隨著中央“三定”規(guī)定出臺(tái)，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成階段性任務(wù)，政府機(jī)構(gòu)改革向地方層面推進(jìn)。
8月25日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長、中央編委委員馬凱在地方政府機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上說，“深化地方政府機(jī)構(gòu)改革要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力解決制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾，著力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。”圍繞上述目標(biāo)，他將此輪地方政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)概括為四個(gè)方面：轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化責(zé)任、嚴(yán)控編制。
針對上述任務(wù)，有關(guān)專家介紹，中央對地方政府機(jī)構(gòu)改革提出的原則性要求，包括下放權(quán)限、突出重點(diǎn)、探索“大部制”、限定編制等一系列任務(wù)，其中不乏關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的一些細(xì)節(jié)規(guī)定。
多位專家表示，隨著此前中央各部門“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已完成階段性任務(wù)，地方政府機(jī)構(gòu)改革需要適時(shí)跟進(jìn)。分析此次地方政府機(jī)構(gòu)改革，其轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的要求更加急迫，同時(shí)，各級各地政府的差異性也得到充分考慮，各地政府可突出自身職責(zé)重點(diǎn)，確定自身改革方式和步驟。
社會(huì)管理和公共服務(wù)是重點(diǎn)
有關(guān)專家分析，此次地方政府機(jī)構(gòu)改革的首要側(cè)重點(diǎn)，是轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)地方提供社會(huì)管理與公共服務(wù)的能力。
首先，馬凱指出，地方政府機(jī)構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變職能，并要求加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。
中國人事科學(xué)院院長吳江認(rèn)為，這是要求地方政府職能轉(zhuǎn)變與中央保持同步。其內(nèi)涵之一，是要地方政府進(jìn)一步下放管理權(quán)限，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。
北京大學(xué)地方政府研究院執(zhí)行院長彭真懷認(rèn)為，上述內(nèi)容，對地方政府在職能轉(zhuǎn)變過程中的制度創(chuàng)新是一種鼓勵(lì)。此前，已有多個(gè)地區(qū)就管理權(quán)限下放作出了探索，如北京、上海、浙江等地，其經(jīng)驗(yàn)也被中央部門與其它省市借鑒。今后這類探索將更為普遍。
吳江特別提醒，地方政府機(jī)構(gòu)改革切忌簡單化，切忌職能轉(zhuǎn)變上下一般粗，機(jī)構(gòu)設(shè)置上下一定對口。要突出不同層級政府履行職責(zé)的重點(diǎn)，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。不同層級政府職能的差異性，要求通過改革有的職能要弱化，有的職能必須加強(qiáng)，對于基層政府特別需要加強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，要從各地實(shí)際出發(fā)因地制宜確定，有條件的地方可加大整合力度，大部制的探索步子可以快一點(diǎn)，特別是城市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要充分發(fā)揮城市功能一體化的管理特點(diǎn)。
其次，國家行政學(xué)院教授竹立家分析，政府職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面，這主要是針對中央政府而言，對于地方政府尤其是市級以下政府來說，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管的職能幾乎不存在，但大部分社會(huì)管理和公共服務(wù)都由地方政府直接提供。
專家指出，突出各層級政府履行職責(zé)的重點(diǎn)，具體來說，是要更加有效地貫徹實(shí)施中央方針政策和國家法律法規(guī)，加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，著力解決民生問題，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理的能力。
吳江認(rèn)為，地方政府在強(qiáng)化社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的同時(shí)，省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的職責(zé)要點(diǎn)也被進(jìn)一步厘清：省級重在統(tǒng)籌和調(diào)控，市縣鄉(xiāng)重在提供具體的管理和服務(wù)。
他表示，此前的改革往往將整體功能過于理想化，忽略了不同層級、不同地區(qū)的市縣要因地制宜發(fā)揮個(gè)體功能。此次地方政府機(jī)構(gòu)改革中央不“一刀切”，這種分層次分職能進(jìn)行的系統(tǒng)性改革，有利于發(fā)揮整體與個(gè)體兩個(gè)效益、中央與地方政府之間的良性互動(dòng)。
彭真懷說，未來地方可能出現(xiàn)這樣的模式：省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排，將中央政策具體化；市級政府強(qiáng)化對城市的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；縣鄉(xiāng)級政府強(qiáng)化對城鎮(zhèn)、農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。
依照目前的財(cái)稅體制，社會(huì)管理和公共服務(wù)的大部分財(cái)政支出由地方政府承擔(dān)，對部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)級政府已經(jīng)造成很大壓力。竹立家認(rèn)為，如要進(jìn)一步加強(qiáng)這方面職能，需要考慮調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移的方向和力度，以平衡中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)，這也有可能是下一步改革的方向。
明確要求探索“大部制”
此前，各個(gè)地方銜接“大部制”沒有時(shí)間表，也無需與中央完全對口一致，因此許多地方政府處于觀望狀態(tài)。隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革階段性任務(wù)的完成，各地政府需結(jié)合實(shí)際，積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。
