習(xí)近平總書記2019年考察上海時(shí)指出，要牢牢抓住城市治理智能化的“牛鼻子”，抓好政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。“一網(wǎng)統(tǒng)管”通過數(shù)字技術(shù)與城市治理深度融合，推進(jìn)城市治理流程優(yōu)化、業(yè)務(wù)協(xié)同和模式創(chuàng)新，引領(lǐng)帶動(dòng)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高城市管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平，有力支撐城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“一網(wǎng)統(tǒng)管”日益成為城市推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、提升治理效能的重要舉措，目前形成事件驅(qū)動(dòng)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)等三條典型路徑，加速了城市數(shù)據(jù)治理、系統(tǒng)架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程三大變革，但仍面臨流程再造阻力、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失三大挑戰(zhàn)，亟需處理好跨層級(jí)跨部門關(guān)系、數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)安全關(guān)系、平臺(tái)賦能和制度創(chuàng)新關(guān)系等三大關(guān)系。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”成為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)焦點(diǎn)

　　近年來，在疫情防控、防汛防澇、重大賽事等事件檢驗(yàn)之下，城市數(shù)字化呈現(xiàn)“不缺條線缺協(xié)同”的特征?！笆濉逼陂g我國(guó)以“一網(wǎng)通辦”為抓手有效提升了政務(wù)服務(wù)協(xié)同能力，“十四五”期間“一網(wǎng)統(tǒng)管”將成為從條線治理走向協(xié)同治理的關(guān)鍵抓手，支撐城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，各地將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)方向，從政策、流程、機(jī)制等多維度體系化推進(jìn)建設(shè)。

　　國(guó)家層面日益重視城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。“一網(wǎng)統(tǒng)管”是“十四五”期間我國(guó)推進(jìn)新型城市建設(shè)、提升城市治理智能化的重要方向?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出，“提升城市智慧化水平，推行城市樓宇、公共空間、地下管網(wǎng)等“一張圖”數(shù)字化管理和城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”。2022年3月，住建部印發(fā)《關(guān)于全面加快建設(shè)城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)的通知》，要求建設(shè)住建領(lǐng)域統(tǒng)一大平臺(tái)，加快推動(dòng)本領(lǐng)域各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)“一網(wǎng)統(tǒng)管”。2022年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，加快推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，探索城市信息模型、數(shù)字孿生等新技術(shù)運(yùn)用，提升城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。

　　各省市積極探索推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”。上海在全國(guó)首提“一網(wǎng)統(tǒng)管”，從機(jī)制改革和平臺(tái)整合兩個(gè)層面入手，成立城市運(yùn)行管理中心，搭建一網(wǎng)統(tǒng)管“三級(jí)平臺(tái)五級(jí)應(yīng)用”，圍繞“高效處置一件事”，逐步調(diào)整打通跨部門協(xié)同治理流程。廣東、南京、煙臺(tái)等省市積極出臺(tái)“一網(wǎng)統(tǒng)管”行動(dòng)計(jì)劃、暫行辦法或職責(zé)清單，健全“一網(wǎng)統(tǒng)管”協(xié)同體系，各地掀起“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)熱潮。

　　數(shù)字企業(yè)將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為重要業(yè)務(wù)方向。如華為2022年成立政務(wù)一網(wǎng)通軍團(tuán)，提出智慧城市業(yè)務(wù)需求正從“一網(wǎng)通辦”向“一網(wǎng)統(tǒng)管”轉(zhuǎn)變。騰訊2020年即已推出“一網(wǎng)統(tǒng)管”產(chǎn)品，打造具有“一圖多景、城市體征、有呼必應(yīng)、綜合指揮”四大能力的智慧城市運(yùn)行管理平臺(tái)，滿足城市的精細(xì)化治理需求。中國(guó)聯(lián)通圍繞“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”等典型場(chǎng)景打造面向政府的產(chǎn)品和運(yùn)營(yíng)服務(wù)體系，并將“一網(wǎng)統(tǒng)管”視為決定未來數(shù)字化市場(chǎng)份額的重要方向。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”探索形成三條典型路徑

