摘要

　　在新技術(shù)革命背景下，通過數(shù)字政府打造營商軟環(huán)境高地是時代的必然趨勢，特別是對于西部地區(qū)，數(shù)字賦能可以彌補(bǔ)其與東部地區(qū)的營商環(huán)境差距。[方法/過程] 針對“數(shù)字政府如何驅(qū)動營商環(huán)境優(yōu)化”的問題，本文嘗試從《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中提取4個分析維度，與世界銀行12個指標(biāo)、國家發(fā)改委18個指標(biāo)以及貴陽多個部門的資料相互統(tǒng)一，并進(jìn)行研究探討。[結(jié)果 / 結(jié)論] 本文認(rèn)為公共數(shù)據(jù)開放共享、政務(wù)信息化共建共用、數(shù)字化政務(wù)服務(wù)有利于營商環(huán)境優(yōu)化，并從主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)和法治監(jiān)管等4個方面，提出了數(shù)字政府建設(shè)驅(qū)動營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化的前景展望與解決方案。

　　編者薦語

　　數(shù)字政府是近些年來各地政府進(jìn)行工作規(guī)劃不可或缺的一部分，尤其在西部地區(qū)大多強(qiáng)調(diào)通過數(shù)字政府的建設(shè)帶動經(jīng)濟(jì)，改善營商環(huán)境。但兩者之間究竟是否有明確關(guān)系的研究相對較少，本文參考世界銀行與國家發(fā)改委的指標(biāo)創(chuàng)新型地將其量化進(jìn)行參考，具有可讀性。

　　引言

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)建設(shè)數(shù)字中國，優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力。繼《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對優(yōu)化營商環(huán)境、完善營商評價體作出要求之后，2022年6月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》更進(jìn)一步要求加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)助力優(yōu)化營商環(huán)境。2002年開始，世界銀行發(fā)布《全球營商環(huán)境報告》，對全球190個經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行了評估與排名；2018年開始，國務(wù)院委托國家發(fā)展改革委發(fā)布《中國營商環(huán)境報告》，對國內(nèi)數(shù)十個主要城市進(jìn)行“以評促改”，在國內(nèi)外產(chǎn)生了廣泛影響。在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)發(fā)展日新月異的今天，通過數(shù)字化手段提升政府效能，持續(xù)優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，也是我國發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的題中之意。關(guān)于數(shù)字政府與營商環(huán)境關(guān)系，學(xué)界現(xiàn)有研究實證案例較少，評價標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。本文參考世界銀行和國家發(fā)改委兩個指標(biāo)體系，以貴州省會貴陽為案例，從4個維度總結(jié)該城市的經(jīng)驗成效，探討數(shù)字政府如何驅(qū)動營商環(huán)境優(yōu)化問題，以期為理論研究和實務(wù)部門提供參考。

　　研究述評

　　當(dāng)前已有文獻(xiàn)對優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)數(shù)字政府研究評價較多，但是對數(shù)字政府與營商環(huán)境之間關(guān)系的研究相對較少。

　　數(shù)字政府

　　數(shù)字政府概念來自早期政務(wù)信息化領(lǐng)先的國家及其學(xué)者，達(dá)雷爾·韋斯特（Darrel West）和陳（CHEN）等先后對這一概念做出了解釋。我國不同學(xué)科背景的學(xué)者對數(shù)字政府亦有論說，代表性的觀點包括：姜景等認(rèn)為數(shù)字政府是為了實現(xiàn)公共服務(wù)便捷化、社會治理精準(zhǔn)化、公共決策科學(xué)化的全新政府運行模式，并從行政過程、價值內(nèi)涵、政策演變等視角，對學(xué)界孟慶國、蔣敏娟、鮑靜、黃璜等提出的概念做出總結(jié)歸納；周文彰認(rèn)為，數(shù)字政府是信息化、管理網(wǎng)絡(luò)化、辦公自動化、政務(wù)公開化和運行程序優(yōu)化的政府；馬亮則認(rèn)為，要以打造共建、共享、共用、共治為目標(biāo)，廓清從電子政務(wù)到數(shù)字政府的發(fā)展向度；在地方數(shù)字政府實踐上，貴州“一云一網(wǎng)一平臺”、浙江“最多跑一次”等省級改革經(jīng)驗得到了相關(guān)學(xué)者的關(guān)注，他們據(jù)此分別提出了數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)狀、困境和對策，以及數(shù)字政府的技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計。

