法治化是最能激發(fā)營(yíng)商活力的環(huán)境，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管是疏通優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境堵點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)的重要保障。新修訂的《行政處罰法》順應(yīng)了“寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融”的必然，增加了關(guān)于“首違不罰”“快速?gòu)闹靥幜P”的規(guī)定。為更好地營(yíng)造“法治良好”營(yíng)商環(huán)境，提供全方位的法治保障，可以從優(yōu)化處罰裁量基準(zhǔn)，健全執(zhí)法體系，規(guī)范執(zhí)法程序，提升執(zhí)法水平，完善行政處罰后果修復(fù)機(jī)制等方面出發(fā)完善雙軌制，強(qiáng)化法律對(duì)法治營(yíng)商環(huán)境建設(shè)需求的回應(yīng)。

　　一、現(xiàn)狀描摹：多方位建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境

　?。ㄒ唬┙⒔∪珷I(yíng)商環(huán)境法律體系

　　習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”，闡明了法治既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，也是促進(jìn)其平穩(wěn)運(yùn)行的根本保障，營(yíng)商環(huán)境上試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的要求，根據(jù)各地現(xiàn)階段實(shí)際情況制定發(fā)布包容免罰清單。從整體來(lái)看，我國(guó)建立了以《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》這樣一部以專門(mén)性行政規(guī)范為主干，做為原則性和統(tǒng)領(lǐng)性的定基制度，各地方性立法為支干，因地制宜將上位法細(xì)化、完善，中央的各類(lèi)政策文件為補(bǔ)充的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法體系。全國(guó)范圍內(nèi)有超過(guò)290個(gè)省市部門(mén)制定了不予處罰、減輕處罰清單，主要分布于稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、城市治安管理、交通執(zhí)法、自然資源等領(lǐng)域，當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境在法治建設(shè)層面已然取得了良好的成效。黑龍江政府實(shí)干爭(zhēng)先，率先開(kāi)展“1+N”專項(xiàng)立法工作，出臺(tái)《黑龍江省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《黑龍江省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》《黑龍江省營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督辦法》等法律規(guī)范，其下屬市縣也積極主動(dòng)立項(xiàng)，印發(fā)了各類(lèi)規(guī)劃通知、行動(dòng)實(shí)施方案等，為實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的戰(zhàn)略目標(biāo)提供了重要支撐。

　　（二）違法懲戒法律法規(guī)持續(xù)完善

　　目前，學(xué)界關(guān)于法治化營(yíng)商環(huán)境的研究都有注意到“法法銜接”“法法協(xié)同”的問(wèn)題?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第七條規(guī)定“對(duì)探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任?！睘槠髽I(yè)營(yíng)造了寬松的法治環(huán)境，新《行政處罰法》作為對(duì)法治實(shí)踐的回應(yīng)型立法，提出“首違不罰”“快速?gòu)闹靥幜P”等制度，將法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)格局的齊抓共促推向了新的高度，引導(dǎo)大中小微企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

　　《行政處罰法》作為一部規(guī)范所有行政行為，約束行政處罰權(quán)的立法，在行政法體系中起著綱要性、基礎(chǔ)性的作用，體現(xiàn)著制裁與震懾的法治內(nèi)涵，但同時(shí)也兼具著教育引導(dǎo)的立法態(tài)度。本次《行政處罰法》的修訂從各種角度直接或間接地反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與行政處罰之間關(guān)系的密切性，給經(jīng)濟(jì)類(lèi)行政處罰強(qiáng)化了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)作用，激勵(lì)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。首先，增設(shè)的處罰種類(lèi)包括“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“責(zé)令關(guān)閉”等處罰對(duì)于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)都是致命一擊，“通報(bào)批評(píng)”也將或多或少對(duì)企業(yè)聲譽(yù)產(chǎn)生影響，這些都在督促著經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)遵紀(jì)守法。其次，確立綜合行政執(zhí)法制度，能防止監(jiān)管機(jī)關(guān)在工作中扯皮推諉，保證其正確履行行政處罰職能，面對(duì)違法行為能迅速做出反應(yīng)，從而有效保障人民的合法權(quán)益。《行政處罰法》對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)推動(dòng)的根本力量就在于通過(guò)“法治”為經(jīng)營(yíng)者營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，更大程度激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。