　　各省市探索推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”呈現(xiàn)多種模式。從推進(jìn)主體來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”牽頭部門主要有城市運(yùn)行管理部門、大數(shù)據(jù)管理部門，個(gè)別地方由政法委、公安局等部門牽頭推進(jìn)；從驅(qū)動(dòng)力來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”既可以通過數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，打造協(xié)同場(chǎng)景，倒逼業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，又可以通過事件驅(qū)動(dòng)，以高效處置一件事為核心，推動(dòng)城市治理模式創(chuàng)新；從切入點(diǎn)來看，各地將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為態(tài)勢(shì)感知、全景展示、決策指揮、業(yè)務(wù)協(xié)同的綜合載體，但切入點(diǎn)各不相同，如上海從12345切入、廣東從“粵治慧”切入等?；诟鞯貙?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和模式，可以提煉總結(jié)推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”主要的三條路徑。

　　一是創(chuàng)新統(tǒng)管機(jī)制與機(jī)構(gòu)，事件驅(qū)動(dòng)型。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”是上海在探索推進(jìn)超大城市精細(xì)化管理中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，針對(duì)城市運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)機(jī)制不夠靈敏、處置不夠迅速、線上線下協(xié)同效率不夠高的問題，著眼于高效處置一件事，整合各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新、互聯(lián)互通、智能對(duì)比，為及時(shí)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、對(duì)接需求、研判形勢(shì)、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和有效處置問題提供支撐。在具體實(shí)施中，可以成立新機(jī)構(gòu)作為推進(jìn)主體加強(qiáng)協(xié)同處置和指揮調(diào)度。如上海市成立城市運(yùn)行管理中心，作為“一網(wǎng)統(tǒng)管”指揮決策以及重大突發(fā)事件指揮調(diào)度的總平臺(tái)，重在抓總體，不包攬、不替代各市級(jí)業(yè)務(wù)部門和各區(qū)管理。

　　二是數(shù)據(jù)管理部門主導(dǎo)，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型。

　　部分地區(qū)將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為支撐和引領(lǐng)政府?dāng)?shù)字化改革的核心，以數(shù)據(jù)治理工作為抓手，通過推動(dòng)多源數(shù)據(jù)融合、大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)和算法倉(cāng)庫(kù)建設(shè)，支撐各部門在數(shù)據(jù)全面匯聚、智能分析的基礎(chǔ)上開發(fā)協(xié)同型、創(chuàng)新型應(yīng)用場(chǎng)景，倒逼業(yè)務(wù)流程優(yōu)化。如廣東省2021年5月就發(fā)布了《廣東省數(shù)字政府省域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”三年行動(dòng)計(jì)劃》，由政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局牽頭，將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為提升省域治理現(xiàn)代化的重要抓手，以“粵治慧”為基礎(chǔ)，持續(xù)開展數(shù)據(jù)治理工作，推動(dòng)多源數(shù)據(jù)融合，為省級(jí)應(yīng)用專題建設(shè)和接入提供組件化、模塊化的開發(fā)環(huán)境。

　　三是城管公安等業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)，業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)型。

　　部分地區(qū)將“一網(wǎng)統(tǒng)管”視為城市運(yùn)行管理的目標(biāo)，由城市管理部門牽頭，重點(diǎn)是構(gòu)建城市運(yùn)管服平臺(tái)“一張網(wǎng)”，加強(qiáng)對(duì)城市運(yùn)行管理服務(wù)狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮監(jiān)督和綜合評(píng)價(jià)。如杭州市“一網(wǎng)統(tǒng)管”由城管局牽頭，將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為城市大腦跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的特色場(chǎng)景之一，按照住建部要求推進(jìn)城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，在亞運(yùn)保障場(chǎng)景中，杭州市“一網(wǎng)統(tǒng)管”通過亞運(yùn)氛圍營(yíng)造、環(huán)境整治、道路、城市面貌等數(shù)據(jù)匯聚，實(shí)現(xiàn)“一屏掌握”亞運(yùn)籌備工作進(jìn)展。北京市“一網(wǎng)統(tǒng)管”由城管委牽頭，建立市、區(qū)、街鄉(xiāng)三級(jí)城市運(yùn)行調(diào)度指揮體系，完善網(wǎng)格化管理和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，重點(diǎn)結(jié)合接訴即辦、提高公共衛(wèi)生應(yīng)急能力等，打造“一網(wǎng)統(tǒng)管”應(yīng)用場(chǎng)景。蘇州市“一網(wǎng)統(tǒng)管”由政法和公安部門共同牽頭，重點(diǎn)是提升社會(huì)治理能力，賦能基層減負(fù)。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”加速城市治理三大變革

　　雖然推進(jìn)路徑各不相同，但各地“一網(wǎng)統(tǒng)管”的持續(xù)推進(jìn)，促進(jìn)了城市數(shù)據(jù)治理方式、城市中樞系統(tǒng)架構(gòu)以及城市治理業(yè)務(wù)流程三方面的深刻變革。

