政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在起步階段尤其需要有效的組織領(lǐng)導(dǎo)作為內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。理論上，行政權(quán)力在縱向?qū)蛹?jí)整合力度的強(qiáng)弱與橫向功能協(xié)調(diào)程度的高低不同，組成了不同的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，由此也形成了松散治理、權(quán)威治理、合作治理、協(xié)同治理等四種基本的治理類型。實(shí)踐中，渝、桂、黔三地正在推行的云長制，作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，塑造出了權(quán)威治理模式，其以超強(qiáng)的縱向整合使得數(shù)字政府建設(shè)避免陷入松散治理的境地。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展，權(quán)威治理模式在橫向多主體功能協(xié)調(diào)方面的缺陷開始顯現(xiàn)。因此，立足國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)秉持整體性政府理念，通過縱向提級(jí)推進(jìn)全國協(xié)同并通過橫向聯(lián)結(jié)推進(jìn)多元協(xié)同，強(qiáng)化云長制在橫向溝通和協(xié)調(diào)的程度，建立協(xié)同治理模式，為數(shù)字政府建設(shè)持續(xù)提供組織保障和推動(dòng)力量。

　　一、問題的提出

　　隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，人類社會(huì)正在大踏步進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。自黨的十八大以來，中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，確立了“數(shù)字中國”戰(zhàn)略，并系統(tǒng)部署了推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)施方案。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要加快建設(shè)數(shù)字中國。其中，數(shù)字政府是數(shù)字中國建設(shè)的重要抓手，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型亟需獲得更大突破。經(jīng)過持續(xù)推動(dòng)，我國建成了國家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系，到2021年底，電子政務(wù)在線服務(wù)指數(shù)已躍升至全球第9位。當(dāng)前，正處于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，系統(tǒng)推進(jìn)“三融五跨”進(jìn)而提升數(shù)字政府的整體協(xié)同水平和集約式建設(shè)已刻不容緩。

　　然而，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型需要同時(shí)面對(duì)信息化建設(shè)時(shí)期的既有挑戰(zhàn)和數(shù)字化建設(shè)階段新的難題，深刻影響著數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)程和水平。實(shí)踐表明，信息化建設(shè)無法突破條塊分割的行政體制所產(chǎn)生的梗阻，不僅沒有實(shí)現(xiàn)信息自由流動(dòng)的既定目標(biāo)，反而導(dǎo)致了信息孤島、信息鴻溝、部門分割等分散化和碎片化后果。究其原因，信息化止步于信息技術(shù)嵌入行政組織，實(shí)際上并未觸及行政組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題，最終陷入困境。行政組織追求穩(wěn)定性的天性促使其趨于封閉和保守而排斥內(nèi)部的變革。相比而言，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型就是要通過數(shù)字化撬動(dòng)組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和流程再造，以整體性治理架構(gòu)突破跨部門協(xié)同的難題，實(shí)現(xiàn)縱向各層級(jí)和橫向各部門的協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)和治理理念的革新，有效回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略需求。

　　就此而論，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型就需要通過強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制來整合資源，克服行政組織的惰性，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與治理機(jī)制的互嵌共變和更新升級(jí)，系統(tǒng)推進(jìn)整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府建設(shè)。從實(shí)踐上看，為了落實(shí)中央關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的規(guī)劃任務(wù)，省級(jí)政府紛紛探索建立專門的工作機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，其中，尤以渝、桂、黔三地建立的“云長制”最具典型意義。所謂“云長制”，就是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人兼任“云長”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)工作安排部署。這一制度設(shè)計(jì)旨在將黨政主要領(lǐng)導(dǎo)確定為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的第一責(zé)任人，對(duì)于統(tǒng)領(lǐng)縱向各層級(jí)和協(xié)調(diào)橫向各部門克服信息化的弊端以迎接數(shù)字化的大勢(shì)，進(jìn)而一體推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。當(dāng)前，學(xué)界有關(guān)“云長制”的研究尚付闕如。因此，本文聚焦于分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，探究云長制的實(shí)施情況、作用過程、運(yùn)行邏輯、不足之處以及優(yōu)化路徑，對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型全過程進(jìn)行良好的治理，保障數(shù)字政府建設(shè)持續(xù)推行。