　　二、制度應(yīng)用：雙軌制對(duì)法治營(yíng)商環(huán)境的影響

　　“雙軌制”這一概念最早源自費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書(shū)中的“雙軌政治”，理論界也注意到在不同階段的社會(huì)形態(tài)中都總是會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，于是開(kāi)始對(duì)雙軌政治進(jìn)行拓展解讀，重構(gòu)理想模型，最終呈現(xiàn)出了比較符合社會(huì)治理的實(shí)踐樣態(tài)。將《行政處罰法》中的“首違不罰”“從重處罰”放置于雙軌制視角下，梳理二者在優(yōu)化法治營(yíng)商環(huán)境中的關(guān)系和作用，兩個(gè)制度看似相互矛盾實(shí)則相互支撐，能夠通過(guò)其雙軌制的內(nèi)在張力實(shí)現(xiàn)法治保障，矯正行政執(zhí)法實(shí)踐中的偏差性和不規(guī)則性，減少“一刀切”的現(xiàn)象，助力法治營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。首違不罰視角下，以“以人為本，執(zhí)政為民”為理念，強(qiáng)調(diào)包容審慎和提高效率。從重處罰視角下，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，以嚴(yán)苛的制度威懾不法行為的發(fā)生，在人員、程序和監(jiān)督等方面作出規(guī)范。同時(shí)從重處罰制度也可以是首違不罰制度實(shí)施的“防護(hù)網(wǎng)”，實(shí)踐中，很多基層執(zhí)法機(jī)關(guān)在首違不罰制度適用后，采用口頭批評(píng)教育的形式作出處理，并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行書(shū)面記錄，違法當(dāng)事人也有可能產(chǎn)生僥幸心理：只要沒(méi)被抓住就可以更加肆無(wú)忌憚，下一次再被抓住也仍然可以適用“首違不罰”。而對(duì)于首違不罰之后再次實(shí)施的違法行為，就可以依法從重處理。當(dāng)然，兩種制度的銜接關(guān)鍵點(diǎn)還是在于落實(shí)好首違不罰的執(zhí)法留痕?！笆走`不罰”和“從重處罰”就是寬嚴(yán)相濟(jì)理念最核心的價(jià)值體現(xiàn)，既為市場(chǎng)主體發(fā)展留足發(fā)展空間，又堅(jiān)守著安全底線，做好行政處罰的“加減法”，二者并行不悖，讓行政執(zhí)法既有力度又有溫度。

　　（一）突出教育功能，增添執(zhí)法溫度

　　政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“守夜人”，在法治層面，一方面要制定公平的規(guī)則，提供一個(gè)平等的制度環(huán)境，另一方面必須加強(qiáng)監(jiān)管，打擊妨害市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的不法行為。行政處罰權(quán)作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要手段，其正確實(shí)施與否關(guān)系到當(dāng)事人的利益保障，也關(guān)系到群眾對(duì)國(guó)家法治的信任。我國(guó)對(duì)于“首違不罰”制度的探索源于黨的十六大提出的深化體制改革，之后被運(yùn)用到公安、稅務(wù)、城管等部門(mén)，隨著“放管服”改革的推進(jìn)，制定免罰清單逐漸如雨后春筍般在全國(guó)推行。《行政處罰法》正式確認(rèn)“首違不罰”制度，也是對(duì)“懲處與教育相結(jié)合”原則的堅(jiān)持，將“懲前毖后，治病救人”的理念貫穿始終，極具強(qiáng)烈的人性化、柔性色彩，蘊(yùn)含著對(duì)人格的尊重與理解，通過(guò)教育的方式促使公民、法人自覺(jué)守法。