　　一是加速城市數(shù)據(jù)治理方式變革。

　　各地區(qū)在“一網(wǎng)統(tǒng)管”探索過程中，逐步形成了以數(shù)據(jù)融合應(yīng)用為牽引、以業(yè)務(wù)為核心驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)治理新模式，由此產(chǎn)生政府?dāng)?shù)據(jù)治理的兩大內(nèi)生動(dòng)力。一方面促進(jìn)面向具體場(chǎng)景的專題數(shù)據(jù)治理，各地“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)踐中多數(shù)將城市疫情防控、防汛防澇、應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控、基層治理等作為典型應(yīng)用場(chǎng)景，串聯(lián)相關(guān)部門業(yè)務(wù)流程，通過在實(shí)戰(zhàn)中采集一線數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)并與各部門存量數(shù)據(jù)進(jìn)行“對(duì)碰”校驗(yàn)，形成一批更加鮮活準(zhǔn)確的專題數(shù)據(jù)體系，并“反哺”各業(yè)務(wù)部門和大數(shù)據(jù)中心。另一方面以領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙為數(shù)據(jù)查驗(yàn)窗口提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系以“一屏觀天下”作為呈現(xiàn)和交互方式，為決策者提供更直觀透明的城市運(yùn)行“體征”數(shù)據(jù)，通過將各主題業(yè)務(wù)和突發(fā)事件監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、運(yùn)行數(shù)據(jù)與分析數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)上屏，倒逼各業(yè)務(wù)部門加快數(shù)據(jù)共享校核和比對(duì)分析，形成更準(zhǔn)確的城市“數(shù)據(jù)畫像”。

　　二是加速城市中樞系統(tǒng)架構(gòu)變革。

　　各地區(qū)借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”放管服改革思想和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以治理領(lǐng)域“高效處置一件事”為目標(biāo)導(dǎo)向，通過全局一網(wǎng)打通、重點(diǎn)部門打通等不同的實(shí)施策略，對(duì)接社會(huì)治理重點(diǎn)業(yè)務(wù)條線系統(tǒng)平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化城市各條線共性治理能力與資源建設(shè)，構(gòu)建跨部門通用復(fù)用的能力組件資源池，打造市域治理體系大中臺(tái)，進(jìn)一步提高對(duì)各條線治理應(yīng)用的統(tǒng)一賦能水平。如上海市通過統(tǒng)籌共建數(shù)據(jù)資源服務(wù)中心、應(yīng)用共性支撐中心和人工智能算法中心，為市級(jí)各相關(guān)部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提供了非常豐富的數(shù)字化工具箱。

　　三是加速城市治理業(yè)務(wù)流程變革。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”推動(dòng)城市治理業(yè)務(wù)邏輯從單點(diǎn)發(fā)現(xiàn)、單向決策、單線處置、串行流轉(zhuǎn)向一體化集成模式轉(zhuǎn)變，顯著提升各類社會(huì)突發(fā)事件的協(xié)同處置效率。在此過程中，治理業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和重構(gòu)是關(guān)鍵，具體來說重點(diǎn)變革兩大流程：一是重構(gòu)一體化社會(huì)面感知業(yè)務(wù)流程，如南京玄武區(qū)建設(shè)城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管平臺(tái)，實(shí)時(shí)接入12345熱線、110非警情、領(lǐng)導(dǎo)信箱、隨手拍、網(wǎng)格微信群等公眾訴求數(shù)據(jù)，同時(shí)接入“吹哨報(bào)道”、綜合檢查執(zhí)法、社區(qū)一體化平臺(tái)、智能AI分析平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)傳感設(shè)備等工單數(shù)據(jù)，為后續(xù)制定協(xié)同處置方案奠定基礎(chǔ)。二是建立標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同處置業(yè)務(wù)流程，如太原市依托市委政法委綜治平臺(tái)開展“一張圖”分析調(diào)度，通過建立系統(tǒng)性、標(biāo)準(zhǔn)化處置流程，針對(duì)采集的事件信息快速形成處置工單，按照標(biāo)準(zhǔn)化流程分級(jí)分領(lǐng)域分發(fā)下派，由各級(jí)相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)處置并反饋結(jié)果，初步形成分工有序、響應(yīng)及時(shí)的市域“一盤棋”治理閉環(huán)。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”面臨挑戰(zhàn)與發(fā)展建議