　　二、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)與治理模式的基本類型

　　從組織學(xué)角度來看，對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)施良好的治理，就是要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的積極作用，通過縱向整合力度和橫向協(xié)調(diào)程度的合理分配建立協(xié)同高效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，為建設(shè)數(shù)字政府提供引擎。在以科層制組織為“理想類型”的行政組織中，領(lǐng)導(dǎo)以其制度性權(quán)力同時(shí)統(tǒng)領(lǐng)著縱向各層級(jí)和橫向各部門，換句話說，行政權(quán)力在行政組織的縱橫兩個(gè)向度上都可以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性作用。因此，在理論層面，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)根據(jù)縱向整合力度強(qiáng)弱和橫向協(xié)調(diào)程度高低的不同，行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就會(huì)出現(xiàn)四種基本的作用機(jī)制，相應(yīng)也就會(huì)形成四種不同類型的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的治理模式。本文的分析框架即如圖1所示。在此需要注意的是，肩負(fù)向全社會(huì)提供公共服務(wù)職責(zé)的現(xiàn)代政府組織，與市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的溝通和交流日漸頻繁且必不可少，這一取向隨著參與式治理理念的攝入和服務(wù)型政府建設(shè)的開展而不斷得到強(qiáng)化，行政權(quán)力在橫向上的作用已遠(yuǎn)超行政組織內(nèi)部的組成部門和跨區(qū)域的政府部門而擴(kuò)展到了公共部門之外的私營部門之間，因此本文所論“橫向協(xié)調(diào)”其實(shí)包含了行政組織的組成部門之間、跨區(qū)域的政府部門之間以及行政組織與私營部門之間的作用過程。

　　（一）“松散治理”模式——高碎片化

　　當(dāng)縱向?qū)蛹?jí)整合力度偏弱并且橫向功能協(xié)調(diào)程度偏低的時(shí)候，對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理表現(xiàn)為一種“松散治理”的模式，這在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的初期尤其是各方尚未采取統(tǒng)一行動(dòng)的情況下才會(huì)出現(xiàn)。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的起步階段面臨著一些碎片化問題，如業(yè)務(wù)規(guī)劃不精準(zhǔn)、地區(qū)發(fā)展不平衡、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源難共享、政企合作不到位等。從縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)上看，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型起步階段缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)規(guī)則，難以實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)的組織整合；從橫向的功能協(xié)調(diào)上看，行政組織內(nèi)的不同部門間、政府與社會(huì)之間、跨區(qū)域政府之間也缺乏有效的互動(dòng)機(jī)制，無法在數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面形成合力。總體而言，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的松散治理模式顯示出了高碎片化的鮮明特征。究其原因，一方面是未能準(zhǔn)確找到信息化和數(shù)字化的關(guān)鍵區(qū)別在何處，且各方主體對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)仍然停留于理念層面，缺乏采取積極行動(dòng)的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力；另一方面，受到固有觀念的深刻影響，信息化建設(shè)階段所形成的利益格局和運(yùn)行路徑難獲突破，制約政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的因素較為強(qiáng)勁。

　　（二）“權(quán)威治理”模式——強(qiáng)整合性

　　當(dāng)行政權(quán)力在縱向的層級(jí)整合力度顯著增強(qiáng)但橫向功能協(xié)調(diào)程度仍然偏低的時(shí)候，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程體現(xiàn)為一種“權(quán)威治理”的模式，此時(shí)亦具有突出的強(qiáng)整合性特征。當(dāng)中央政府通過決策部署將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型確定為近期主要的戰(zhàn)略任務(wù)以后，省級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)便會(huì)將更多的注意力分配到既定任務(wù)上面，甚至新建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并成立專門的工作部門來加強(qiáng)政策執(zhí)行的效果，省級(jí)以下各級(jí)政府都會(huì)主動(dòng)復(fù)制這一方式，這決定于中國特色的行政體制。在中國國情下，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型依賴于黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌，即通過發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨政“一把手”總攬全局的協(xié)調(diào)作用調(diào)動(dòng)各種資源以推動(dòng)轉(zhuǎn)型有效實(shí)施。通過政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的方式，有助于在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)的強(qiáng)整合，將行政組織的注意力迅速轉(zhuǎn)移到中心任務(wù)上來，充分發(fā)揮政府作為“元治理”主體的關(guān)鍵性作用，因此，權(quán)威治理模式常見于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的起步階段。此外，權(quán)威治理模式有賴于省級(jí)主要行政領(lǐng)導(dǎo)的開啟，并自上而下逐級(jí)推行，連點(diǎn)成線，從頂層設(shè)計(jì)的高度解決信息化階段不同層級(jí)政府之間信息不對(duì)稱的難題。