　　營商環(huán)境

　　世界銀行從企業(yè)全生命周期的過程，將營商環(huán)境概念界定為企業(yè)從設(shè)立到注銷的一切環(huán)境之和。我國政府對營商環(huán)境做出的界定是企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。近年來我國在世界銀行評估排名穩(wěn)步提升，2019年位居第46位，2020年晉級第31位，反映了我國從理順體制機(jī)制上加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)，并通過以此取得的優(yōu)勢積極參與全球經(jīng)濟(jì)合作與競爭。例如，2018年國務(wù)院《政府工作報告》把優(yōu)化營商環(huán)境作為解放生產(chǎn)力和提高競爭力的手段，同年委托國家發(fā)展改革委發(fā)布了《中國營商環(huán)境報告》。2019年，國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以經(jīng)濟(jì)體系現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)。2021年11月25日，國務(wù)院印發(fā)了《開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作意見》，明確在北京、上海、重慶、杭州、廣州和深圳等 6 個發(fā)達(dá)城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點。近年來，如何優(yōu)化營商環(huán)境激起了學(xué)界熱烈討論。例如，魏淑艷和孫峰主要從投資角度提出營商環(huán)境概念，認(rèn)為它是包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化、政策法規(guī)等多因素的有機(jī)系統(tǒng)。張國勇和婁成武則界定了軟環(huán)境和硬環(huán)境，其中軟環(huán)更多地被視為營商環(huán)境。闞春麗關(guān)注的營商環(huán)境是政策是否朝令夕改，政府權(quán)力是否被濫用，進(jìn)而影響企業(yè)正常的投資經(jīng)營。童有好更關(guān)心市場主體尤其是民企和小微企業(yè)是否被歧視，是否存在隱性的準(zhǔn)入壁壘和融資難融資貴等難題，以此作為營商環(huán)境的重要尺度。李贊和劉學(xué)謙梳理了關(guān)系型、政策型和效率型3個階段的我國營商環(huán)境演化。靳婷婷和劉軍認(rèn)為我國對外資的特惠政策在一定程度上降低了外資企業(yè)進(jìn)入門檻和參與競爭的創(chuàng)新意愿，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)該國內(nèi)外企業(yè)一視同仁，實行普惠性政策更有利于高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展。顯然，國家有關(guān)部門注意到了這些問題，在世界銀行指標(biāo)的基礎(chǔ)上，新增了“本土化”指標(biāo)，形成了國內(nèi)迄今最為權(quán)威、全面的評價指標(biāo)體系。

　　數(shù)字政府與營商環(huán)境關(guān)系

　　英美等國“數(shù)字政府即平臺”的實踐，可提供以數(shù)字平臺為基礎(chǔ)的政府公共服務(wù)參考模式。近年來，我國“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“不見面審批”等地方創(chuàng)新改革，促進(jìn)了數(shù)字營商環(huán)境改革的交流互鑒，已經(jīng)被越來越多的主體所接受。邱澤奇認(rèn)為，在數(shù)字全球化背景下，政府受一定規(guī)則制約下，這種政商環(huán)境中，完全數(shù)字化企業(yè)可以通過復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián)構(gòu)成和海量的數(shù)據(jù)規(guī)模效應(yīng)，在追求效率過程中，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)益分配機(jī)制，有利于維系公平環(huán)境，進(jìn)而實現(xiàn)有效率的公平。韓春暉研究表明，長期以來在相對封閉保守的中西部地區(qū)，其數(shù)字政府對營商環(huán)境的促進(jìn)作用比東部地區(qū)更加明顯。因此，可以從側(cè)面來證明，數(shù)字政府建設(shè)于自身提升了效能、于公眾方便了辦事、于企業(yè)提供了有利的外部條件，共同促進(jìn)了營商環(huán)境的正向發(fā)展。上述研究廓清了營商環(huán)境、數(shù)字政府的概念及其發(fā)展脈絡(luò)，并從理論上表明數(shù)字政府有利于營商環(huán)境優(yōu)化已經(jīng)形成學(xué)界共識。然而，學(xué)術(shù)界研究還存在以下不足：一是實證分析少，通常選取公開的政策文本進(jìn)行歷史分析或截面比較，從宏觀上提出政策指導(dǎo)建議，缺乏務(wù)實性操作措施來促進(jìn)我國營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化；二是主要從單一學(xué)科或者從若干指標(biāo)中的某一側(cè)面進(jìn)行研究，對數(shù)字政府與營商環(huán)境關(guān)系的研究尚不完備，通過哪些維度指標(biāo)來評估數(shù)字政府對營商環(huán)境的積極效果，目前還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；三是主要從全球、全國或省域?qū)用嫜芯?，較少對西部地區(qū)尤其是西部市級以下地區(qū)進(jìn)行研究，而這些地方的機(jī)構(gòu)直接面向企業(yè)和投資者，更亟需理論指導(dǎo)改善營商環(huán)境。因此，本文試圖對這些問題進(jìn)行回應(yīng)。

