摘要：公共數(shù)據(jù)體量大、價(jià)值高，是國(guó)家數(shù)據(jù)要素體系的重要組成部分，且因其產(chǎn)生過(guò)程、管理方式、內(nèi)容特點(diǎn)等方面有別于企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)，相較而言權(quán)屬結(jié)構(gòu)更為清晰。因此，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放和開(kāi)發(fā)利用，是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵突破口。當(dāng)前，各地方、各行業(yè)積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，取得了一定進(jìn)展，但在源頭供給、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)和收益分配等方面仍存在一些瓶頸問(wèn)題亟待解決，亟需按照數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)的總思路，加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度創(chuàng)新，更好發(fā)揮政府作用，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的繁榮與可持續(xù)發(fā)展。

　　0 引言

　　《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“數(shù)據(jù)二十條”）將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)三類(lèi)，分別進(jìn)行相應(yīng)的討論和規(guī)定。“數(shù)據(jù)二十條”要求針對(duì)公共數(shù)據(jù)建立確權(quán)授權(quán)機(jī)制、全流程合規(guī)與監(jiān)管體系以及價(jià)值收益分享方式等，可見(jiàn)公共數(shù)據(jù)的重要性正在迅速提升。公共數(shù)據(jù)要素蘊(yùn)藏巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，通過(guò)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，一方面深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與數(shù)字政府建設(shè)，另一方面也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

　　公共數(shù)據(jù)因其產(chǎn)生過(guò)程、管理方式、內(nèi)容特點(diǎn)等區(qū)別于其他數(shù)據(jù)類(lèi)型，相較而言權(quán)屬結(jié)構(gòu)更為明晰，最有可能通過(guò)確權(quán)授權(quán)及運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)流通，是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的關(guān)鍵突破口。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，筆者認(rèn)為有必要加快解決公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用中的各類(lèi)瓶頸問(wèn)題，以公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分挖掘與釋放，帶動(dòng)全社會(huì)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放。

　　1 我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r

　　當(dāng)前，國(guó)內(nèi)各地區(qū)、各行業(yè)積極探索公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，在體制機(jī)制、政策法規(guī)、資源供給、場(chǎng)景應(yīng)用、安全保障等方面均取得一定成果，但也普遍存在供給不充分、行為不規(guī)范、應(yīng)用挖掘不深入等現(xiàn)象，阻礙了公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分挖掘與釋放。

　　1.1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的沿革發(fā)展

　　早在2020年前后，已有部分地區(qū)引入企業(yè)主體開(kāi)展公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，例如北京市以建設(shè)金融數(shù)據(jù)專(zhuān)區(qū)的形式授權(quán)北京金控集團(tuán)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)[3]。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，首次明確要“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。此后，上海、浙江等地先后將“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”寫(xiě)入地方法律文件，海南、廣東、四川等地也各自開(kāi)展了授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索，在整體運(yùn)行邏輯基本一致的基礎(chǔ)上探索了各具特色的政企合作運(yùn)營(yíng)模式。此外，人力資源和社會(huì)保障部、中國(guó)民用航空局等垂直管理的行業(yè)主管部門(mén)也開(kāi)展了以行業(yè)為單位的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索，形成了電子社?？?、航旅縱橫等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)，為公共數(shù)據(jù)要素的價(jià)值釋放提供新的思路。

　　1.2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨的挑戰(zhàn)

　　當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域中亟待發(fā)展又亟需規(guī)范的關(guān)鍵性模塊。一方面，因?yàn)槭跈?quán)運(yùn)營(yíng)是大量高價(jià)值、高敏感的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的核心路徑，亟待進(jìn)一步規(guī)?；l(fā)展。筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的兩種模式分別為開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)，其中開(kāi)放即通過(guò)官方渠道無(wú)條件面向全社會(huì)無(wú)差別開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，而其他不適宜直接無(wú)條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)則需要通過(guò)用途與場(chǎng)景的申報(bào)，由主管部門(mén)基于對(duì)應(yīng)用方資質(zhì)與應(yīng)用需求的審查，有條件地授權(quán)社會(huì)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)形成產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)外提供。另一方面，因?yàn)楫?dāng)前授權(quán)運(yùn)營(yíng)尚未形成統(tǒng)一的機(jī)制，規(guī)范性與正當(dāng)性仍存疑，亟待通過(guò)政策法規(guī)明確規(guī)定。各地都是初次進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索，既沒(méi)有中央上位文件或現(xiàn)行政策法規(guī)為依據(jù)，也沒(méi)有大量體系化的經(jīng)驗(yàn)可供參考，流程中可能存在安全、合規(guī)等問(wèn)題未能及時(shí)得到解決。