　　（三）“合作治理”模式——強(qiáng)協(xié)調(diào)性

　　當(dāng)行政權(quán)力對(duì)縱向?qū)蛹?jí)的整合力度較弱而對(duì)橫向功能協(xié)調(diào)程度較強(qiáng)的時(shí)候，其作用于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程就形成了“合作治理”模式，此時(shí)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理就顯示出強(qiáng)協(xié)調(diào)性。合作治理模式注重在橫向組織之間建立緊密關(guān)聯(lián)，以便于協(xié)調(diào)發(fā)揮多元主體的積極功能，力求達(dá)到良性互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的治理效果。這種治理模式更多強(qiáng)調(diào)橫向功能的整合，合作的各方獨(dú)立性較強(qiáng)，數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)和歸集權(quán)均獨(dú)立運(yùn)作，只是在業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)通過事件驅(qū)動(dòng)，按需響應(yīng)數(shù)據(jù)資源的配置和調(diào)用。正如有學(xué)者所論，在組織間關(guān)系連續(xù)體理論中，合作位于組織間關(guān)系的起點(diǎn)或基礎(chǔ)性位置，無需讓渡自主權(quán)，只是為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的合作治理過程中，來自縱向權(quán)力的控制和干預(yù)較弱，主要依靠各組織的自由聯(lián)結(jié)與合作行動(dòng)，相對(duì)也具有更多的靈活性。當(dāng)然，這一模式的生成和持續(xù)需要的外部條件也就更為苛刻，比如完備的科層體系、成熟的社會(huì)組織、強(qiáng)烈的合作意愿等，因此，這可以作為數(shù)字政府建設(shè)的水平達(dá)到制度化和規(guī)范化并趨于定型以后的備選方案。

　　（四）“協(xié)同治理”模式——高集約化

　　在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理過程中，當(dāng)行政權(quán)力的縱向?qū)蛹?jí)整合力度與橫向功能協(xié)調(diào)程度都比較強(qiáng)勁的時(shí)候，就是一種高集約化的“協(xié)同治理”模式，有助于打通各個(gè)向度上的組織關(guān)系，使得數(shù)字政府建設(shè)形成整體協(xié)同、系統(tǒng)推進(jìn)的治理格局。與“合作”相比，協(xié)同主體之間的聯(lián)系更為緊密，涉及不同主體之間資源和決策的交換，具有目標(biāo)一致性、資源共享性、利益互惠性、責(zé)任共擔(dān)性、行為互動(dòng)性等特征。協(xié)同治理模式就是要以行政組織為依托，由內(nèi)而外形成一個(gè)整體協(xié)同、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)內(nèi)，協(xié)同治理模式著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)提升政府的整體性效能，建立層級(jí)節(jié)制和部門協(xié)作的行政組織，以解決信息化階段無序競(jìng)爭(zhēng)引起的分散化和碎片化問題；對(duì)外，協(xié)同治理模式主張建立暢通的溝通機(jī)制，有效協(xié)調(diào)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、社會(huì)與市場(chǎng)之間的關(guān)系，妥善化解政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中后勁不足的問題。

　　在“協(xié)同治理”模式中，從縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來看，通過強(qiáng)有力的正式規(guī)則和制度權(quán)威，可以打破部門間壁壘，有效整合各部門之間的信息和資源，從而使目標(biāo)一致的集體行動(dòng)得以有效實(shí)施；從橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來看，跨部門、跨地域之間以及政府部門與非政府組織之間擁有一個(gè)相對(duì)良好的平等對(duì)話與資源共享平臺(tái)，通過有效的信息交流和資源共享，形成共治共享的合力。此種模式在縱向權(quán)力和橫向權(quán)力上都表現(xiàn)出較強(qiáng)的運(yùn)行力，是整體性治理理念的實(shí)踐表達(dá)，對(duì)于破解政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的綜合性難題具有顯著的效果。

