香港特別行政區(qū)作為國際金融、航運、貿易中心，以良好的營商環(huán)境吸引了眾多海外和內地投資者前往投資創(chuàng)業(yè) 。香港特別行政區(qū)營商環(huán)境改革創(chuàng)新以治理目標便利化、治理內容精準化、治理方式協(xié)同化為主線，折射出“市場主導 + 政府促進”的治理理念、開放型經濟體國際化的發(fā)展定位和高效回應市場主體訴求的行動路線， 其在營商環(huán)境治理領域積累的經驗對內地各地方政府具有參考性和示范性作用。本文通過深入分析香港特別行政區(qū)營商環(huán)境改革進程，討論其營商環(huán)境治理經驗的可借鑒性，探尋內地深化政府職能轉變、優(yōu)化營商環(huán)境的合理路徑。

　　一、問題的提出

　　營商環(huán)境作為政府所營造的政務、市場、法治和人文等各種環(huán)境的有機復合體，對經濟發(fā)展、市場運行和企業(yè)經營等方面的影響是全方位的。目前，營商環(huán)境治理已成為現(xiàn)代政府治理和競爭的新場域，學界依照市場化、法治化和國際化的基本邏輯進行區(qū)域營商環(huán)境治理實踐和學理研究。其中，市場化研究聚焦市場經濟體制改革、招商引資、行政審批制度改革三個方面；法治化研究聚焦營商環(huán)境優(yōu)化過程的法治化以及營商環(huán)境建設結果兩個方面；國際化研究聚焦以自貿區(qū)為研究對象的案例式探討和開放型經濟體制兩個方面。已有研究體現(xiàn)出理論與實踐相結合、定性與定量分析方法兼具的特征，但是對區(qū)域營商環(huán)境治理和比較研究的成果較少。同時，現(xiàn)有研究大多側重從政府治理層面分析政府服務效率以及經濟體制改革對企業(yè)外部運營環(huán)境的優(yōu)化提升，少有對特定經濟體的經濟體制和行政體制的深度解析。

　　香港特別行政區(qū)（以下簡稱“香港特區(qū)”）作為國際金融中心、國際商貿中心以及運輸和物流樞紐，在各類經濟測評體系中表現(xiàn)出較強的競爭力①,但是有關香港特區(qū)的研究大多集中在以“一國兩制”為背景的香港特區(qū)政治體制設立與運行層面，很少聚焦于營商環(huán)境。同時，以香港特區(qū)營商環(huán)境為主題的既有研究，基本還停留在對香港特別行政區(qū)政府（以下簡稱“香港特區(qū)政府”）的營商環(huán)境治理措施和政策進行陳述和解析層面，在真正意義上的比較研究和借鑒意義的梳理歸納方面仍有較大空間。香港特區(qū)得天獨厚的制度優(yōu)勢和市場經濟國際化水平，在帶動區(qū)域經濟發(fā)展的同時，也為香港特區(qū)政府提供了先進的治理理念和治理方式，在此背景下，其突出的營商環(huán)境治理成效值得我們深入研究和學習借鑒。

　　綜上所述，本文試圖在系統(tǒng)歸納香港特區(qū)政府營商環(huán)境治理舉措的基礎上，探析其治理模式的成因，并針對內地營商環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的問題進行經驗性總結，以期彌補學界在香港特區(qū)營商環(huán)境研究方面的短板，為內地各地方政府的營商環(huán)境治理帶來啟示。

　　二、香港特區(qū)營商環(huán)境治理創(chuàng)新方式

　　香港特區(qū)政府以降低企業(yè)遵規(guī)成本為治理重心，通過更新治理內容、改革治理機構、引入企業(yè)參與等方式，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。香港特區(qū)政府治理實踐的不斷發(fā)展，促使香港特區(qū)的營商環(huán)境治理呈現(xiàn)出治理目標便利化、治理內容精準化、治理方式協(xié)同化的特征。