　　2 公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用基礎(chǔ)制度建設(shè)方向

　　“數(shù)據(jù)二十條”提出了針對(duì)公共數(shù)據(jù)的分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用、全流程合規(guī)監(jiān)管、價(jià)值收益分享等要求，新趨勢(shì)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了新機(jī)遇，同時(shí)也意味著全新挑戰(zhàn)。

　　2.1 公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)

　　面向數(shù)據(jù)要素作用的整體發(fā)揮，“數(shù)據(jù)二十條”高度重視公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值的釋放。針對(duì)數(shù)據(jù)流通中的權(quán)屬難題，提出進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)，要求建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用此前爭(zhēng)論不休的所有權(quán)問(wèn)題，“數(shù)據(jù)二十條”提供了一種較為合理的解決思路，通過(guò)“三權(quán)分置”的權(quán)屬設(shè)計(jì)有效推進(jìn)了公共數(shù)據(jù)進(jìn)入要素市場(chǎng)流通的進(jìn)程。在此背景下，可以嘗試明確公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)歸屬于因履職或提供公共服務(wù)而收集、產(chǎn)生數(shù)據(jù)的部門(mén)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)則由公共數(shù)據(jù)資源持有方將數(shù)據(jù)加工使用權(quán)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)授予經(jīng)過(guò)合法合規(guī)方式篩選出來(lái)的具備相應(yīng)技術(shù)能力的社會(huì)主體。

　　通過(guò)公共數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)，公共數(shù)據(jù)要素將具備更明確的流通范式，也為基于要素流通的價(jià)值流轉(zhuǎn)與分享提供了正當(dāng)性與合理性。但與此同時(shí)，“三權(quán)分置”設(shè)計(jì)還處在倡導(dǎo)與探索階段，需要通過(guò)法律法規(guī)明確其效力，并且公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制的建立也仍然面臨賦權(quán)方式不明確、權(quán)屬界定不清晰等問(wèn)題，后續(xù)如何根據(jù)“三權(quán)分置”設(shè)計(jì)進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)屬登記、變更與交易等流程機(jī)制也是一大挑戰(zhàn)。

　　2.2 公共數(shù)據(jù)收益分享

　　“數(shù)據(jù)二十條”明確提出要探索建立公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放收益合理分享機(jī)制，同時(shí)提到了“推動(dòng)用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價(jià)有償使用”。“數(shù)據(jù)二十條”為公共數(shù)據(jù)合理地有償使用“開(kāi)綠燈”，明確將各地方數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理部門(mén)與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)從“公共數(shù)據(jù)能否收費(fèi)”的爭(zhēng)議束縛中解放出來(lái)，為公共數(shù)據(jù)的增值化開(kāi)發(fā)利用奠定了基礎(chǔ)。從發(fā)展現(xiàn)狀存在的動(dòng)力不足問(wèn)題來(lái)看，一方面，允許公共數(shù)據(jù)增值開(kāi)發(fā)及超額收益分配對(duì)公共數(shù)據(jù)的源頭供給方形成反哺作用，為數(shù)據(jù)源部門(mén)、數(shù)據(jù)統(tǒng)籌推進(jìn)部門(mén)等提供動(dòng)力與激勵(lì)；另一方面，認(rèn)可開(kāi)發(fā)利用全流程各參與方按貢獻(xiàn)參與分配，也進(jìn)一步明確了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的地位，全面調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的參與積極性，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分挖掘與釋放。

　　但與此同時(shí)，公共數(shù)據(jù)及其產(chǎn)品與服務(wù)的估值定價(jià)仍缺少清晰的規(guī)則，各地的公共數(shù)據(jù)在開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐中，數(shù)據(jù)源部門(mén)參與價(jià)值分享也并未形成確定的模式，還需要盡快完善相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則以確保對(duì)公共數(shù)據(jù)的源頭供給與開(kāi)發(fā)利用形成有效的促進(jìn)作用。

