦件量統(tǒng)計(jì)、在線辦理率統(tǒng)計(jì)、在線投訴等效能監(jiān)察和績(jī)效考核功能，促進(jìn)事項(xiàng)上網(wǎng)率和在線辦理率。同時(shí)，引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，建立全省統(tǒng)一的辦事評(píng)價(jià)系統(tǒng)，網(wǎng)站服務(wù)對(duì)象可以像在淘寶購物一樣，對(duì)每一個(gè)審批辦件的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率和服務(wù)態(tài)度進(jìn)行星級(jí)評(píng)定，并作為政府效能考核的重要依據(jù)。三是融合政務(wù)公開和互動(dòng)交流功能，省、市、縣三級(jí)政府的行政權(quán)力清單都將在網(wǎng)上公布，實(shí)現(xiàn)清單之外再無權(quán)力，提供多種形式互動(dòng)渠道，維護(hù)公眾辦事過程中的權(quán)利；四是建立強(qiáng)有力的推進(jìn)體制機(jī)制，如廣東省確立了由辦公廳負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)、省經(jīng)信委負(fù)責(zé)系統(tǒng)開發(fā)和部署實(shí)施，監(jiān)察廳負(fù)責(zé)監(jiān)察督辦，省直各單位、各地市負(fù)責(zé)本單位分廳建設(shè)的推進(jìn)體制，同時(shí)建立主要領(lǐng)導(dǎo)親自過問、常務(wù)副職積極協(xié)調(diào)解決資金問題，定期對(duì)建設(shè)情況進(jìn)行通報(bào)的建設(shè)機(jī)制。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作由省政府辦公廳牽頭，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自抓，各地均要求建立專項(xiàng)工作組，搭建緊密型工作團(tuán)隊(duì)，全力推動(dòng)一站式服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

 

　　目前，省市縣多級(jí)聯(lián)動(dòng)的整合模式還處于起步探索階段，廣東、浙江在建設(shè)過程中也表現(xiàn)出一些極富創(chuàng)新的探索。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)搭建于公有云平臺(tái)——阿里云計(jì)算平臺(tái)上，依托其海量數(shù)據(jù)處理能力，整合了40 余個(gè)省級(jí)部門、11 個(gè)地市和 90 個(gè)縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)三級(jí)數(shù)據(jù)直連，以最少資金享受頂級(jí)云服務(wù)[vi]。廣東網(wǎng)上辦事大廳本著“事前清楚、事中少走、事后評(píng)議”的目標(biāo)，在便民措施方面，推行“信用在先，審核在后”的后置審核方式，以預(yù)先推定辦事人提交的材料合法齊全為原則，先網(wǎng)上受理辦結(jié)，再線下窗口一次性審核辦事人證照原件和資料，最后驗(yàn)證資格完成辦理流程，減少跑現(xiàn)場(chǎng)次數(shù)。同時(shí)，注重完善對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù)。網(wǎng)上辦事大廳在鎮(zhèn)街辦事站、村居辦事點(diǎn)設(shè)置代辦崗位，如設(shè)立網(wǎng)辦服務(wù)引導(dǎo)員，現(xiàn)場(chǎng)為老人、不會(huì)上網(wǎng)等人群提供代辦服務(wù)[vii]。

 

 

　　為分析上述三種服務(wù)整合模式的適應(yīng)性，筆者從建設(shè)優(yōu)勢(shì)、適用情況、存在問題、發(fā)展階段幾個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)比較。

 

 

　　模式一便于充分復(fù)用現(xiàn)有門戶網(wǎng)站的平臺(tái)資源，因?yàn)殚T戶網(wǎng)站本身就是本級(jí)政府信息和服務(wù)的統(tǒng)一入口平臺(tái)，整合各政府部門網(wǎng)上服務(wù)是其基本功能之一。模式二便于將線下行政服務(wù)中心已經(jīng)整合的服務(wù)和流程快速搬至線上，減少其他模式下整合過程中的協(xié)調(diào)、溝通成本，并且能很方便的實(shí)現(xiàn)線上預(yù)約和線下辦理，（即“O2O”模式）。而模式三則避免了重復(fù)建設(shè)，提高了基礎(chǔ)設(shè)施利用率，解決了“養(yǎng)兵千日‘閑著’，用兵一時(shí)‘崩潰’”的困境，同時(shí)充分整合服務(wù)資源，促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)的有效監(jiān)管。

 

 