　　案例分析

　　案例選擇

　　本文以貴陽作為優(yōu)化營商環(huán)境的案例進(jìn)行研究。一是由于貴陽是全國首個大數(shù)據(jù)綜試區(qū)——國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)的核心區(qū)，在探討數(shù)字政府建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上具有政策先發(fā)優(yōu)勢。二是貴陽地處中國西部，2022年1月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》，支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路，賦予其探索數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新區(qū)新使命。三是貴陽大數(shù)據(jù)實踐做法在國內(nèi)外較為知名，“跨省通辦”等模式受國務(wù)院通報表揚，具有一定的典型性。

　　分析維度

　　本文采取國際、國內(nèi)公認(rèn)的指標(biāo)體系，結(jié)合貴陽文本資料進(jìn)行評價分析。世界銀行的營商環(huán)境指標(biāo)體系，有獲得電力、執(zhí)行合同、保護(hù)中小投資者、跨境貿(mào)易、開辦企業(yè)、獲得信貸、納稅、辦理破產(chǎn)、辦理施工許可、登記財產(chǎn)、政府采購和勞動力市場監(jiān)管等12個一級評價指標(biāo)。國家發(fā)展改革委的營商環(huán)境指標(biāo)體系有18個一級評價指標(biāo)，在世界銀行基礎(chǔ)上，增加了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運用、包容普惠創(chuàng)新、獲得用水用氣、政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管和招標(biāo)投標(biāo)6個評價指標(biāo)。本文的研究團(tuán)隊成員長期以來或為地方政府做數(shù)字治理咨政研究，或曾在大數(shù)據(jù)管理部門工作。2022年年初，團(tuán)隊成員參與起草了貴陽的《政府工作報告》，相關(guān)信息已公開發(fā)布。依據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的內(nèi)容設(shè)定，將上述指標(biāo)和資料歸納為主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)和法治監(jiān)管4個分析維度（表1）。

　　發(fā)展歷程

　　黨委和政府作為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行主體，不論是倡導(dǎo)數(shù)字化等新技術(shù)應(yīng)用，還是在軟環(huán)境建設(shè)方面始終居于關(guān)鍵主導(dǎo)地位，營商環(huán)境往往表現(xiàn)在“整體性政府”治理方式效度和制度性交易成本高低。自2015年發(fā)展大數(shù)據(jù)以來，貴陽市委和市政府依托國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)核心區(qū)建設(shè)，率先在數(shù)字政府建設(shè)暨大數(shù)據(jù)政用改革上邁開了步伐，保護(hù)市場主體、優(yōu)化市場環(huán)境、提升政務(wù)服務(wù)、加強(qiáng)法治監(jiān)管，有力地促進(jìn)城市營商環(huán)境的向好轉(zhuǎn)變升級。中央到地方《政府工作報告》都在回顧過去一階段工作和展望下一階段任務(wù)，通常是反映政府發(fā)展理念思路的重要資料。從2015年至2022年貴陽《政府工作報告》來看：“大數(shù)據(jù)”出現(xiàn)333次，“數(shù)字”出現(xiàn)49次，且年度分布頻次總體均衡，反映了貴陽大數(shù)據(jù)及其數(shù)字政府建設(shè)（或大數(shù)據(jù)政用）一直放在了突出位置；“營商環(huán)境”出現(xiàn)18次，“放管服”出現(xiàn)10次，主要在近年高頻出現(xiàn)，這表明在國家引導(dǎo)下地方營商環(huán)境優(yōu)化逐步被重視起來。通過文本分析，在數(shù)字政府與營商環(huán)境關(guān)系上，貴陽總體上呈現(xiàn)以下3個階段。

　?。?）2015—2017年：擁抱大數(shù)據(jù)時代打造城市“升級版” 以2015年貴陽舉辦首屆“數(shù)博會”為標(biāo)志，貴陽在國內(nèi)率先舉起了“大數(shù)據(jù)”的大旗，直至2017年“數(shù)博會”正式升級為國家級展會，并更名為“中國國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會”。期間，習(xí)近平總書記親臨視察，肯定了“貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)有道理”；李克強(qiáng)出席數(shù)博會發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)80%數(shù)據(jù)在政府手上，要深挖大數(shù)據(jù)“鉆石礦”；多位國際組織負(fù)責(zé)人、國家部委和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、國內(nèi)外專家學(xué)者、企業(yè)家親臨貴陽考察大數(shù)據(jù)，學(xué)習(xí)觀摩、投資興業(yè)，阿里巴巴、騰訊、百度、京東等頭部企業(yè)先后入駐貴陽，中國科學(xué)院軟件研究所在貴陽設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。特別是2016年國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)獲批建設(shè)，中央賦予了若干先行先試政策。貴陽以此為契機(jī)，在數(shù)字政府建設(shè)上，率先進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放，推行大數(shù)據(jù)地方立法，打造“數(shù)據(jù)鐵籠”工程、“大數(shù)據(jù)扶貧”工程、“大數(shù)據(jù)民生”工程，開始釋放數(shù)據(jù)的政用、商用、民用價值。在營商環(huán)境氛圍上，貴陽對標(biāo)上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行了一系列改革、調(diào)整和優(yōu)化，包括公布清單事項4,074項，全面推行公共資源統(tǒng)一集中交易。