　　2.3 政府的引領(lǐng)與參與

　　“數(shù)據(jù)二十條”充分強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育中政府的引領(lǐng)者和參與者雙重角色，明確政府在數(shù)據(jù)要素流通各環(huán)節(jié)的重要責(zé)任與關(guān)鍵作用。在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域，政府的作用將體現(xiàn)得最為明顯。

　?。?）作為引領(lǐng)者，各級(jí)政府可從完善市場(chǎng)規(guī)則體系入手，充分盤(pán)活公共數(shù)據(jù)資源，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素配置。首先，建設(shè)針對(duì)公共數(shù)據(jù)的價(jià)值評(píng)估體系，基于應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，以支撐貢獻(xiàn)評(píng)價(jià)，引導(dǎo)推進(jìn)建立更合理的收益分配機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)與合作。其次，全面細(xì)化公共數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)、流程等的標(biāo)準(zhǔn)化，在統(tǒng)一的監(jiān)管范圍內(nèi)充分激活供需兩端，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用場(chǎng)景挖掘，以需求側(cè)強(qiáng)化反向帶動(dòng)供給側(cè)發(fā)展。2023年3月7日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出，組建國(guó)家數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用，政府角色在公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用中的主導(dǎo)作用將進(jìn)一步強(qiáng)化。

　?。?）作為參與者，政府是參與數(shù)據(jù)要素配置的供給方，將著力提升公共數(shù)據(jù)資源的供給能力。在厘清公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵與外延、開(kāi)放與開(kāi)發(fā)利用的區(qū)別、公共數(shù)據(jù)管理權(quán)益劃分等相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，不斷健全公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)管體系，明確監(jiān)管職責(zé)劃分，落實(shí)各環(huán)節(jié)監(jiān)管執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)管覆蓋。與此同時(shí)，探索更有效的動(dòng)力機(jī)制，以激勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體促進(jìn)形成多元協(xié)同共創(chuàng)的生態(tài)體系。

　　3 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)政策設(shè)計(jì)的要點(diǎn)

　　在“數(shù)據(jù)二十條”的新趨勢(shì)下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的關(guān)鍵突破點(diǎn)之一，但基于各地方、各行業(yè)的實(shí)踐探索仍需要進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)范化發(fā)展。

　　3.1 源頭供給

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的第一個(gè)難關(guān)是供給問(wèn)題。當(dāng)前的公共數(shù)據(jù)治理大多面向政府或公共部門(mén)自身工作進(jìn)行，目的是驅(qū)動(dòng)公共事務(wù)更高效的運(yùn)轉(zhuǎn)和支持部門(mén)相關(guān)決策，而非直接面向開(kāi)發(fā)利用需求，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)治理水平與開(kāi)發(fā)利用需求未能全面匹配，普遍存在開(kāi)放公共數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳、開(kāi)發(fā)利用方難以直接應(yīng)用的問(wèn)題。為提升公共數(shù)據(jù)的源頭供給水平，須在以下兩方面著力優(yōu)化。

　?。?）公共數(shù)據(jù)供給的權(quán)責(zé)劃分。首先是數(shù)據(jù)采集階段，公共數(shù)據(jù)伴隨政府及公共部門(mén)履職或提供公共服務(wù)的過(guò)程而產(chǎn)生，且不涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的公共數(shù)據(jù)均應(yīng)通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。因此，以合適的手段進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的采集與管理，為開(kāi)發(fā)利用打好基礎(chǔ)可被認(rèn)為是所有部門(mén)的職責(zé)之一。其次是數(shù)據(jù)匯聚階段，各級(jí)部門(mén)的職責(zé)可被切割到做好數(shù)據(jù)的體系化管理為止，而為實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)規(guī)范化的開(kāi)發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)共享、開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)的工作可以區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行部署。通過(guò)物理匯聚或邏輯匯聚,全面統(tǒng)籌區(qū)域公共數(shù)據(jù)資源,規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用相關(guān)工作。在源頭供給階段將責(zé)任邊界劃清,有利于各方的高效配合推進(jìn)。