　　（一）治理目標便利化

　　營商環(huán)境便利化是香港特區(qū)政府營商環(huán)境治理的重要目標，同時也是其營商環(huán)境治理改革的基本價值導向。

　　一方面，“市場主導，政府促進”原則和理念的提出，對香港特區(qū)政府經濟治理職能的履行提出了新的要求：“政府的主要責任是創(chuàng)造最有利營商的環(huán)境，便利市場運作及促進市場發(fā)展?！绷硪环矫?，香港特區(qū)政府實施的營商環(huán)境治理計劃也將便利化確立為治理目標。一是“方便營商計劃”。該計劃是香港特區(qū)政府執(zhí)行的第一個營商環(huán)境治理計劃，其中明確提出“我們的目標是，使政府在可能范圍內，盡量方便營商”。該計劃將減少繁文縟節(jié)、取締過分規(guī)管、減低企業(yè)遵規(guī)成本作為建設便利化營商環(huán)境的主要落腳點。二是“精明規(guī)管計劃”。該計劃于2007年推出并持續(xù)實施至今，其中“方便營商度”被設立為該計劃的主要指標。降低企業(yè)遵規(guī)成本是香港特區(qū)政府實現(xiàn)營商環(huán)境便利化的著力點，比如“精明規(guī)管計劃”中提出，以降低業(yè)界的遵規(guī)成本提升方便營商度，進而提升香港的長期競爭力。2021年至2022年，香港特區(qū)政府通過該計劃制定了108項推動營商環(huán)境便利化的改革措施。香港特區(qū)政府圍繞降低企業(yè)遵規(guī)成本，從精簡流程、更新規(guī)管要求、加強支援服務、改善牌照申請指引、應用信息科技等多個維度出發(fā)，制定并落實方便營商措施。

　　（二）治理內容精準化

　　香港特區(qū)政府遵循企業(yè)生命周期規(guī)律對營商環(huán)境進行治理，精準區(qū)分處于初創(chuàng)、經營等不同發(fā)展階段的企業(yè)，提出有針對性的治理方案。

　　就企業(yè)初創(chuàng)階段而言，香港特區(qū)政府設立相關職能機構服務初創(chuàng)企業(yè)。比如，設立公司注冊處提供辦理企業(yè)注冊成立或登記服務，并登記企業(yè)及其他實體按照有關條例規(guī)定必須交付的文件。再比如，設立投資推廣署為投資者提供從業(yè)務籌劃到實施擴展等各個階段的專業(yè)意見和支援服務，以吸引境內外企業(yè)入駐香港。在設立職能機構的同時，香港特區(qū)政府還出臺了多項初創(chuàng)扶助計劃，旨在向初創(chuàng)企業(yè)提供幫扶，比如香港貿易發(fā)展局出臺的創(chuàng)業(yè)培訓計劃“創(chuàng)業(yè)快線”、香港科技園推出的“創(chuàng)業(yè)培育計劃”等。

　　就企業(yè)經營階段而言，香港特區(qū)政府推出了一系列營商環(huán)境治理措施和計劃。一是將29個政府部門納入“精明規(guī)管計劃”，通過精簡規(guī)管、削減企業(yè)遵規(guī)成本等措施為企業(yè)“拆墻松綁”。二是針對不同規(guī)模的企業(yè)，從企業(yè)融資、業(yè)務拓展、技術應用等方面制定多項有助于企業(yè)經營的扶助計劃，中小企業(yè)是這些經營扶助計劃的主要服務對象。比如，為提升中小企業(yè)競爭力，香港貿易發(fā)展局推出“T-box升級轉型計劃”；再比如，為解決中小企業(yè)融資難問題，香港特別行政區(qū)工業(yè)貿易署出臺中小企業(yè)信貸保證計劃、中小企業(yè)市場推廣基金等中小企業(yè)資助計劃。這些中小企業(yè)經營扶助計劃的出臺，使香港特區(qū)政府的營商環(huán)境治理在依據企業(yè)生命周期進行劃分的基礎上，又在企業(yè)規(guī)模方面提升了治理的精準化水平 。三是為進一步提升治理的精細化水平，推出“個案主任制度”，委派個案主任為企業(yè)提供個性化、跟蹤式的牌照申請服務。比如，香港消防處通過建立個案主任制度， “ 在審批新建樓宇建筑圖則時，加強與認可人士及屋宇署的溝通”。