　　三、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中云長制的作用機(jī)理

　　數(shù)字化的實(shí)質(zhì)是通過技術(shù)變革引起治理變革，牽涉面廣且影響深遠(yuǎn)，必定會(huì)遭遇前所未見的障礙和困難，因此，合理有效的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的起步階段就成了不可或缺的重要推動(dòng)力量。渝、桂、黔三地正在施行的云長制，就是專為新時(shí)代政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型探索出來的獨(dú)特組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，力求通過云長制的具體作用來釋放中國國家治理的制度優(yōu)勢(shì)。在對(duì)云長制的組成方式和作用過程進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，探索云長制的運(yùn)行邏輯，進(jìn)而明確其作用方向和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，為優(yōu)化政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制以對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)良好的治理做好準(zhǔn)備。

　　（一）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中云長制的作用過程

　　面對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的緊迫任務(wù)和現(xiàn)實(shí)難題，貴州、重慶、廣西三地首先在省級(jí)層面創(chuàng)造性建立了“云長制”，并將其列入各級(jí)黨委政府的中心工作，據(jù)此出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則行動(dòng)方案。三地云長制的具體工作方案和主要內(nèi)容如表1所示，各有特色但都有較為類似的運(yùn)作方式。

　　第一，黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)主責(zé)統(tǒng)籌數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案。三地都將地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任命為“云長”，并明確其在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的權(quán)責(zé)關(guān)系。此外，三地均建立了不同層級(jí)的“云長”體系，由上級(jí)作出整體部署、對(duì)以數(shù)字技術(shù)為支撐實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提出明確要求，以統(tǒng)一的信息化平臺(tái)為牽引，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府部門間的縱向聯(lián)動(dòng)。貴州省推行了“省-市-縣”三級(jí)云長制，建立省、市、縣三級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為核心的信息化和“云”工程建設(shè)責(zé)任體系，省長為“省級(jí)總云長”，分管省領(lǐng)導(dǎo)為“第一云長”，各地各部門“一把手”是本地本部門“云長”；重慶市設(shè)立了“總云長-系統(tǒng)云長-云長”體系，總云長由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，有效落實(shí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的“一把手”責(zé)任；廣西壯族自治區(qū)實(shí)行“自治區(qū)-市”兩級(jí)云長。從實(shí)踐效果來看，三地的“云長制”都由上級(jí)主導(dǎo)推動(dòng)下級(jí)政府開展轉(zhuǎn)型工作，將縱向?qū)蛹?jí)整合到統(tǒng)一的運(yùn)行框架之中，實(shí)現(xiàn)了府際垂直聯(lián)動(dòng)。

　　第二，云長協(xié)調(diào)各個(gè)部門落實(shí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作。從協(xié)調(diào)工作來看，三地各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任的“云長”，依托行政權(quán)威統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各職能部門和不同層級(jí)政府間的數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作。其中，重慶市設(shè)立了“總云長”和“系統(tǒng)云長”，確保“云長制”的有效運(yùn)行。“總云長”定期召開云長會(huì)議，聽取各單位履職情況，“系統(tǒng)云長”分頭協(xié)調(diào)推進(jìn)跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的大數(shù)據(jù)“聚通用”任務(wù)，“云長”則切實(shí)抓好系統(tǒng)上云整合、數(shù)據(jù)匯聚治理、智能化應(yīng)用培育等工作，已形成“總云長”指揮，“系統(tǒng)云長”督促，“云長”落實(shí)的良好互動(dòng)局面。為更有力地協(xié)調(diào)各部門各區(qū)域的行動(dòng)，三地均設(shè)立了云長制辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作中的各項(xiàng)具體工作。如貴州省和重慶市將云長制辦公室設(shè)在了?。ㄊ校┐髷?shù)據(jù)局，大數(shù)據(jù)局高度統(tǒng)籌了部門業(yè)務(wù)，協(xié)調(diào)各個(gè)部門、區(qū)域的工作需求；而廣西壯族自治區(qū)云長制辦公室則由數(shù)字廣西建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成，對(duì)各部門、各區(qū)域工作進(jìn)行審核把關(guān)，協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)域的工作。此外，三地的云長制辦公室還負(fù)責(zé)定期督導(dǎo)、績效考核等工作。