　　（2）公共數(shù)據(jù)治理能力的提升。在數(shù)據(jù)完成匯聚后，公共數(shù)據(jù)治理是開(kāi)發(fā)利用體系的重要前期工作。針對(duì)目前數(shù)據(jù)治理缺位、數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳、安全風(fēng)險(xiǎn)倍增等問(wèn)題，公共數(shù)據(jù)治理能力的全面提升應(yīng)覆蓋三個(gè)維度。首先是明確公共數(shù)據(jù)治理方及其具體工作內(nèi)容，政府及公共部門(mén)如存在技術(shù)能力不足的情況可引入社會(huì)主體代為執(zhí)行，但因治理工作直接接觸原始數(shù)據(jù)，也可被視為一種事實(shí)上的數(shù)據(jù)加工運(yùn)營(yíng)行為，應(yīng)考慮將此類(lèi)政企合作納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范疇進(jìn)行統(tǒng)一管理。其次是面向應(yīng)用需求提升數(shù)據(jù)處理加工能力，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)供給質(zhì)量。在統(tǒng)籌區(qū)域公共數(shù)據(jù)資源供給的基礎(chǔ)上，應(yīng)同時(shí)對(duì)接了解需求側(cè)情況，撮合供需兩側(cè)針對(duì)應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行數(shù)據(jù)需求的明確，從而展開(kāi)針對(duì)需求場(chǎng)景的治理工作，確保數(shù)據(jù)供給質(zhì)量與需求相匹配。最后是面向數(shù)據(jù)安全提升風(fēng)險(xiǎn)管控處理能力。數(shù)據(jù)在匯聚形成一定體量后，數(shù)據(jù)泄露產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，因此在數(shù)據(jù)治理階段對(duì)一系列安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)研、預(yù)判非常重要，可通過(guò)成立專(zhuān)家委員會(huì)或引入智庫(kù)等方式加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判與安全保障。

　　3.2 運(yùn)營(yíng)機(jī)制

　　在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，針對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行的“運(yùn)營(yíng)”工作隨著權(quán)屬的授予須由政府及公共部門(mén)轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)主體，各地也正在通過(guò)各種方式進(jìn)行探索，例如貴州、上海、成都等地通過(guò)成立當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)集團(tuán)或公司統(tǒng)一作為被授權(quán)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，而北京、青島、海南等地則通過(guò)將全部或部分待開(kāi)發(fā)利用的公共數(shù)據(jù)授權(quán)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有國(guó)有企業(yè)來(lái)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)工作。但在實(shí)際操作中尚未形成統(tǒng)一制度機(jī)制，缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也難以保障運(yùn)營(yíng)成效與水平。為全面規(guī)范公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)工作，以下兩方面仍存在問(wèn)題亟待改善。

　　一是需要明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)與申請(qǐng)應(yīng)用有條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)兩種路徑的標(biāo)準(zhǔn)化流程，確保監(jiān)管到位。在各地的實(shí)踐中，以上兩種公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的路徑從實(shí)施上看是基本一致的，即特定的開(kāi)發(fā)利用方通過(guò)申報(bào)或備案應(yīng)用場(chǎng)景獲得審批后，拿到公共數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)開(kāi)發(fā)利用，在有些案例中通過(guò)數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)價(jià)值來(lái)區(qū)分，其他則通過(guò)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)范圍是否受控來(lái)區(qū)分，但實(shí)際上兩種路徑所涉及的公共數(shù)據(jù)范圍相同、運(yùn)營(yíng)加工行為相同、運(yùn)營(yíng)加工成果也相同。以涉及的主體是否是國(guó)有企業(yè)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，從而在流程和環(huán)節(jié)上進(jìn)行簡(jiǎn)化，一方面可能難以形成公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件，另一方面在各環(huán)節(jié)也可能存在監(jiān)管盲區(qū)，出現(xiàn)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)不規(guī)范、實(shí)際運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)難以統(tǒng)一監(jiān)管等問(wèn)題，導(dǎo)致安全或合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因此，針對(duì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用除基于平臺(tái)進(jìn)行無(wú)條件直接開(kāi)放以外，剩余的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)應(yīng)在綜合考量數(shù)據(jù)情況、機(jī)構(gòu)情況和安全合規(guī)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)范相應(yīng)的流程、環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)和條件。