　　（三）治理方式協(xié)同化

　　面對日趨復雜、多維跨界的公共問題，在公共服務供給、社會建設等眾多領域突出協(xié)調配合、協(xié)同增效的協(xié)同治理就顯得日益重要。治理方式協(xié)同化是香港特區(qū)營商環(huán)境治理最顯著的特點，也是影響香港特區(qū)政府營商環(huán)境治理成效的關鍵因素 。香港特區(qū)政府營商環(huán)境治理方式的協(xié)同化主要體現(xiàn)在兩個方面 ，一是政府部門之間的協(xié)同治理，二是政企之間的協(xié)同治理。

　　就政府部門之間的協(xié)同治理而言 ，效率促進辦公室是實現(xiàn)政府部門之間協(xié)同治理的樞紐 。效率促進辦公室是香港特區(qū)政府負責協(xié)調和統(tǒng)籌方便營商工作的職能部門 ，其下屬的方便營商組負責工作的具體執(zhí)行。效率促進辦公室通過多種創(chuàng)新機制推進香港特區(qū)營商環(huán)境的協(xié)同化治理。其一，建立顧問機制。委派管理參議主任以顧問的身份進駐其他政府部門 ，從管理結構、業(yè)務流程、資源管理等方面向入駐部門提供助推方便營商的建議， 進而影響入駐部門的決策，構建跨部門的協(xié)同治理關系 。其二，建立交流機制。通過組織“方便營商溫故知新工作坊”“方便營商苦與樂交流會”等經驗分享會，促進不同部門公務人員的相互交流 ，分享營商環(huán)境治理工作體會和經驗。其三，建立培訓機制。在公務員培訓處舉辦的入職講座上向各政府部門新入職公務人員宣講方便營商文化，并要求審批部門對審批人員做相關培訓。

　　就政企之間的協(xié)同治理而言，香港特區(qū)政府與企業(yè)之間主要依靠方便營商咨詢委員會這一非法定公營機構實現(xiàn)營商環(huán)境的協(xié)同治理。方便營商咨詢委員會的主要職能集中在兩個方面：其一，以提升營商環(huán)境競爭力為目的，就現(xiàn)行的監(jiān)管規(guī)則和制度提出建設性意見；其二，在政府部門與企業(yè)之間充當溝通交流、協(xié)同治理的組織平臺。方便營商咨詢委員會協(xié)同功能的發(fā)揮則主要體現(xiàn)在人員構成和工作機制兩個方面。其一，人員構成。方便營商咨詢委員會的委員均由財政司司長委任，主要分為官方委員和非官方委員兩類。官方委員包括效率促進辦公室、商務及經濟發(fā)展局、環(huán)境及生態(tài)局等政府部門的官員；非官方委員則由企業(yè)代表、商會代表擔任。他們定期向財政司司長提供營商環(huán)境治理意見。其二，工作機制。方便營商咨詢委員會主要通過方便營商咨詢委員會會議、營商聯(lián)絡小組會議實現(xiàn)政企之間的協(xié)同治理。方便營商咨詢委員會會議每年召開一次，由官方委員與非官方委員共同聽取方便營商咨詢委員會下設三個專責工作小組的工作匯報，并跟蹤“精明規(guī)管計劃”的實施情況。營商聯(lián)絡小組是香港特區(qū)政府為加強與企業(yè)的溝通而提供的討論平臺，依照行業(yè)劃分為戲院、家庭娛樂中心、主題公園及其他景點等十個小組，均由方便營商咨詢委員會監(jiān)督、管理。營商聯(lián)絡小組的每次會議均有相關政府部門代表出席，就執(zhí)行層面上的規(guī)管及牌照事宜與企業(yè)交換意見，并直接回應企業(yè)代表提出的問題。企業(yè)代表參與營商聯(lián)絡小組會議主要通過三種方式：一是行業(yè)商會邀請，二是效率促進辦公室的方便營商組邀請，三是企業(yè)自主申報。