　　湖南省市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)研究出臺(tái)了的關(guān)于市場(chǎng)環(huán)境違法行為的不予處罰、免于處罰規(guī)定，為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)拓寬了法治空間，涉及免罰的共計(jì)19項(xiàng)，包括市場(chǎng)主體登記備案、廣告、價(jià)格、商標(biāo)、認(rèn)證、計(jì)量、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可、食品安全管理等領(lǐng)域的輕微違法行為不予處罰。該清單是綜合了行為性質(zhì)、事實(shí)、情節(jié)、危害程度等因素制定的，首違不罰并非全是自由裁量的產(chǎn)物，在實(shí)質(zhì)上是于法有據(jù)的，目的上是以引導(dǎo)和教育為主，企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，作出合規(guī)承諾，以得到免予處罰或從輕處罰的結(jié)果，是一種值得推廣的教育模式，通過(guò)規(guī)定行為的合法性或者違法性，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的道德觀念和行為方式產(chǎn)生影響，形成初次違法可免罰，事后必須遵紀(jì)守法的法律意識(shí)。從重處罰雖說(shuō)也存在一定的教育意義，但多是以處罰一個(gè)震懾一片為預(yù)期效果，讓企業(yè)不敢違法，而首違不罰則是以柔性手段，循循善誘，讓企業(yè)主動(dòng)糾錯(cuò)，主動(dòng)守法。

　　（二）夯實(shí)處罰基礎(chǔ)，保證執(zhí)法力度

　　《行政處罰法》考慮到行政違法行為達(dá)到一定的嚴(yán)重程度往往有刑法進(jìn)行制裁，因此對(duì)于行政處罰的從重處罰情形并未作出明確規(guī)定。但是根據(jù)目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，當(dāng)年的立法考慮已經(jīng)具有很強(qiáng)烈的滯后性，從重處罰和從輕處罰都是行政處罰裁量的有機(jī)統(tǒng)一體，都是行政處罰的規(guī)范支撐，有助于解決行政管理活動(dòng)中的復(fù)雜、突發(fā)情況。新修的《行政處罰法》第49條首次規(guī)定了快速、從重處罰機(jī)制，但該條款存在單一性和局限性，該條文是為了應(yīng)對(duì)疫情期間出現(xiàn)的哄抬物價(jià)、囤積物資高價(jià)出售等情況出現(xiàn)而制定的，因此該條文的適用存在法定目的和法定情形的限制，即出于控制和消除突發(fā)事件產(chǎn)生的危害后果的目的，以及條文中規(guī)定的重大傳染病疫情或與之相當(dāng)?shù)钠渌卮笸话l(fā)事件。雖然這一規(guī)定對(duì)從重處罰還保持著謹(jǐn)慎的態(tài)度，但還是能為未來(lái)的修法提供參考，并且新法也增加了第34條的規(guī)定，為之后從重處罰的設(shè)立預(yù)留了權(quán)限空間。例如，2023年8月頒布的《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》就明文規(guī)定了六類(lèi)應(yīng)當(dāng)依法從重處罰的情形。并且我國(guó)在食品藥品、公共衛(wèi)生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域都設(shè)置了加大執(zhí)法力度。

　　對(duì)于法治營(yíng)商環(huán)境建設(shè)來(lái)說(shuō)，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)是推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的首要要求，目前知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)，多是在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展得如火如荼，不少經(jīng)濟(jì)發(fā)展稍欠缺的地區(qū)卻沒(méi)有將保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)提升高度。如今的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不再是由企業(yè)收益的單一要素主導(dǎo)，而是創(chuàng)新、人才、技術(shù)等要素的集合，現(xiàn)在不光是老字號(hào)、特色文化等領(lǐng)域的專利、商標(biāo)被嚴(yán)重侵權(quán)，新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)的抄襲現(xiàn)象更是嚴(yán)重，致使許多企業(yè)面臨生存困境，加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制的建立，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重中之重。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的建設(shè)必須明確“嚴(yán)保護(hù)”的政策導(dǎo)向，將從重處罰納入體系建設(shè)的有效規(guī)制措施。最高人民法院印發(fā)《關(guān)于依法加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為懲治力度的意見(jiàn)》就是在司法層面切實(shí)增加保護(hù)實(shí)際效果，行政執(zhí)法作為打擊違法侵權(quán)行為的第一環(huán)節(jié)，也應(yīng)當(dāng)增加從重處罰的階次，夯實(shí)法治基礎(chǔ)，提升治理效果，達(dá)到有效采取執(zhí)法手段與管控目的的平衡。