　　二是需要明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件與退出機(jī)制，通過(guò)清晰的評(píng)估評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的規(guī)范化。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)多以政府單一來(lái)源采購(gòu)進(jìn)行，尚沒(méi)有統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件以確保被授權(quán)機(jī)構(gòu)具備承擔(dān)運(yùn)營(yíng)工作的能力或資質(zhì)，與之相對(duì)應(yīng)的也沒(méi)有明確的退出機(jī)制，通過(guò)對(duì)運(yùn)營(yíng)成果進(jìn)行價(jià)值評(píng)估或水平評(píng)價(jià)以判斷該授權(quán)運(yùn)營(yíng)合作是否應(yīng)存續(xù)。一方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善可能導(dǎo)致流程中存在權(quán)力尋租空間，另一方面也難以充分發(fā)揮市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)，部分企業(yè)“一勞永逸”，影響公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用水平?；诓煌胤健⒉煌袠I(yè)的實(shí)際情況，應(yīng)建立授權(quán)運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)入評(píng)估與成果評(píng)價(jià)機(jī)制，可通過(guò)第三方的評(píng)估評(píng)價(jià)，以一定標(biāo)準(zhǔn)篩選數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為被授權(quán)主體，確保在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中優(yōu)勝劣汰；與此同時(shí)，也可以一定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的成果，確保對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)情況的全面監(jiān)督。

　　3.3 收益分配

　　推進(jìn)“數(shù)據(jù)二十條”對(duì)公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)和收益分享方面的規(guī)定落地，將為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)各參與主體按貢獻(xiàn)獲取公共數(shù)據(jù)價(jià)值收益提供基礎(chǔ)與依據(jù)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素按貢獻(xiàn)參與分配。

　　《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，但并不等于公共數(shù)據(jù)免費(fèi)提供，而是以增值性公共服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)盈利。充分利用公共數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)價(jià)值收益是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用動(dòng)力機(jī)制的關(guān)鍵組成部分之一，須在以下兩方面著力推進(jìn)建設(shè)。

　　一是針對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)形成一定的標(biāo)準(zhǔn)，并推進(jìn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值評(píng)估與定價(jià)。當(dāng)前，我國(guó)各地均推進(jìn)探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，通過(guò)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法衡量數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值以完成定價(jià)是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，公共數(shù)據(jù)作為其中較為特殊的一類(lèi)數(shù)據(jù)，在原始數(shù)據(jù)不允許出域的基礎(chǔ)上，可針對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，進(jìn)行價(jià)值衡量以實(shí)現(xiàn)公允定價(jià)，并根據(jù)需求反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的價(jià)格自動(dòng)調(diào)節(jié)。與此同時(shí)，應(yīng)明確政府部門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)及其產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)督。

　　二是針對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值收益應(yīng)建立分享機(jī)制或形成相應(yīng)分享原則。國(guó)內(nèi)目前對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用收益的獲取與分配問(wèn)題尚存在一定爭(zhēng)議，一方面是公共數(shù)據(jù)“取之于民，用之于民”，存在政府及公共部門(mén)據(jù)此獲取收益的合法性質(zhì)疑；另一方面則是數(shù)據(jù)從歸集治理到運(yùn)營(yíng)加工形成產(chǎn)品或服務(wù)的全流程中，公共部門(mén)和市場(chǎng)參與主體均付出一定量的人力、技術(shù)、管理等成本，理應(yīng)按各方貢獻(xiàn)進(jìn)行合理分配。童楠楠等提出了適配公共數(shù)據(jù)資源化、資本化、資產(chǎn)化價(jià)值生成路徑的數(shù)據(jù)財(cái)政、數(shù)據(jù)稅收、數(shù)據(jù)金融的三層次利益分配框架，從數(shù)據(jù)財(cái)政角度提出了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分享的一種解法。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的價(jià)值收益分享，不僅可以是財(cái)務(wù)收入，也可以包括其他資源、能力或運(yùn)營(yíng)成果等的置換，核心是通過(guò)評(píng)估雙方貢獻(xiàn)，形成可復(fù)制的政企協(xié)作模式。

　　4 結(jié)束語(yǔ)

　　從“數(shù)據(jù)二十條”出發(fā)，公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域亟待建立一系列相關(guān)制度機(jī)制，明確過(guò)程中的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，以提升規(guī)范化水平。其中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在源頭供給、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)和收益分享三方面仍存在優(yōu)化空間。與其他類(lèi)型數(shù)據(jù)相比較而言，政府作為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的引領(lǐng)者、參與者和監(jiān)督者在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域能發(fā)揮出最大的主導(dǎo)作用，從而有望讓公共數(shù)據(jù)成為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的關(guān)鍵突破口，以公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用及流通交易為基點(diǎn)，完善數(shù)據(jù)市場(chǎng)相關(guān)規(guī)則建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)繁榮和可持續(xù)發(fā)展。

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