　　三、香港特區(qū)營商環(huán)境治理模式的邏輯歸因

　　（一）“市場主導，政府促進”經濟治理理念的價值指引

　　治理理念的革新是治理方式變革、治理效能提升的認識基礎和思想保障。香港特區(qū)政府根據市場環(huán)境內外部變化及經濟發(fā)展的需要，將經濟政策的自由主義導向逐漸轉向“市場主導，政府促進”的治理理念。在此理念指導之下，“大市場、小政府”成為政府與市場關系的基本功能定位。一方面，市場被認為是“激發(fā)經濟效率和資源分配的最有效方法”；另一方面，經濟治理理念的革新引發(fā)政府經濟治理職責的變革。營商環(huán)境是一種特殊的公共產品，優(yōu)化營商環(huán)境意味著政府經濟職能履行方式的重大轉變。香港特區(qū)政府將提供完善規(guī)管機制和制度以及便利市場運作和促進市場發(fā)展確立為其主要的經濟治理職責，并對履行經濟職能的方式作出相應調整，以應對經濟治理職責的新變化。治理營商環(huán)境不僅是香港特區(qū)政府經濟治理理念革新的必然結果和轉變經濟職能履行方式的必然選擇，更是提升經濟治理效能的應有之義。

　　（二）開放型經濟體秉持的國際化發(fā)展定位

　　開放型經濟體在與國際市場緊密結合的同時，受國際競爭的影響較大，對外部市場的依賴性更強。因此，開放型經濟體更注重于提升吸引外來企業(yè)、人才和資金的能力與水平，以此增強自身的國際競爭力。而優(yōu)化營商環(huán)境作為政府等多元主體在政治、經濟、法治及對外開放等領域開展的一項制度建設，十分適應開放型經濟體為投資主體營造公平投資軟環(huán)境的需要。一直以來，國際市場和對外貿易對于香港特區(qū)的社會經濟發(fā)展具有重要意義。從歷史沿革的角度來看，一方面，香港在開埠前地理位置偏，人口少，自身無法形成規(guī)模較大的內部市場；開埠后，香港成了英國商人向周邊地區(qū)傾銷商品的橋頭堡，勢必要建立一套有利于對外貿易發(fā)展的制度。另一方面，隨著香港逐步成長為亞洲金融中心與商業(yè)樞紐，其自身經濟的開放程度與市場的國際化水平得到進一步提升。為維持經濟的穩(wěn)定增長，香港特區(qū)政府需通過塑造公平競爭環(huán)境、不斷簡化稅制并降低稅率、提升資金自由流通水平、提供國際級基礎設施建設等舉措，為企業(yè)提供更為完善的營商環(huán)境。