　?。?）2018—2019年：政府權(quán)力“減法”換市場活力“加法” 習(xí)近平總書記連續(xù)兩年致“數(shù)博會”賀信，強(qiáng)調(diào)實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。貴陽以習(xí)近平總書記賀信為遵循，實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動，提出建設(shè)“中國數(shù)谷”。在數(shù)字政府建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)提升行政效能，如政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平排位在全國第一，政務(wù)系統(tǒng)100% 接入“云上貴州”平臺，“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”平臺成為2018年全國優(yōu)秀案例。在營商環(huán)境建設(shè)上，貴陽強(qiáng)調(diào)招商引資，加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)融合，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)，建設(shè)12315智能服務(wù)平臺、開展“減證便民”行動，企業(yè)開辦審批通過“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)辦理1個工作日以內(nèi)完成。

　?。?）2020年至今：“強(qiáng)省會”引領(lǐng)數(shù)字政府“貴人服務(wù)” 世紀(jì)疫情和百年變局交織，使貴陽與全國其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定都面臨著極大壓力：既要穩(wěn)增長，保證貴州省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上高于全國和西部平均水平、貴陽高于貴州全省水平；又要穩(wěn)就業(yè)，保障“人間煙火”衣食安康，給眾多小微企業(yè)扶持。與此同時，以2019年國務(wù)院頒發(fā)的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為標(biāo)志，國家發(fā)展改革委給全國主要城市營商環(huán)境進(jìn)行評估排名后，以“指揮棒”形式指引地方政府改革走向，要求解決如何優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、保證市場公正的問題。貴陽在數(shù)字政府建設(shè)方面，按貴州全省政府系統(tǒng)“效能提升年”部署要求，深化政務(wù)公開，全面推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級政務(wù)外網(wǎng)全聯(lián)通。在營商環(huán)境建設(shè)上，大力營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，商事制度改革受國務(wù)院通報表揚，成為全國企業(yè)簡易注銷登記改革試點城市、中國國際化營商環(huán)境建設(shè)標(biāo)桿城市，搭建“貴商易”企業(yè)綜合服務(wù)智能平臺，市場主體達(dá)到了57萬戶。

　　經(jīng)驗成效

　　數(shù)字政府貫穿于貴陽市歷屆黨委和政府的施政理念，從聲勢浩大舉起大數(shù)據(jù)旗子、到大數(shù)據(jù)賦能實體經(jīng)濟(jì)、再到“強(qiáng)省會”數(shù)字服務(wù)民生的三級轉(zhuǎn)型，相應(yīng)地，營商環(huán)境取得了經(jīng)驗成效，具體體現(xiàn)為市場主體得到保護(hù)，市場環(huán)境得到凈化，政務(wù)服務(wù)得到提升，法治監(jiān)管得到加強(qiáng)。

　　主體保護(hù)之維：知識產(chǎn)權(quán)跨境電商與投資政策

　　主體保護(hù)通常包括獲得電力、執(zhí)行合同、保護(hù)中小投資者、跨境貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運用、包容普惠創(chuàng)新等6個指標(biāo)。當(dāng)前，我國部分地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多依賴頭部企業(yè)，在主體保護(hù)上傾向于“圍著央企國企大企轉(zhuǎn)”。頭部企業(yè)或者先發(fā)企業(yè)較早進(jìn)入市場，獲得政府扶持，掌握了資源及規(guī)則制定權(quán)，先天具有市場壟斷性，而上下游衍生企業(yè)和后進(jìn)入的企業(yè)，特別是小微企業(yè)要邁入已經(jīng)形成的市場門檻，難度較大。在“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”“民企頂住半邊天”“扶持中小微企業(yè)”等中央政策的要求下，貴陽在主體保護(hù)上是普惠性、無歧視的，無論大企業(yè)還是中小微企業(yè)，除了保障用電等“硬件”外，更多成效主要體現(xiàn)在知識產(chǎn)權(quán)、跨境貿(mào)易和投資政策保護(hù)上。一是尊重和保護(hù)知識創(chuàng)造。出臺《貴陽市關(guān)于強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實施意見》并在政務(wù)網(wǎng)站公布，推進(jìn)中國（貴陽）知識產(chǎn)權(quán)中心建設(shè)，成立了貴州全省首家知識產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解委員會，線上、線下同步辦理實現(xiàn)糾紛調(diào)解全覆蓋，為強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供了有力服務(wù)和支撐。二是推進(jìn)跨境電商業(yè)務(wù)。通過網(wǎng)絡(luò)注冊申報，減少企業(yè)出口環(huán)節(jié)和程序，讓中小微企業(yè)通關(guān)成本進(jìn)一步降低。2021年8 月，貴州首單跨境電商“9710”出口業(yè)務(wù)申報放行，標(biāo)志著“黔貨出?！毙峦ǖ兰捌脚_建設(shè)實現(xiàn)新突破。三是惠企政策一鍵直達(dá)。企業(yè)登錄“貴商易”平臺，僅需錄入企業(yè)名稱和手機(jī)號碼，點擊“政策一鍵通”，系統(tǒng)運用大數(shù)據(jù)算法和AI語義分析，便可將申報政策名稱、政策匹配度、政策適用范圍、資金扶持額度和申報起止時間等信息反饋企業(yè)，讓企業(yè)第一時間獲取精準(zhǔn)政策信息，實現(xiàn)了從“企業(yè)找政策”到“政策找企業(yè)”的轉(zhuǎn)變。