　　三、問(wèn)題檢視：制度在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的困境

　?。ㄒ唬┠：?guī)定誘發(fā)制度不當(dāng)適用

　　“首違不罰”屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量的事項(xiàng)，是否給予處罰關(guān)乎公民的損益。從各地出臺(tái)的“首違不罰”“從重處罰”制度看，未列入免罰清單，但其違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度等符合《行政處罰法》等規(guī)定的應(yīng)當(dāng)不予行政處罰或加重處罰情形的，依法處理。這一條款的存在讓執(zhí)法人員并不能直接依據(jù)清單作出罰或不罰的決定，邊界不明容易導(dǎo)致同案不同判，鉆法律的空子借機(jī)對(duì)應(yīng)當(dāng)處罰的個(gè)人或企業(yè)放水，損害法律的公正性。在實(shí)踐中，“首違不罰”制度適用的條件包括“首次違法”“情節(jié)輕微”“未造成危害后果”“及時(shí)改正”，雖然看似規(guī)則明確，實(shí)則語(yǔ)義抽象，執(zhí)法人員對(duì)于概念的解讀有不同理解，從而導(dǎo)致適用不一。其次，從各地頒布的免罰清單來(lái)看，清單的文件名稱存在多種表述，包括不予行政處罰清單、包容免罰清單、首錯(cuò)免罰清單、輕微違法違規(guī)行為包容免罰清單等；從制定主體來(lái)看，有單部門(mén)發(fā)文，也有聯(lián)合發(fā)文；從清單規(guī)定的免罰事項(xiàng)數(shù)量來(lái)看，各地方、領(lǐng)域都有較大差異，最相似之處就是“結(jié)合我省或市城市管理實(shí)際制定”。由于城市管理的治理難度和強(qiáng)度有明顯的差異，各地在應(yīng)對(duì)問(wèn)題時(shí)的立法水平也明顯不一，在借鑒其他省份立法時(shí)難以把控適合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、適合本地群眾收入水平的處罰裁量權(quán)。

　　“從重處罰”表明應(yīng)受處罰的情形是嚴(yán)重?fù)p害了公民或社會(huì)利益的，只有通過(guò)處以較重處罰才能保持結(jié)果評(píng)價(jià)與危害性相適應(yīng)。但是從重處罰若未加以限制容易導(dǎo)致條款濫用現(xiàn)象，整個(gè)處罰體系呈現(xiàn)出嚴(yán)厲化的發(fā)展趨勢(shì)?！缎姓幜P法》第49條的規(guī)范對(duì)象是“違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施”，但是對(duì)該定義的范圍并未明晰，也不可能窮盡列舉所有措施類(lèi)型。因“特別法優(yōu)于一般法”，《行政處罰法》第49條一般是作為指引性規(guī)則，實(shí)際適用的是各部門(mén)法的罰則，而《行政處罰法》第十一、十二、十三、十四條又賦予了地方性法規(guī)、規(guī)章等對(duì)處罰的行為、種類(lèi)、幅度范圍作出具體規(guī)定的權(quán)限。一般法的規(guī)定本身具有模糊性，權(quán)限被下放到地方就難免出現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)難以平衡從重處罰的裁量幅度，傾向于公共秩序的維護(hù)而忽視了個(gè)人權(quán)益的保障，容易出現(xiàn)不合理行使從重處罰權(quán)、處罰類(lèi)型不當(dāng)適用等情形。