　　推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”過程中，各地將面臨流程再造阻力、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失三大挑戰(zhàn)，亟需處理好跨層級(jí)跨部門關(guān)系、數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)安全關(guān)系、平臺(tái)賦能和制度創(chuàng)新關(guān)系等三大關(guān)系。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)環(huán)節(jié)面臨流程再造阻力，需處理好跨層級(jí)、跨部門業(yè)務(wù)關(guān)系。

　　信息流、業(yè)務(wù)流的流轉(zhuǎn)流程再造是“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革成功的關(guān)鍵，背后是對(duì)事項(xiàng)要素監(jiān)管權(quán)、事項(xiàng)處置決策權(quán)、處置過程監(jiān)督權(quán)的透明化、開放化改革，涉及大范圍、深層次行政管理體制約束，當(dāng)前很多地方面臨缺乏清晰的市域治理事項(xiàng)清單，一網(wǎng)統(tǒng)管流程再造難，統(tǒng)籌牽頭部門與處置執(zhí)行部門邊界不清晰等問題，必須要厘清一網(wǎng)統(tǒng)管跨部門跨層級(jí)參與職責(zé)、分工邊界、工作流程，圍繞城市運(yùn)行、城市管理、社會(huì)治理、應(yīng)急管理、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域，逐步構(gòu)建城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”事項(xiàng)清單，固化形成運(yùn)行實(shí)施管理辦法和操作手冊(cè)，確保事項(xiàng)依職能管理權(quán)與處置集中決策權(quán)的無縫銜接和動(dòng)態(tài)平衡，形成“一網(wǎng)統(tǒng)管”的向心合力。

　　“一網(wǎng)通管”運(yùn)行環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)，需處理好數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)安全關(guān)系。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”依賴于海量數(shù)據(jù)匯聚和快速流轉(zhuǎn)，確保數(shù)據(jù)安全的同時(shí)實(shí)現(xiàn)高效利用是“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革成功的基礎(chǔ)保障。各地在實(shí)際推進(jìn)過程中普遍面臨數(shù)據(jù)共享中梗阻、安全保障難度大等挑戰(zhàn)。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)建設(shè)過程中，要制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集、匯聚、整合、共享、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，分層分級(jí)開展數(shù)據(jù)治理，分層構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎(chǔ)庫(kù)、主題庫(kù)和專題庫(kù)，并同步規(guī)劃設(shè)計(jì)基于隱私計(jì)算、區(qū)塊鏈、數(shù)字簽名等的可信計(jì)算環(huán)境，制定與之匹配的數(shù)據(jù)脫敏訓(xùn)練、加密運(yùn)行等實(shí)施策略，建立基于業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)安全管控管理機(jī)制，從技術(shù)角度解決部門之間、區(qū)域之間的數(shù)據(jù)壁壘問題。

　　“一網(wǎng)通管”處置環(huán)節(jié)缺乏規(guī)范指引與可持續(xù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，需處理好平臺(tái)賦能和制度創(chuàng)新關(guān)系。

　　相對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”確定性業(yè)務(wù)體系而言，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是一項(xiàng)開創(chuàng)性、探索性的工作，面臨的業(yè)務(wù)場(chǎng)景和處置對(duì)象更加復(fù)雜和特殊，加之各地各級(jí)行政管理體系差異較大，標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)平臺(tái)和知識(shí)模板庫(kù)難以完全覆蓋，部分領(lǐng)域特別是街鎮(zhèn)社區(qū)等基層業(yè)務(wù)缺乏專業(yè)運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，業(yè)務(wù)和技術(shù)融合困難，可持續(xù)性服務(wù)不足。一方面，需要統(tǒng)籌一網(wǎng)統(tǒng)管的“技防”與“人防”、“數(shù)治”與“人治”，基于城市管理、市域治理等已有基礎(chǔ)平臺(tái)，形成涵蓋市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)貫通的“一網(wǎng)統(tǒng)管”運(yùn)營(yíng)支撐平臺(tái)，解決各職能部門服務(wù)申請(qǐng)和服務(wù)管理流程繁瑣、響應(yīng)不及時(shí)的問題。另一方面，要明確政府相關(guān)部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審核把關(guān)、指導(dǎo)監(jiān)督、執(zhí)行處置等方面的權(quán)責(zé)利，積極探索首問、屬地、就近管轄等配套機(jī)制，發(fā)展場(chǎng)景創(chuàng)新、數(shù)據(jù)管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等智庫(kù)服務(wù)機(jī)制，多措并舉保障“一網(wǎng)統(tǒng)管”高效推進(jìn)。

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