　?。ㄈ└咝Щ貞蜐M足市場主體經營的現(xiàn)實需要

　　各經濟體的社會經濟條件不同、自身市場成熟程度不同，其市場主體所表現(xiàn)出的特點與經營需要也不盡相同。這就要求政府從分析治域內市場主體的特殊性出發(fā)，以適應市場主體經營需要的方式履行經濟治理職能。香港特區(qū)市場主體的特殊性表現(xiàn)在企業(yè)規(guī)模屬性與行業(yè)分布兩個方面。一方面，中小型企業(yè)是香港經濟的基石，有超過36萬家，占香港企業(yè)總數(shù)的98%，合共聘用約45%的私營機構雇員，對香港的經濟社會發(fā)展具有重要作用。相較于大型企業(yè)，中小型企業(yè)在與政府打交道的過程中常處于弱勢地位。比如，政府在招商引資中更傾向于為大型企業(yè)提供優(yōu)惠政策，而忽略中小型企業(yè)的經營訴求。香港特區(qū)政府以優(yōu)化營商環(huán)境為政府經濟治理職能的履行方式，使不同規(guī)模的企業(yè)能夠相對公平地享有政府提供的制度軟環(huán)境，有利于更好地滿足中小型企業(yè)的經營需要。另一方面，香港特區(qū)的比較優(yōu)勢已由昔日從事低技術及勞動密集型產業(yè)，轉為高增值和以知識為主的經營活動。金融服務、旅游、貿易及物流、專業(yè)及工商業(yè)支援服務是香港經濟的四大支柱行業(yè)，就業(yè)人數(shù)在2021年占總就業(yè)人數(shù)的40.1%。這四大支柱行業(yè)均為第三產業(yè)，產業(yè)結構的變動與升級對政府履行經濟治理職能提出了更為復雜的要求。而優(yōu)化營商環(huán)境作為政府履行經濟職能的新方式，能夠更好地適應香港產業(yè)結構的升級，解決由產業(yè)結構變動與升級引發(fā)的治理問題。

　　四、香港特區(qū)營商環(huán)境治理模式的經驗借鑒

　?。ㄒ唬┙⒏采w市場主體全生命周期的規(guī)制服務鏈

　　市場主體（企業(yè)）在從開辦、經營到破產的全生命周期中，無法提供自己所需要的（制度）資源。政府持有的制度資源是企業(yè)的剛性需求，從而形成了企業(yè)對獲取資源的訴求，產生了企業(yè)對營商環(huán)境的依賴。因此，政府應當使營商環(huán)境資源合理分布在市場主體生命周期的各個階段，實現(xiàn)對市場主體生命周期的全覆蓋。香港特區(qū)政府著眼于市場主體的發(fā)展軌跡，以市場主體全生命周期為治理線索，關注市場主體從開辦到經營到破產的全過程，對治理組織、治理政策以及治理資源進行合理布局，形成了覆蓋市場主體全生命周期的服務鏈。雖然內地各地方政府已開始嘗試以市場主體生命周期為線索布局營商環(huán)境資源，試圖建立覆蓋市場主體各個發(fā)展階段的規(guī)制鏈、服務鏈，但是仍然存在營商環(huán)境資源在市場主體生命周期各階段分配不均、重事前審批而輕其他階段的服務等問題。比如內地的一些地方政府傾向于對市場主體在開辦階段與存續(xù)經營階段，通過降低市場準入門檻、減稅降費、加強事中事后監(jiān)管等方式優(yōu)化營商環(huán)境，但是對破產退市階段缺乏重視。

　　（二）提升涉企機構協(xié)同治理效能

　　營商環(huán)境是涉及政治、經濟、社會、文化等諸多方面的復雜系統(tǒng)，因此營商環(huán)境建設與治理不可能僅靠某一個政府部門單打獨斗，而是需要不同的政府部門齊頭并進。香港特區(qū)政府以協(xié)同治理為機構改革主線，推動營商環(huán)境治理體制優(yōu)化，不斷調整治理機構的職能、結構和互動關系，使之適應營商環(huán)境的治理需要。一方面通過建立實體性的營商環(huán)境專責治理機構，使政府的營商環(huán)境治理職能有了專門的組織載體；另一方面通過調整組織結構、優(yōu)化組織職能、完善工作機制等舉措，建構起常態(tài)化、制度化的協(xié)同治理機制，使實體性的營商環(huán)境專責治理機構在政府營商環(huán)境治理體系中起到協(xié)同樞紐的作用，進一步提升協(xié)同治理效能。