　　市場環(huán)境之維：企業(yè)開辦及電氣貸稅保障

　　長期以來，政府管理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“強(qiáng)職能”定位，以及人民群眾普遍存在的“大政府－小社會”觀念，使人們很大程度上把政府當(dāng)作“萬能型家長”予以過高期待，因此，往往將在營商環(huán)境建設(shè)上的不足歸咎于政府不努力，實際上在資源配置上需要發(fā)揮政府作用，更需要市場發(fā)揮決定性作用，兩個因素都要調(diào)動起來。從2020年全國營商環(huán)境評價看，貴陽營商環(huán)境整體表現(xiàn)“優(yōu)秀”，但是18個評價指標(biāo)少有指標(biāo)靠前。例如，企業(yè)數(shù)量和質(zhì)量的指標(biāo)上跟國內(nèi)其他省會城市還有差距，說明其仍受制于發(fā)展歷史、區(qū)域位置、基礎(chǔ)設(shè)施、財政收支等因素。市場環(huán)境通常包括開辦企業(yè)、獲得信貸、納稅、辦理破產(chǎn)和獲得用水用氣等5個指標(biāo)，貴陽對此已經(jīng)做出了努力，主要成效包括以下4個方面。一是新開辦企業(yè)效率大幅提升。通過“一網(wǎng)通辦”平臺對企業(yè)工商登記、公章刻制、發(fā)票申領(lǐng)、參保登記、公積金繳存登記、銀行開戶等多部門審批事項實行并聯(lián)辦理，企業(yè)開辦的平均用時縮短至1個工作日。二是水電氣報裝服務(wù)更高效。在獲得用水方面，辦理時限由2020年8個工作日優(yōu)化縮短至0.5個工作日。在獲得用電方面，低壓電力接入工程實現(xiàn)行政“零審批”。在獲得用氣方面，從原有8個工作日縮短為平均5個工作日。三是獲得信貸更便捷。貴陽民營經(jīng)濟(jì)服務(wù)平臺金融服務(wù)功能增強(qiáng)，企業(yè)可通過注冊貴商易APP，在貴商易平臺申請銀行貸款、融資擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)投資等金融服務(wù)，幫助企業(yè)通過平臺獲得便捷、快速的金融服務(wù)。四是納稅服務(wù)提檔升級。實現(xiàn)所有稅費種電子申報及90%的涉稅業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦，有效提高電子稅務(wù)局辦理效率。2021年推行全流程電子退稅網(wǎng)上辦理后，實現(xiàn)最快13分鐘退稅到賬。

　　政務(wù)服務(wù)之維：便民利企提速增效

　　政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提升政務(wù)服務(wù)水平是優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力最直接、有效的途徑。目前，從全國來看，數(shù)據(jù)來源基本上是由各領(lǐng)域基層采集點逐級向上匯集，但最終的歸集數(shù)據(jù)還沒有向基層完全開放或反饋，導(dǎo)致很多場景運用缺少數(shù)據(jù)支撐。大部分國垂、省垂系統(tǒng)仍未與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)完全融通，各級各部門在政府信息化系統(tǒng)建設(shè)中存在各自為政、重復(fù)建設(shè)等情況，導(dǎo)致各級各部門系統(tǒng)平臺開發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方式不統(tǒng)一，系統(tǒng)間兼容、互通、協(xié)同有障礙，數(shù)據(jù)資源獲取協(xié)調(diào)難度大，并且仍然存在信息壁壘和“信息孤島”現(xiàn)象。此外，“跨省通辦”中的各省標(biāo)準(zhǔn)口徑不一致，雖然數(shù)字化手段可以“跨省”，但是需要的資料各地不一定能“通辦”。然而，已經(jīng)形成的共識是，從多個部門、多個窗口辦事，到互聯(lián)網(wǎng)“一個窗口”進(jìn)出體現(xiàn)了政務(wù)流程和政務(wù)職責(zé)的優(yōu)化重組，是數(shù)字政府建設(shè)、推進(jìn)治理現(xiàn)代化的有效方式。貴陽政務(wù)服務(wù)通常包括辦理施工許可、登記財產(chǎn)、政府采購和日常政務(wù)服務(wù)等4個指標(biāo)。