專家介紹，除少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)外，中央已統(tǒng)籌的部門，在大多數(shù)地方仍然分立兩家，給實(shí)際工作中的政策落實(shí)造成一定的困擾，因此地方銜接中央“大部制”需盡快推進(jìn)。
據(jù)專家介紹，此次地方政府探索“大部制”改革，將在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源、文化領(lǐng)域、食品藥品等七個(gè)方面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革并不完全一致。吳江認(rèn)為，對于地方政府來說，這七個(gè)方面的問題都非常具體，其難度比起中央部門來說只大不小。
“大部制”改革也有強(qiáng)化政府責(zé)任的內(nèi)涵。對此，馬凱指出，此次地方政府機(jī)構(gòu)改革，要著力解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題，不斷健全部門協(xié)作機(jī)制，積極探索明確和強(qiáng)化責(zé)任的途徑及方法。
吳江說，目前地方各層級普遍存在責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的“條塊”矛盾現(xiàn)象：權(quán)力都被條條收上去，責(zé)任都被塊塊背著，地方政府越往下越不完整，特別是基層政府，真正有權(quán)有責(zé)的很少。這種權(quán)責(zé)脫節(jié)導(dǎo)致了“扯皮”現(xiàn)象。
地方政府各部門間的職責(zé)交叉重疊，條塊分割嚴(yán)重，經(jīng)常是一件事幾家管，直接影響政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。比如，城市管理非常講究發(fā)揮整體功能，交通道路等公共服務(wù)本身是一個(gè)大網(wǎng)絡(luò)，不宜人為分割。數(shù)年前，北京一場規(guī)模不大的雪導(dǎo)致整個(gè)城市交通癱瘓，原因之一是部門分割導(dǎo)致交通道路管理不力。
專家表示，解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的具體成效，還要用制度和法規(guī)來理順職責(zé)關(guān)系，建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。
吳江提醒，在各地方進(jìn)行改革探索的過程中，須警惕“工具理性”的誤導(dǎo)。比如，績效考核、問責(zé)制等管理創(chuàng)新，要立足于轉(zhuǎn)變政府職能，下放管理權(quán)限，提高政府公信力，但有的卻借改革之名為本部門擴(kuò)權(quán)爭利，考核評比滿天飛，基層苦不堪言，有違深化行政管理體制改革的大目標(biāo)。因此，他認(rèn)為，要避免類似問題再現(xiàn)，需盡快將部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系予以法制化。
嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制
據(jù)介紹，此次地方政府機(jī)構(gòu)改革將對省、市、縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量作出具體限定，除每個(gè)層級有明確規(guī)定外，也要求根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，有一定的彈性空間。同時(shí)，按照省級行政區(qū)劃，對人員編制實(shí)行總量控制，并嚴(yán)格按規(guī)定核定部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。
彭真懷認(rèn)為，對地方政府的編制限額主要參照了國務(wù)院的機(jī)構(gòu)數(shù)量，具有一定的指導(dǎo)意義。實(shí)行具體的編制限額，是為了嚴(yán)格控制地方政府機(jī)構(gòu)及人員的膨脹。
竹立家說，編制限額在此前的行政體制改革中也曾出現(xiàn)，此次機(jī)構(gòu)改革將更加明確。中央主要目的是解決行政成本過高、行政效益偏低的問題，同時(shí)也為了促進(jìn)地方轉(zhuǎn)變政府職能。
他認(rèn)為，控制編制還需相應(yīng)的配套措施。在管人方面，縣市一級政府的一把手通常權(quán)力過大，缺乏有效監(jiān)管，往往大筆一揮就可以給編制限額劃開一道口子。因此，要在對編制限額的監(jiān)管方面加大制度創(chuàng)新的力度。
吳江說，改革的法制化程度不高，就很難穩(wěn)固改革成果。中央有一些硬性的規(guī)定，就可以降低地方的隨意性，如果進(jìn)一步出臺(tái)配套的機(jī)構(gòu)編制法等法律法規(guī)，就可以避免每次機(jī)構(gòu)改革都去制定“三定”規(guī)定。
他認(rèn)為，地方機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)高度重視改革成果的連續(xù)性和可持續(xù)性，不要總是翻燒餅。各個(gè)地方的體制機(jī)制創(chuàng)新，凡是符合中央改革精神、符合地方實(shí)際，有利于轉(zhuǎn)變政府職能的都可以納入到新一輪的改革方案中去。
依法探索“省直管縣”
在新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革中，省直接管理縣（市）的體制將繼續(xù)被探索推進(jìn)。有關(guān)專家認(rèn)為，“省直管縣”可以降低行政成本、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、提高行政效能，有助于地方政府加快職能轉(zhuǎn)變。
竹立家說，我國現(xiàn)行的五級行政管理體制層級較多，行政成本大，政府“管理鏈”過長。其存在的問題之一，是公共政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確落實(shí)，層層過濾形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常不能到位、被挪做它用，影響了公共政策的有效性。
推行“省直管縣”，能夠壓縮市一級的機(jī)構(gòu)編制，把更多財(cái)政支出轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上去，同時(shí)減少不同層級部門間的職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題。彭真懷認(rèn)為，“省直管縣”模式可以在此次地方政府機(jī)構(gòu)改革中有較大的創(chuàng)新和突破。
在全國范圍內(nèi)，海南由于建省晚、縣級區(qū)域少，目前是唯一徹底實(shí)行“省直管縣”的地區(qū)。此外，浙江、福建、河南、山東、湖北、湖南、吉林等省都對“省直管縣”作出探索，但主要從財(cái)政體制著手。
彭真懷說，從財(cái)政體制改革著手，是向“省直管縣”模式轉(zhuǎn)變中最直接也最容易的部分，但地級市政府依然掌握大多數(shù)行政權(quán)力，很可能導(dǎo)致“明放暗不放，事放權(quán)不放”的局面。因此他認(rèn)為，在大的行政改革背景下，應(yīng)該依法進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府的權(quán)力，尤其是社會(huì)管理權(quán)限。
竹立家認(rèn)為，各地“省直管縣”試點(diǎn)的效果明顯，但僅通過財(cái)政體制改革還不到位，更長遠(yuǎn)方向來看可能要與行政區(qū)劃改革聯(lián)系起來。一是在有條件的地方，擴(kuò)大中央對省級政府的直管面，二是根據(jù)各地實(shí)際情況，逐步壓縮地方政府層級。