　　第三，建立統(tǒng)一的云平臺(tái)鞏固數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果，打破數(shù)據(jù)、信息、平臺(tái)等分散化建設(shè)的情況，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。貴州省先后推進(jìn)了“7+N朵云”、“一云一網(wǎng)一平臺(tái)”等重大舉措；重慶市形成“1+N”的“大云牽小云”體系；廣西壯族自治區(qū)建立全區(qū)統(tǒng)一的“1+N+14”數(shù)字廣西政務(wù)一朵云。1朵數(shù)據(jù)中心云和N朵部門、地區(qū)云按照統(tǒng)一規(guī)范實(shí)行對(duì)接，將各部門、各地區(qū)已建成的云平臺(tái)逐步整合接入統(tǒng)一云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全省（市區(qū)） “一朵云”部署。上述體系的建成，一方面，將各部門各地區(qū)分散的業(yè)務(wù)專網(wǎng)整合到全省（市區(qū)）統(tǒng)一的云平臺(tái)，形成了縱向上連國家、下通區(qū)縣（市州），橫向連接?。ㄊ校┲备鞑块T的全方位數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了組織的融合。另一方面，也實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的深度融合共享。貴州省在完善四大基礎(chǔ)庫建設(shè)的同時(shí)，為加快政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享，還開發(fā)了扶貧、信用等12個(gè)主題庫和部門數(shù)據(jù)資源池；重慶市集中部署了“兩個(gè)系統(tǒng)+四大基礎(chǔ)庫+N個(gè)主題庫+N個(gè)部門數(shù)據(jù)池”的安排；廣西也提出要建設(shè)“四大基礎(chǔ)庫+N個(gè)主題庫”，基于基礎(chǔ)庫和N個(gè)主題庫，打造廣西“數(shù)據(jù)+生態(tài)”開放應(yīng)用生態(tài)圈。三地都建立了集數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析、治理與應(yīng)用為一體的數(shù)據(jù)資源池，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源的匯合。

　　（二）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中云長制的作用邏輯

　　從渝、桂、黔三地所設(shè)云長制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程來看，背后都暗藏著黨委領(lǐng)導(dǎo)、首長負(fù)責(zé)的行政權(quán)力“高位推動(dòng)”的深層邏輯?！霸崎L制”主要是通過將最高權(quán)威落實(shí)到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的方式，破解省域內(nèi)政府縱向動(dòng)員的難題，整合了條塊分割下碎片化的結(jié)構(gòu)和功能，使得政策空間的模糊地帶和“無人地帶”變得明晰起來。質(zhì)言之，云長制就是在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的常規(guī)組織和工作機(jī)構(gòu)之中嵌入了一個(gè)較強(qiáng)的權(quán)威驅(qū)動(dòng)核心，在縱橫兩個(gè)向度上發(fā)力，通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威啟動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的議程，并將其確定為縱向各層級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作重心，同時(shí)橫向協(xié)調(diào)政府各組成部門之間的關(guān)系，整合優(yōu)勢(shì)資源，一體推進(jìn)。就此而論，以云長制為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，在作用于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中就形成了一種權(quán)威治理模式。

　　云長制有利于在行政組織內(nèi)部達(dá)到跨層級(jí)動(dòng)員和跨部門協(xié)同的效果，對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的速度具有極強(qiáng)的助推作用。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，由云長制所塑造的權(quán)威治理模式，尤其強(qiáng)調(diào)將中央的戰(zhàn)略規(guī)劃迅速轉(zhuǎn)化為地方各級(jí)政府的工作任務(wù)，這種高位推動(dòng)的方式將行政組織在縱向的層級(jí)整合力度發(fā)揮得淋漓盡致，對(duì)于改變信息化建設(shè)時(shí)期各自為政的僵局并掃清數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組織障礙，起到了至關(guān)重要的作用。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的起步階段，通過縱向整合的過程促使各級(jí)政府將更多的注意力轉(zhuǎn)移到數(shù)字政府建設(shè)方面，以便更好地迎接數(shù)字化時(shí)代大潮，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的權(quán)威治理是對(duì)無組織、無領(lǐng)導(dǎo)的松散治理模式的超越。

　　（三）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中云長制的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