　　一是政務(wù)服務(wù)更加便民利企。探索推行“網(wǎng)上辦、一次辦、同城辦、郵政辦”等便民利民新模式。實現(xiàn)了市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級政務(wù)服務(wù)事項全部接入貴州政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，網(wǎng)上可辦率達(dá)100%，實現(xiàn)了“進(jìn)一張網(wǎng)，辦全市事”。各級政務(wù)大廳分別設(shè)置“企業(yè)開辦”“工程建設(shè)項目審批”“醫(yī)療保險”“社會保險”“住房公積金”“不動產(chǎn)登記”“跨部門綜合業(yè)務(wù)”等“一窗式”綜合服務(wù)窗口，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項“一窗”分類受理比例達(dá)80%以上。在市政務(wù)大廳合理設(shè)置“跨省通辦”窗口，配備完善相關(guān)設(shè)備和專職人員，已與23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的63個市（州、盟）、188個區(qū)（市、縣）建立了“跨省通辦”合作關(guān)系，促進(jìn)全國高頻政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”事項落地實施。二是辦理建筑許可環(huán)節(jié)時間縮減。2021年，制定出臺《貴陽市工程建設(shè)項目審批是詳情單及流程圖2.0版（試行）》等一系列制度文件，一般社會投資項目審批總時限縮減至40個工作日以內(nèi)，進(jìn)一步提高為企業(yè)辦理建筑許可的工作效率。三是不動產(chǎn)登記全面提速。先后與210家銀行及分支機(jī)構(gòu)開通線上受理預(yù)告抵押和一般抵押業(yè)務(wù)，與144家房開企業(yè)開通線上受理預(yù)告登記和轉(zhuǎn)移登記（商品房買賣）業(yè)務(wù)。登記、交易、稅務(wù)“三位一體”工作機(jī)制進(jìn)一步健全。四是“容缺審批”改革探索推進(jìn)。2020年7月，創(chuàng)新出臺推進(jìn)行政審批事項容缺審批工作方案，建立貴陽固定資產(chǎn)投資項目容缺審批后補(bǔ)制度。對行政審批事項中的次要要件、因疫情原因短時間不可獲得的要件實行容缺受理或容缺辦理，實現(xiàn)行政審批從“簡單受理”向“提前介入”、從“基本要件”向“具體要件”、從“審查結(jié)果”向“行政決定”3個轉(zhuǎn)變，有效地減少了辦事企業(yè)和群眾的跑腿次數(shù)。

　　法治監(jiān)管之維：招標(biāo)采購規(guī)范行政便利企業(yè)

　　法治監(jiān)管通常包括勞動力市場監(jiān)管、市場監(jiān)管和招標(biāo)投標(biāo)3個指標(biāo)，反映了法治監(jiān)管的不僅是企業(yè)，也是政府自身。從無限政府縮小至有限政府，政府權(quán)力清單列出意味著規(guī)制自身“什么不能做、其他都可以做”到“什么可以做、其他都不能做”的轉(zhuǎn)變，而企業(yè)負(fù)面清單則意味著“非禁即允”，以激發(fā)市場活力。當(dāng)前，我國法治監(jiān)管上還存在法律立改廢滯后于數(shù)字化應(yīng)用的現(xiàn)實，例如，建筑工程類從規(guī)劃設(shè)計到施工監(jiān)管再到竣工驗收涉及多個環(huán)節(jié)，上位法律對此已有規(guī)定，地方政府不能隨意合并縮減環(huán)節(jié)，即使數(shù)字化監(jiān)管仍然無法突破線下必需流程，但在制度允許范圍內(nèi)，貴陽已經(jīng)做出了一定的探索。

　　一是提升政府采購服務(wù)。貴陽政府采購全流程電子化，電子采購平臺實現(xiàn)了項目入場、采購信息公示、投標(biāo)保證金在線繳納退還、交易證明書辦理等流程的線上辦理功能。規(guī)范開評標(biāo)見證工作，采用現(xiàn)場見證、視頻見證相結(jié)合，強(qiáng)化開標(biāo)、評標(biāo)現(xiàn)場秩序管理。暢通網(wǎng)絡(luò)投訴渠道，簡化投訴程序，明確政府采購?fù)对V處理決定反饋時限。二是升級招投標(biāo)網(wǎng)速。推進(jìn)數(shù)字證書互認(rèn)，在貴州全省各級公共資源交易中心注冊登記的近10萬家企業(yè)實現(xiàn)了一個地方注冊、數(shù)字證書全省互認(rèn)共享。推行遠(yuǎn)程異地評標(biāo)，2017年與西藏交易中心、昆明交易中心實現(xiàn)了遠(yuǎn)程異地評標(biāo)。三是完善大數(shù)據(jù)法規(guī)。頒布了中國首部設(shè)區(qū)市層面大數(shù)據(jù)方面的地方性法規(guī)——《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，貴陽的政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放總體解決方案也成為國家推薦方案。《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實施辦法》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放考核暫行辦法》等法規(guī)規(guī)章相繼施行，織密了法治監(jiān)管體系。