　?。ǘ﹫?zhí)法人員執(zhí)法能力有待提升

　　近些年政府高度重視行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，通過(guò)深化執(zhí)法體制改革來(lái)改善執(zhí)法環(huán)境，取得了顯著的成效。然而從執(zhí)法工作的實(shí)際來(lái)看，執(zhí)法人員的執(zhí)法能力還有待提升。首先是執(zhí)法的行為不夠規(guī)范，有的行政處罰對(duì)違法事實(shí)的調(diào)查不夠充分，以單一的或者尚不能構(gòu)成證據(jù)鏈的證據(jù)作為處罰依據(jù)，有的對(duì)自由裁量權(quán)的運(yùn)用還比較隨意，在執(zhí)法中故意或者無(wú)意省略一些手續(xù)，致使金錢(qián)案、人情案時(shí)有發(fā)生，有的執(zhí)法不夠及時(shí)，對(duì)群眾的舉報(bào)視而不見(jiàn)，有的對(duì)在本市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展上貢獻(xiàn)較為突出的企業(yè)，減少或放棄監(jiān)管，有的甚至對(duì)群眾態(tài)度蠻橫，群眾對(duì)執(zhí)法過(guò)程稍有質(zhì)疑，就加重處罰或頂格處罰。

　　從2018年--2021年的省市營(yíng)商環(huán)境排名來(lái)看，營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)呈現(xiàn)出東中西部地區(qū)不平衡的狀態(tài)，處于全國(guó)領(lǐng)跑水平的都是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，在執(zhí)法人員配備、法律素質(zhì)教育培訓(xùn)上都投入較大，硬實(shí)力和軟環(huán)境處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。相較而言，中西部地區(qū)的法治體系建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)，部分地區(qū)的執(zhí)法人員尚未形成系統(tǒng)的法治思維和法治理念，試圖通過(guò)行政手段直接干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)主體，基層執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。尤其是在后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)重振的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，整體經(jīng)濟(jì)呈下滑趨勢(shì)，社會(huì)戾氣較重，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的阻力更大，需要進(jìn)一步重視對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，促使其依法辦事，精準(zhǔn)化解矛盾糾紛。

　　（三）未完善處罰后果修復(fù)制度

　　行政執(zhí)法公開(kāi)化、透明化已經(jīng)成為各地執(zhí)法制度建設(shè)的常態(tài)，堅(jiān)持以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。新《行政處罰法》雖然沒(méi)有明確黑名單和失信等屬于行政處罰，但有不少學(xué)者認(rèn)為這種處理措施符合行政處罰的內(nèi)涵，屬于“等外”行政處罰種類(lèi)。如今已經(jīng)進(jìn)入了信息化時(shí)代，正如古語(yǔ)所言“好事不出門(mén)，壞事傳千里”，任何一點(diǎn)負(fù)面消息都會(huì)對(duì)于企業(yè)的聲譽(yù)會(huì)產(chǎn)生非常大的影響。例如之前的“鼠頭鴨脖”事件在網(wǎng)絡(luò)的發(fā)酵下，本與之無(wú)關(guān)的“絕味鴨脖”卻無(wú)辜受牽連，銷(xiāo)售量大大降低，也無(wú)處救濟(jì)。所以說(shuō)，對(duì)于及時(shí)改正的企業(yè)雖說(shuō)免予了行政處罰，完全不會(huì)影響到企業(yè)的市場(chǎng)口碑是不太可能的。

　　《信用修復(fù)辦法》已于2023年5月1日施行，該管理辦法雖然對(duì)行政處罰信息公示的修復(fù)進(jìn)行了專章規(guī)定，但行政處罰的后果修復(fù)機(jī)制建設(shè)還存在實(shí)踐困境。第一，筆者以“行政處罰信息公示的修復(fù)”“信用修復(fù)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行法律文件檢索，僅有文化和旅游市場(chǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管、能源行業(yè)三個(gè)部門(mén)規(guī)章對(duì)信用修復(fù)作出了明文規(guī)定。從地方性法規(guī)階層來(lái)看，只有少數(shù)城市印發(fā)了關(guān)于信息修復(fù)的辦法，且規(guī)定了基本消除社會(huì)不良影響的僅有13份地方文件，例如廣東和上海等地。第二，結(jié)合各地方信用修復(fù)文件來(lái)看，糾正違法行為和消除社會(huì)不良影響的效果不一樣，《河南省公共信用信息修復(fù)管理辦法》規(guī)定的是撤銷(xiāo)記錄和縮短期限，《浙江省公共信用修復(fù)管理暫行辦法》規(guī)定的是在平臺(tái)刪除信息，不再作為負(fù)面信息使用，《陜西省公共信用修復(fù)管理暫行辦法》規(guī)定的是不再披露和使用相關(guān)信息。在修復(fù)條件上存在過(guò)大的自由裁量權(quán)容易造成權(quán)力尋租，規(guī)范的不統(tǒng)一也會(huì)使信用修復(fù)機(jī)制的構(gòu)建難以實(shí)現(xiàn)。第三，缺乏信用修復(fù)公示制度，雖然各部門(mén)在制定法律規(guī)范時(shí)對(duì)信用修復(fù)公示的內(nèi)容作出了規(guī)定，但從實(shí)際落實(shí)情況來(lái)看，出現(xiàn)了公示方式單一、公示內(nèi)容簡(jiǎn)略、公示時(shí)間短暫等問(wèn)題，信息的不對(duì)稱就是信用難以修復(fù)的根源，不利于被處罰人再次進(jìn)入市場(chǎng)，恢復(fù)名譽(yù)。