　　根據(jù)調(diào)研情況發(fā)現(xiàn)，模式一主要適用于兩類地區(qū)：一是門戶網(wǎng)站已具備較好的服務(wù)整合基礎(chǔ)，現(xiàn)有在線辦事服務(wù)在覆蓋廣度、辦理深度等方面已較為完善；二是電子政務(wù)發(fā)展落后，網(wǎng)站建設(shè)資金有限，暫無條件或無計(jì)劃新增專項(xiàng)網(wǎng)站的地區(qū)。模式二適用于本級(jí)政府已經(jīng)建立了行政服務(wù)中心，并且中心具備較好信息化基礎(chǔ)的地區(qū)。模式三主要適用于本地區(qū)整體信息化條件較好，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，有專項(xiàng)資金支持，并具備強(qiáng)有力推進(jìn)體制機(jī)制的地區(qū)。從全國(guó)各省應(yīng)用來看，采取第一種整合模式的省/直轄市占比為51.6%，占據(jù)大多數(shù)，采取第二種模式的省/直轄市占比38.7%，而采取第三種模式的僅占9.7%，模式三的推廣應(yīng)用還不是很廣泛。

 

 

　　通過比較分析發(fā)現(xiàn)，模式一可能存在的問題主要有：一是整合深度有限，由于用戶實(shí)際辦事還是要被導(dǎo)引到各部門網(wǎng)站辦事系統(tǒng)，網(wǎng)站提供僅僅是服務(wù)的“拼盤”，所謂整合實(shí)際是“貌合神離”；二是無法建立有效的監(jiān)督機(jī)制，由于具體辦理過程已經(jīng)脫離門戶網(wǎng)站的管理范圍，無法對(duì)辦事過程和效率進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)察和考核，不利于服務(wù)質(zhì)量提升；三是辦理過程缺乏及時(shí)反饋和溝通，門戶網(wǎng)站無法實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄，因此無法像電商網(wǎng)站一樣建立個(gè)人中心實(shí)時(shí)跟蹤辦件進(jìn)展，及時(shí)溝通遇到的問題，極易導(dǎo)致不必要的駁回和重新申報(bào)，消耗雙方大量時(shí)間和資源；四是門戶網(wǎng)站與部門網(wǎng)站辦事服務(wù)易出現(xiàn)“兩張皮”，隨著當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，政府行政事項(xiàng)調(diào)整、流程優(yōu)化的動(dòng)作較為頻繁，如未建立實(shí)時(shí)內(nèi)容同步更新機(jī)制，就極容易出現(xiàn)門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站在相同服務(wù)事項(xiàng)上內(nèi)容、流程不一致等問題。

 

　　模式二可能存在的問題有：一是網(wǎng)上辦事“多張皮”現(xiàn)象，由于政府門戶網(wǎng)站、各部門網(wǎng)站已經(jīng)提供了相關(guān)在線辦事服務(wù)，新建立的服務(wù)整合平臺(tái)又會(huì)與已建服務(wù)平臺(tái)之間就服務(wù)內(nèi)容、辦理流程方面出現(xiàn)不一致、更新不及時(shí)的問題，形成“多張皮”現(xiàn)象；二是監(jiān)督機(jī)制不健全。目前雖有些整合平臺(tái)提供了效能監(jiān)察功能，但仍停留在服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、辦件總量統(tǒng)計(jì)和提供投訴渠道層面，基于事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、辦件統(tǒng)計(jì)的監(jiān)察較粗糙，由于監(jiān)督視角無法落腳到具體事項(xiàng)辦理過程，無法有效督促具體辦事人員提高服務(wù)意識(shí)、提升服務(wù)質(zhì)量，基于投訴的監(jiān)察又完全依托于公眾的權(quán)利意識(shí)，因此，這種效能監(jiān)察還缺乏對(duì)辦事過程、效率的監(jiān)督，辦事效率和公正性難以保障。

 