　　提升治理機構的協(xié)同治理效能是優(yōu)化營商環(huán)境的應有之義。但在內地，地方政府營商環(huán)境治理機構的協(xié)同效能仍有較大的提升空間。一方面，各地方政府中少有實體性的營商環(huán)境專責治理機構，雖然大多成立了營商環(huán)境辦公室，但往往以“一個機構掛幾塊牌子”的形式出現(xiàn)，不但難以凸顯營商環(huán)境治理工作的特殊性與重要性，而且會導致治理資源的分散。另一方面，各地方政府的營商環(huán)境跨部門協(xié)同治理過度依賴于小組政治的推動。小組政治雖然形成了權力高密度集合的政治結構，也擔負著協(xié)調監(jiān)督功能，但是由于這種營商環(huán)境領導小組并非常設的政府職能部門，因此制度化水平較低，據此形成的協(xié)同關系很難為厘清各部門之間的權責邊界提供條件；而且出于部門利益的考量，各部門參與協(xié)同治理的意愿也不甚明朗，這就導致各地方政府的營商環(huán)境治理難以產生協(xié)同效應。組織是功能的載體，沒有承載功能的組織就無法實現(xiàn)治理目標和落實治理計劃。因此，內地各地方政府應當逐步建立實體性的營商環(huán)境專責治理機構，確保政府的營商環(huán)境治理職能得到有效履行，發(fā)揮協(xié)同治理樞紐作用；同時，通過優(yōu)化機構職能、完善機構工作機制等手段，打通營商環(huán)境治理機構間的組織壁壘，提升營商環(huán)境協(xié)同治理的穩(wěn)定程度和制度化水平。

　　（三）完善市場主體參與機制

　　推進營商環(huán)境建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、市場、社會組織等多元主體共同營造和構建制度環(huán)境。治理權威多元化與治理主體差異化是實現(xiàn)營商環(huán)境多元主體治理的內在要求。滿足這一內在要求的最好方式，就是引導企業(yè)參與營商環(huán)境治理，并使之成為政府營商環(huán)境服務供給的受益者和評價者。香港特區(qū)政府在營商環(huán)境治理中積極吸納企業(yè)參與，通過方便營商咨詢委員會會議等監(jiān)督機制、營商聯(lián)絡小組會議等意見交換機制、營商咨詢電子平臺等咨詢機制，確保市場主體的參與深度和參與水平。

　　內地的營商環(huán)境治理則在政策供給與政策需求兩方面存在一定的斷裂：一方面，政府治理政策對企業(yè)經營訴求的回應性不足；另一方面，企業(yè)缺少相對穩(wěn)定的營商環(huán)境治理參與平臺。在內地，座談會、約談會等形式仍然是各地方政府吸納企業(yè)參與營商環(huán)境治理的主要機制，但是座談會的主體、內容、程序等方面的設計具有較強的隨意性，難以保障市場主體參與治理的常態(tài)化和有效性。因此，應當盡快建立健全企業(yè)營商環(huán)境參與機制，確保企業(yè)在營商環(huán)境治理中的主體地位，急企業(yè)之所急，治企業(yè)之所需，形成政企合力，推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化。

　　五、研究展望

　　香港特區(qū)政府通過制定治理計劃、改革治理體制以及創(chuàng)新治理機制等方式，形成了以治理目標便利化、治理內容精確化和治理方式協(xié)同化為主要特征的香港特區(qū)營商環(huán)境治理模式，其治理經驗對內地具有借鑒性與啟發(fā)性。本文從整體性視角出發(fā)對香港特區(qū)營商環(huán)境治理模式進行總結，但是在一些方面仍留有未盡之處：一是梳理香港特區(qū)營商環(huán)境治理模式的形成及發(fā)展歷程；二是理順香港特區(qū)營商環(huán)境治理模式中治理組織的性質、權責邊界以及組織間關系，集中探討應如何搭建涵蓋政府部門間協(xié)同、政府部門與公營法定機構間協(xié)同、政企間協(xié)同的強協(xié)同治理模式，如何厘清權責邊界，如何推動營商環(huán)境優(yōu)化，等等；三是對香港特區(qū)營商環(huán)境治理模式中的各類創(chuàng)新方式進行價值判斷 ，結合內地營商環(huán)境治理實踐明確其可借鑒性。以上未盡之處，將在后續(xù)研究中進一 步討論。

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