　　四、進(jìn)路探尋：完善雙軌制，增進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化

　?。ㄒ唬﹥?yōu)化裁量基準(zhǔn)，健全執(zhí)法體系

　　“首違不罰”和“從重處罰”中蘊(yùn)含一定的自由裁量權(quán)是不可避免的，如何合理地運(yùn)用該制度來(lái)確保處罰的精準(zhǔn)性和公平性才是需要考慮的首要問(wèn)題，建立科學(xué)合理的裁量基準(zhǔn)是應(yīng)對(duì)隨意處罰的不二法門(mén)。

　　確定裁量權(quán)基準(zhǔn)本身就是一個(gè)要求較高的任務(wù)，確定制定主體就是科學(xué)制定裁量基準(zhǔn)的首要工作，我國(guó)現(xiàn)行有效的行政處罰裁量基準(zhǔn)共490份，主要分布于交通運(yùn)輸、農(nóng)林牧漁、醫(yī)藥衛(wèi)生等行業(yè)領(lǐng)域，效力級(jí)別以地方性文件為主，通過(guò)立法機(jī)關(guān)根據(jù)區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況制定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，因此制定主體對(duì)于“其他行政處罰”“補(bǔ)充設(shè)定”等的“等外”權(quán)限應(yīng)當(dāng)有所把控。

　　其次，有必要建立處罰適用標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，可以在我國(guó)制定國(guó)家層面的免罰清單。但是“全國(guó)大一統(tǒng)”想法的落實(shí)確有難度，群眾法治素養(yǎng)不等、不同地區(qū)的法治水平不一、執(zhí)法人員數(shù)量差異等因素都是法制統(tǒng)一的阻力來(lái)源。由此認(rèn)為“首違不罰”和“從重處罰”的裁量基準(zhǔn)在制定時(shí)遵循比例原則，保證處罰手段與違法行為危害性相適應(yīng)?？梢詫?duì)自然人和法人的違法制定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，按照涉案金額、危害范圍、違法次數(shù)等劃分處罰等級(jí)，梳理適用的具體事項(xiàng)時(shí)盡量細(xì)化，避免因籠統(tǒng)規(guī)定致使處罰任意性。對(duì)于實(shí)施制度施行過(guò)程產(chǎn)生的新問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)管需求，評(píng)估立法實(shí)施效果，及時(shí)進(jìn)行調(diào)修改整，進(jìn)一步激發(fā)制度活力。例如，有關(guān)“初次違法”認(rèn)定的“一定時(shí)間內(nèi)”的規(guī)定，一開(kāi)始，大部分領(lǐng)域是以《行政處罰法》的2年追責(zé)時(shí)效來(lái)規(guī)定的，后在實(shí)踐中又根據(jù)每個(gè)適用領(lǐng)域的實(shí)際情況，對(duì)不同期限的界定調(diào)整為一年或半年。