　　模式三雖然很大程度上解決了上述兩種模式的弊端，但也可能存在兩個(gè)問題：一是如服務(wù)資源未溝通協(xié)調(diào)好，同樣會(huì)面臨與門戶網(wǎng)站、部門網(wǎng)站服務(wù)內(nèi)容不一致問題，甚至?xí)霈F(xiàn)“多張皮”現(xiàn)象；二是各級(jí)辦事事項(xiàng)繁瑣，名稱不一致，辦理流程標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，造成整合難度較大。對(duì)于一個(gè)省級(jí)統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)來說，需要全面整理各省級(jí)部門、市級(jí)部門、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道甚至是社區(qū)、行政村的辦事事項(xiàng)，具體到事項(xiàng)類型，又包括行政許可、非行政許可、公共服務(wù)事項(xiàng)和其他事項(xiàng)，十分繁瑣。同時(shí)不同層級(jí)和地區(qū)在提供服務(wù)時(shí)常常會(huì)出現(xiàn)事項(xiàng)名稱不一致，辦理流程缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的問題。據(jù)調(diào)查[viii]，目前，同一個(gè)省內(nèi)不同地市、區(qū)縣的權(quán)力和責(zé)任清單，往往都存在著事項(xiàng)名稱不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象，同一個(gè)事項(xiàng)，往往有多種叫法，且存在顆粒度和服務(wù)要素不一致的現(xiàn)象。另外，服務(wù)平臺(tái)上整合的各類服務(wù)，有的采用國(guó)家、省直部門開發(fā)的系統(tǒng)，有的采用市直部門開發(fā)的系統(tǒng)，客觀上也造成辦事流程缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，給用戶辦事帶來不便。需要在整合過程中制定配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范。

 

 

　　由于網(wǎng)上辦事是政府網(wǎng)站的核心功能之一，因此，模式一的發(fā)展最早，大約起步于2006年。2006年12月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》，明確政府網(wǎng)站是“各級(jí)人民政府及其部門在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政務(wù)信息、提供在線服務(wù)、與公眾互動(dòng)交流的重要平臺(tái)”，明確提出網(wǎng)站在線辦事功能要求。2007年開展的“百件實(shí)事網(wǎng)上辦”活動(dòng)更進(jìn)一步推動(dòng)了在線辦事服務(wù)的發(fā)展。而模式二主要興起于2011年之后，其中又以2013、2014年最多，模式三起步于2012年，可視為在模式二基礎(chǔ)上的改進(jìn)和深化。

 

　　通過比較發(fā)現(xiàn)，盡管三種整合模式各有特色，但筆者認(rèn)為模式三可能是未來發(fā)展的方向。從各地發(fā)展來看，廣東、浙江、福建均是在原來門戶網(wǎng)站辦事大廳或各級(jí)政務(wù)行政中心網(wǎng)站的基礎(chǔ)上建設(shè)的一站式網(wǎng)上辦事大廳，并且當(dāng)前已經(jīng)采取模式二的安徽也正在積極籌劃建設(shè)省市縣一體化網(wǎng)上辦事大廳服務(wù)。從建設(shè)優(yōu)勢(shì)來看，模式三的整合方式更有利于實(shí)現(xiàn)平臺(tái)集約化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管統(tǒng)一化、考核科學(xué)化，對(duì)公眾而言能確保權(quán)力運(yùn)行更透明、更規(guī)范，服務(wù)獲取和辦理更便捷，能夠有效避免各種服務(wù)亂象，破解“審批難”頑疾。

 

表2.三種整合模式的比較

　?。ㄗⅲ赫{(diào)查范圍包括大陸地區(qū)22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市）

 

 

　　結(jié)合當(dāng)前我們政府網(wǎng)上辦事服務(wù)的主要模式及其應(yīng)用情況，為更好促進(jìn)網(wǎng)上辦事服務(wù)整合，解決群眾“辦事難”、“跑腿多”的問題，建議重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面做好相關(guān)工作。

 

　　一是盡快制定網(wǎng)上服務(wù)整合的指導(dǎo)意見及配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。以中央深化行政審批制度改革、推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)為契機(jī)，結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批行為，改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕6號(hào)）文件要求，建議盡快研究制定網(wǎng)上服務(wù)整合指導(dǎo)意見，圍繞促進(jìn)政府行政審批一口受理、限時(shí)辦理、規(guī)范辦理、透明辦理的目標(biāo)，全力推進(jìn)服務(wù)網(wǎng)上辦理。同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)盡快完善網(wǎng)上服務(wù)的配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從服務(wù)事項(xiàng)梳理、服務(wù)目錄編制、服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)接口等方面制定切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高各地區(qū)各部門的網(wǎng)上服務(wù)質(zhì)量。

 

　　二是建立分工明確、執(zhí)行有力的推進(jìn)機(jī)制。網(wǎng)上服務(wù)整合關(guān)鍵在于簡(jiǎn)化流程，提高辦事效率，防止權(quán)力尋租，是倒逼政府改革的新動(dòng)力，而突破原有的觀念障礙離不開強(qiáng)有力的推進(jìn)機(jī)制。各地在整合服務(wù)時(shí)，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自抓，辦公廳、網(wǎng)信、經(jīng)信、監(jiān)察、發(fā)改等部門之間可以專項(xiàng)工作組的形式搭建分工明確、配合有力的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。同時(shí)，在資金支持、監(jiān)督檢查、績(jī)效考核等方面建立相應(yīng)的工作機(jī)制，有效保障整合工作的順利開展和服務(wù)質(zhì)量的提升。