　　機(jī)制與理論探討

　　新技術(shù)革命尤其是信息技術(shù)飛速發(fā)展給人們的生產(chǎn)、生活帶來便利和思維更新，倒逼政府通過數(shù)字化手段提升效能以滿足群眾期待，客觀上促進(jìn)了營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展帶來動力。本文以貴陽為案例，從主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)和法治監(jiān)管4個維度總結(jié)了該市的具體經(jīng)驗措施。然而，站在貴陽放眼全國，不斷查漏補(bǔ)缺、優(yōu)化完善的過程。如果說傳統(tǒng)的營商環(huán)境如招商優(yōu)惠條件作為吸引企業(yè)“用腳投票”的重要考量，那么數(shù)字政府建設(shè)的可復(fù)制推廣性，從整體上反映了各地處在相對公平的起跑線，很大程度上反映了各地在營商環(huán)境建設(shè)上的用功和精準(zhǔn)入微水平。

　　歸結(jié)起來看，數(shù)字政府優(yōu)化營商環(huán)境主要體現(xiàn)在 3 個方面。第一，公共數(shù)據(jù)開放共享有利于營商環(huán)境優(yōu)化。政府作為最強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)資源支配者，已經(jīng)建立了各類龐大的數(shù)據(jù)庫，涉及國計民生的方方面面，因此數(shù)字政府的核心是數(shù)據(jù)資源對內(nèi)交換共享、對外開放利用。政府部門之間的數(shù)據(jù)流通體現(xiàn)在打破條塊分割的“數(shù)據(jù)煙囪”；政府與市場的數(shù)據(jù)流通體現(xiàn)在數(shù)據(jù)“從群眾中來到群眾中去”，通過釋放數(shù)據(jù)紅利，讓各類主體實現(xiàn)數(shù)據(jù)政用、商用、民用。對營商環(huán)境優(yōu)化是低成本、高價值的經(jīng)濟(jì)社會影響。第二，政務(wù)信息化共建、共用有利于營商環(huán)境優(yōu)化。政府信息化平臺共建、共享既是避免基礎(chǔ)項目重復(fù)建設(shè)、實現(xiàn)成本節(jié)約的需要，也是破除“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”“數(shù)據(jù)煙囪”、實現(xiàn)集約化使用的必然舉措。國務(wù)院多次部署建設(shè)全國統(tǒng)一政務(wù)平臺就是這個道理，目的是避免政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一、互不兼容，從硬件設(shè)施上對營商環(huán)境優(yōu)化的統(tǒng)一保障。第三，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)有利于營商環(huán)境優(yōu)化。數(shù)字政府的目標(biāo)之一是提高自身工作效率，進(jìn)而提升服務(wù)群眾的效能。全國各地都建設(shè)了政務(wù)服務(wù)大廳，城市中涉及市場主體的絕大多數(shù)事項都能通過手機(jī)APP等網(wǎng)絡(luò)設(shè)備方式解決，“最多跑一次”甚至“一次都不跑”就能解決辦事事項，這是從服務(wù)上對營商環(huán)境優(yōu)化最直觀、最現(xiàn)實的感受。