　　最后，出臺(tái)指導(dǎo)案例能夠?qū)θ〉慕y(tǒng)一處罰尺度起到指導(dǎo)作用。制定“首違不罰”“從重處罰”清單需要保證其具備實(shí)務(wù)操作性，行政執(zhí)法權(quán)限越是下沉，就越需要能拿來(lái)即用的效用，然而目前的法治現(xiàn)實(shí)是清單的適用范圍往往是一個(gè)省或市，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)面對(duì)棘手的案件時(shí)，缺少對(duì)具體規(guī)則正確適用的掌控力，往往會(huì)查找相關(guān)案例的處罰結(jié)果作為參考依據(jù)，因此認(rèn)為省級(jí)或者市縣級(jí)定期整理具有代表性的案例，形成裁判參考，能夠保障基層執(zhí)法部門(mén)有效落實(shí)處罰立法內(nèi)容，提高行政效率。

　　（二）規(guī)范執(zhí)法程序，提升執(zhí)法水平

　　由于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)復(fù)雜多變，涉法事項(xiàng)非常多且細(xì)，決定了行政執(zhí)法人員在監(jiān)督檢查時(shí)無(wú)法面面俱到，兜底條款的存在也給了行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案靈活裁量的權(quán)限，因此有必要通過(guò)增加限制性要求和既定程序加以控制，逐步解決“不作為、慢作為、亂作為”等問(wèn)題。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所有市場(chǎng)行為必須循法而行，但這不意味著市場(chǎng)主體的輕微違法行為，都須受到最嚴(yán)厲的懲罰。法律權(quán)威的維護(hù)與法律溫度的釋放并不矛盾，某些市場(chǎng)主體的無(wú)心之過(guò)沒(méi)有造成嚴(yán)重后果，僅僅是輕微違法，有必要給予改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，適當(dāng)免予處罰。理論上，“首違不罰”規(guī)則的適用規(guī)則應(yīng)當(dāng)相較于一般處罰制度在程序上應(yīng)當(dāng)更加簡(jiǎn)易，而“從重處罰”的適用應(yīng)當(dāng)慎之又慎，行政機(jī)關(guān)制定實(shí)施流程圖非常有必要，能在一定程度上彌補(bǔ)基層執(zhí)法人員依法行政意識(shí)的缺失，將行為框定在正確的程序路徑中。

　　對(duì)于疑似違法行為的裁量，一般包括“罰與不罰”“以何種方式處罰”“何種程度的處罰”三個(gè)考慮因素。首要步驟就是要確定該行為是否違法，罰與不罰的界限應(yīng)當(dāng)分明。對(duì)于“首違不罰”的適用，需要核實(shí)該執(zhí)法對(duì)象是否為初次違法，在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法行為全過(guò)程完善執(zhí)法記錄并保存，對(duì)免于處罰的行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)以書(shū)面告知，由其簽名確認(rèn)，存檔留痕，也有助于判斷行為人再次違法應(yīng)當(dāng)如何做出處理。而“從重處罰”違法行為則意味著不僅需要判斷某事實(shí)是否符合法律要件，還要判斷該事實(shí)造成的后果應(yīng)當(dāng)給予何種程度的懲罰。在程序上也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一執(zhí)法的流程、文書(shū)格式、法制審核事項(xiàng)等標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查，對(duì)行政機(jī)關(guān)的質(zhì)效考評(píng)實(shí)行打分制，落實(shí)錯(cuò)案追究機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范行使自由裁量權(quán)。

　　提升執(zhí)法水平，不是僅依靠固定處罰程序就能夠提高執(zhí)法能力的，在程序之外還有許多可以操控的環(huán)節(jié)，也需要“刀刃向內(nèi)”，對(duì)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)管模式進(jìn)行重大變革。對(duì)于編內(nèi)和編外執(zhí)法人員的管理，都應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)主管，誰(shuí)培訓(xùn)”的原則，定期開(kāi)展知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的資格管理，嚴(yán)格落實(shí)持證上崗，對(duì)于處罰的權(quán)力，不能“出租”給某些單位和個(gè)人，亂收費(fèi)、亂罰款。要積極構(gòu)建信息共建共享平臺(tái)，對(duì)行政處罰的信息實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)，實(shí)時(shí)監(jiān)控，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于行政相對(duì)人作出首違不罰的決定也應(yīng)當(dāng)全程留痕，事后也可作為確認(rèn)重復(fù)侵權(quán)的基準(zhǔn)，對(duì)無(wú)法準(zhǔn)確把握處罰幅度的案件，及時(shí)記錄并上報(bào)。