 

　　三是基于云計(jì)算建設(shè)集約化的網(wǎng)上服務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)。當(dāng)前，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和共性應(yīng)用的集約化建設(shè)是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。建設(shè)統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)是網(wǎng)上服務(wù)整合的必然要求。各地在開展服務(wù)整合時(shí)，可以基于云計(jì)算搭建統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“四集”：建設(shè)集約，提升基礎(chǔ)設(shè)施的資源利用率；服務(wù)集聚，開展服務(wù)事項(xiàng)擺貨架，提高上網(wǎng)率；數(shù)據(jù)集中，實(shí)現(xiàn)辦件全流程數(shù)據(jù)收集，便于共享利用；管理集成，集中電子監(jiān)察，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。統(tǒng)一平臺(tái)可以搭建在政府現(xiàn)有云平臺(tái)之上，也可以參考浙江的做法，通過購買外部云服務(wù)的方式，減輕政府自身平臺(tái)運(yùn)維的負(fù)擔(dān)。

 

　　四是建立健全網(wǎng)上服務(wù)效能監(jiān)察和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制?？茖W(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制是促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升的重要手段。未建立效能監(jiān)察的整合平臺(tái)應(yīng)盡快建立切實(shí)可行的效能監(jiān)察手段，已經(jīng)建立效能監(jiān)察的平臺(tái)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立政府內(nèi)部績(jī)效考核與外部社會(huì)評(píng)價(jià)“內(nèi)外兼顧”的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。內(nèi)部績(jī)效考核可重點(diǎn)從事項(xiàng)上網(wǎng)率、全流程辦理率、辦件數(shù)據(jù)共享度、整合工作重視度等方面進(jìn)行“面”上的考察，外部社會(huì)評(píng)價(jià)可參考淘寶等電商網(wǎng)站的經(jīng)驗(yàn)，建立針對(duì)具體事項(xiàng)的統(tǒng)一辦事評(píng)價(jià)系統(tǒng)，使每一個(gè)辦事者都能方便的從服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度等方面對(duì)政府進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的評(píng)價(jià)。同時(shí)，還要建立效能監(jiān)察和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，及時(shí)將服務(wù)中存在的問題反饋相關(guān)部門，將監(jiān)察和評(píng)價(jià)結(jié)果作為各級(jí)政府部門機(jī)關(guān)效能建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要參考。

 

 

　　[1]于施洋,楊道玲,王璟璇等.基于大數(shù)據(jù)的智慧政府門戶：從理念到實(shí)踐[J].電子政務(wù),2013（5）

 

　　[2]王仲偉.切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)，努力辦好政府網(wǎng)站[J].中國(guó)行政管理,2014（12）

 

　　[3]丁藝,劉密霞,黃銘建.關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)規(guī)范化問題的思考[J].電子政務(wù),2014（8）

 

　　[4] United Nations E-Government Survey 2014[EB/OL].[2015-01-10].http://unpan3.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2014-Survey/Complete-Survey-Chinese-2014.pdf

 

　　[v]安徽省建設(shè)統(tǒng)一網(wǎng)上審批平臺(tái)，年底前投入試運(yùn)行[EB/OL]. [2015-01-03].http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/18/content_2681504.htm

 

　　[vi]曹凱.電子商務(wù)的今天就是電子政務(wù)的明天[J]計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)，2014（10）

 

　　[vii]鄒生,周傳世.網(wǎng)上辦事大廳引領(lǐng)電子政務(wù)邁進(jìn)科學(xué)發(fā)展新階段[R].中國(guó)信息化形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)(2014)，社科文獻(xiàn)出版社2014年

 

　　[viii]中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心.第十三屆（2014）中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)布暨經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)[EB/OL].[ 2015-01-03]http://2014wzpg.cstc.org.cn/zhuanti/fbh2014/index.html

 

 

　　王璟璇，女，1984年生，博士，國(guó)家信息中心信息化研究部助理研究員。研究方向：信息資源管理、電子政務(wù)。

 

　　楊道玲，男，1979年生，博士，副研究員，國(guó)家信息中心信息化研究部電子政務(wù)研究室副處長(zhǎng)，兼中國(guó)信息協(xié)會(huì)電子政務(wù)專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)，國(guó)家信息中心網(wǎng)絡(luò)政府研究中心主任助理。研究方向：電子政務(wù)。