　　展望我國數(shù)字政府建設(shè)驅(qū)動營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化的前景，已有不同學(xué)者和城市管理者給出了多種方案，本文基于前述知識框架，建議從主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)和法治監(jiān)管4個方面持續(xù)發(fā)力。第一，在主體保護(hù)上。有學(xué)者看到我國區(qū)域?qū)蛹壍牟黄胶?、不充分問題，提出了數(shù)字政府的整體性精準(zhǔn)性思路，也有學(xué)者研究東莞市提出強(qiáng)化政府內(nèi)部協(xié)同整合以解決“碎片化”問題，對貴陽這樣數(shù)字化發(fā)展到一定程度、營商環(huán)境建設(shè)進(jìn)入深水區(qū)的城市亦有借鑒意義。建議在市委、市政府“強(qiáng)省會”工作領(lǐng)導(dǎo)小組架構(gòu)下，營商環(huán)境指揮部牽頭抓總、協(xié)調(diào)各方，對標(biāo)國際國內(nèi)先進(jìn)水平，加強(qiáng)頂層設(shè)計和整體謀劃，壯大本地市場主體數(shù)量和質(zhì)量。要按照貴州省“貴人服務(wù)”品牌建設(shè)要求，組織各部門、各地區(qū)結(jié)合實際制定實施細(xì)則、流程指南，保護(hù)好市場主體及其投資者的權(quán)益。第二，在市場環(huán)境上。以市場化、法治化、國際化營商環(huán)境為建設(shè)目標(biāo)，以國家發(fā)展改革委評估為指揮棒以評促改促優(yōu)，持續(xù)開展指標(biāo)提升行動，對照國家營商環(huán)境評價導(dǎo)向，繼續(xù)對各個評價指標(biāo)開展研判、制定舉措，逐項優(yōu)化。圍繞“開辦企業(yè)”“辦理建筑許可”“登記財產(chǎn)”“獲得用水”等下滑指標(biāo)和容缺審批執(zhí)行情況，采用“四不兩直”的方式走訪實地進(jìn)行暗訪、暗查，對發(fā)現(xiàn)問題及時轉(zhuǎn)辦交辦，督促相關(guān)責(zé)任單位加快整改，補(bǔ)齊短板。引入媒體監(jiān)督，暴露相關(guān)單位部門為服務(wù)市場主體工作中存在的問題，加快推進(jìn)問題核查整改，使“惠企專窗”“好差評”、招商引資企業(yè)訴求得到解決。認(rèn)真對待和處理企業(yè)反映的問題，及時回應(yīng)市場關(guān)切，以破解營商環(huán)境“痛點、難點、堵點”問題倒逼整改提升。第三，在政務(wù)服務(wù)上。在營商環(huán)境的多個維度中，政務(wù)服務(wù)、政務(wù)公開、流程透明具有基礎(chǔ)性地位。從總體上講，2020年我國的在線服務(wù)指數(shù)已位列世界第9，達(dá)到較高水平。越來越多的地方政府關(guān)注行政審批的效率提升，例如，蘇州市推出“網(wǎng)上批、不見面、快遞送”，東莞市提出“流程最優(yōu)、開辦最快、收費最少、成本最低、效率最高、群眾最方便”等措施。要持續(xù)深化“放管服”改革，繼續(xù)深化簡政放權(quán)，大力優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，著力推進(jìn)“減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、降成本”，重點突破“全省通辦”“跨省通辦”“一網(wǎng)辦”“一窗辦”“一次辦”，不斷提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)效。第四，在法治監(jiān)管上。以往各地畸形的政商關(guān)系，表現(xiàn)在政府各部門審批和企業(yè)主體謀求準(zhǔn)入的“權(quán)力－利益”關(guān)系，對地區(qū)營商環(huán)境有極大的負(fù)面影響。早在 2015 年中央就已下發(fā)文件，要求各地推行權(quán)力清單制度，把權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”。要加強(qiáng)對改革措施的合法性審查，持續(xù)做好政府部門權(quán)責(zé)清單、政務(wù)服務(wù)事項清單等動態(tài)管理工作，進(jìn)一步厘清政府與市場、政府內(nèi)部上下層級之間的關(guān)系，持續(xù)為市場主體松綁鋪路，著力提升法治化營商環(huán)境水平。要全面推進(jìn)“雙隨機(jī)，一公開”數(shù)字政府和營商環(huán)境是進(jìn)行時而不是完成時，是監(jiān)管全覆蓋常態(tài)化，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，提升監(jiān)管智能化水平，探索創(chuàng)新對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等實行包容審慎監(jiān)管。

　　結(jié)語

　　本文的理論貢獻(xiàn)在于將數(shù)字政府與營商環(huán)境結(jié)合起來研究，探討其手段與目的、結(jié)構(gòu)與功能之間的關(guān)系。嘗試從《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中提取4個分析維度，與世界銀行12個指標(biāo)、國家發(fā)展改革委18個指標(biāo)以及貴陽多個部門的資料相互統(tǒng)一，為該領(lǐng)域后續(xù)研究的變量選擇和信息收集提供方法。本文的實踐貢獻(xiàn)是展示了貴州省會貴陽的經(jīng)驗做法，總體上講，拼地方保護(hù)、拼土地低價出讓、拼稅收優(yōu)惠等“拼命三郎”式的傳統(tǒng)招商引資不可持續(xù)，但是通過數(shù)字政府打造營商軟環(huán)境高地仍然是大勢所趨，特別是西部地區(qū)數(shù)字賦能可以彌補(bǔ)與東部地區(qū)的營商環(huán)境差距，為實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供可能。本文可為我國城市遇到此類問題如何去解決，提供有益的方法和借鑒。

　　作者及其單位

　　石慶波，貴州民族大學(xué)社會學(xué)院，中華民族共同體與多民族文化繁榮發(fā)展高端智庫，貴陽人文科技學(xué)院

　　黃其松，貴州民族大學(xué)社會學(xué)院，中華民族共同體與多民族文化繁榮發(fā)展高端智庫

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