　　（三）完善處罰修復(fù)，提振企業(yè)信心

　　處罰后果的修復(fù)是應(yīng)當(dāng)遵循條件和程序的整改過(guò)程，處罰手段的適用不能是為罰而罰，一罰了之。需要進(jìn)一步規(guī)范行政處罰后果修復(fù)制度，構(gòu)建行政處罰信息公示及信用修復(fù)管理的重要規(guī)則體系。

　　國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《失信行為糾正后的信息修復(fù)管理辦法（試行）》在總結(jié)了部門(mén)和地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從中央層面對(duì)修復(fù)內(nèi)容、條件、期限、方式、監(jiān)管作出了規(guī)定，為下位法的具體細(xì)化提供了標(biāo)準(zhǔn)，防止地方間制度差異過(guò)大。統(tǒng)一了立法基調(diào)后，地方也不能直接照搬上位法規(guī)定，必須根據(jù)實(shí)際需求彌補(bǔ)上位法在調(diào)整基層問(wèn)題上的不足。由于不同行業(yè)領(lǐng)域在價(jià)值功能和法律關(guān)系上存在差異，也決定了需要適當(dāng)提高部門(mén)規(guī)章數(shù)量對(duì)行政處罰后果修復(fù)機(jī)制加以規(guī)范和監(jiān)督，同時(shí)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的行政處罰與處罰后果修復(fù)機(jī)制有效銜接，建立專門(mén)的部門(mén)法規(guī)范行政處罰后果的修復(fù)機(jī)制。

　　對(duì)個(gè)人或企業(yè)處以行政處罰，即使被免予處罰，也難免伴隨著對(duì)聲譽(yù)的影響，不僅如此，聲譽(yù)受損程度甚至大于行為主體本身所受的罰款等負(fù)面體驗(yàn)，尤其在信息繭房操控的當(dāng)代，信息接收者對(duì)事件的認(rèn)知取決于信息發(fā)布內(nèi)容與手段，甚至與該內(nèi)容的真實(shí)性無(wú)關(guān)。雖說(shuō)行政處罰結(jié)果的公示平臺(tái)一般包括政府官網(wǎng)和信用中國(guó)平臺(tái)，而信息搬運(yùn)者會(huì)發(fā)布至有更多受眾的平臺(tái)，無(wú)疑會(huì)對(duì)企業(yè)的聲譽(yù)恢復(fù)產(chǎn)生更大的難度。而受罰主體在履行了相關(guān)義務(wù)，糾正了違法行為，填補(bǔ)了損失后，處罰信息通常做法一般是從信息查詢平臺(tái)進(jìn)行屏蔽或刪除，而這種官方與非官方平臺(tái)之間的信息錯(cuò)位成為修復(fù)的空白地帶，因此不能將修復(fù)“交給時(shí)間”，需要特定的信息歸集主體承擔(dān)積極作為義務(wù)，以增加信息的方式進(jìn)行，在官方平臺(tái)比較醒目的地方進(jìn)行修復(fù)結(jié)果公示，也可以通過(guò)公眾號(hào)、微博等非官方平臺(tái)設(shè)置專門(mén)的行政處罰結(jié)果修復(fù)板塊，延長(zhǎng)公示時(shí)間方便公眾查詢，不能讓企業(yè)因一則負(fù)面信息再無(wú)翻身之時(shí)。

　　結(jié)語(yǔ)

　　營(yíng)商環(huán)境法治化的形成不是展開(kāi)單一經(jīng)濟(jì)體制改革就能完成的，試點(diǎn)改革難免伴生著治理風(fēng)險(xiǎn)，缺少法律、政策制度層面的規(guī)范無(wú)法解決深層次的矛盾，需要充分挖潛《行政處罰法》在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上的保障功能，從雙軌制角度審視行政處罰制度在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上發(fā)揮的作用，符合當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的現(xiàn)實(shí)期待。

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