　　隨著數(shù)字時(shí)代的到來，越來越多的公共事務(wù)顯示出跨地區(qū)和跨領(lǐng)域的特征，數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)絕非是某一地的網(wǎng)絡(luò)化而是全國范圍內(nèi)的一體化，就此而言，于一省之內(nèi)發(fā)揮作用的云長制，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理實(shí)踐將會(huì)面臨更多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　第一，注意力分配方面的挑戰(zhàn)。在推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，由地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任云長，制度設(shè)計(jì)的初衷是為了盡快將各級(jí)政府的注意力集中到落實(shí)中央有關(guān)數(shù)字中國建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。然而，處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)愈漸復(fù)雜化，地方各級(jí)政府需要處理的各類公共事務(wù)都在不斷增長，行政首長肩負(fù)的責(zé)任也隨之增多，而且數(shù)字政府建設(shè)也并非是唯一重要的考核指標(biāo)，因此，無論是行政首長還是各級(jí)政府都不可能長期在數(shù)字政府建設(shè)方面分配更多的注意力。行政首長注意力的減退或者轉(zhuǎn)移，在云長制下形成的權(quán)威治理模式的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)都將會(huì)消解甚至流失，反過來影響云長制的效果和持續(xù)性。

　　第二，組織內(nèi)結(jié)構(gòu)交錯(cuò)的挑戰(zhàn)。云長制是在行政科層體制基礎(chǔ)上衍生出來的，現(xiàn)已發(fā)展成多個(gè)層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)體系，但“云長”本身更多是一種權(quán)威和責(zé)任而非行政序列中的職位，若運(yùn)行不暢，勢(shì)必會(huì)造成原有組織形態(tài)的膨脹和混亂。比如，貴州省和重慶市都將“云長制辦公室”設(shè)置在大數(shù)據(jù)局，但貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局是全國首個(gè)省政府直屬的正廳級(jí)大數(shù)據(jù)行業(yè)管理部門，而重慶市大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理局設(shè)立之初隸屬于工信局，因此，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展，重慶市不得不提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理局的行政級(jí)別。新舊機(jī)構(gòu)交錯(cuò)，設(shè)立初期需要較高的磨合成本，而到新設(shè)機(jī)構(gòu)要完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還需要明確各自的職責(zé)和功能，前期付出的時(shí)間成本也必不可少。

　　第三，組織外主體協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。在突出強(qiáng)調(diào)縱向整合的同時(shí)，云長制在橫向協(xié)調(diào)方面相對(duì)較弱，這也是由云長制所塑造的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的權(quán)威治理模式的不足之處。雖然云長制對(duì)于政府組成部門的協(xié)調(diào)也有涉及，但此時(shí)的橫向協(xié)調(diào)范圍極為有限，實(shí)際上并未邁出行政組織本身而面向廣闊的社會(huì)空間。也就是說，在權(quán)威治理模式中，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型僅僅只是行政組織內(nèi)部的事情，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的治理過程中未見作為數(shù)字政府服務(wù)主體的廣大社會(huì)公眾。在橫向維度上，行政組織跨省協(xié)調(diào)、行政組織與市場(chǎng)主體的協(xié)調(diào)、行政組織與社會(huì)公眾的協(xié)調(diào)，都是權(quán)威治理模式無力觸及之處。

　　四、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中云長制的優(yōu)化路徑

　　在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的起步階段，建立云長制并由此所形成的權(quán)威治理模式對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的議程啟動(dòng)和制度設(shè)計(jì)能起到有效的助推作用，避免陷入松散治理的混亂局面，但云長制也只是一種臨時(shí)性制度安排，隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展，權(quán)威治理模式的不足也開始表現(xiàn)出來。根據(jù)已有分析，云長制通過其所塑造的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理模式產(chǎn)生實(shí)際作用，而權(quán)威治理模式可以朝著協(xié)同治理與合作治理兩種模式轉(zhuǎn)變，因此，需要根據(jù)中國的具體情況首先確定政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理模式，然后再對(duì)云長制進(jìn)行優(yōu)化。

　?。ㄒ唬┱?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理模式選擇分析

　　“云長制”通過強(qiáng)化縱向?qū)蛹?jí)的整合力度，使得政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并未陷入松散治理的狀況，從而形成了獨(dú)具特色的權(quán)威治理模式。根據(jù)分析，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有兩種治理模式可供選擇：一是由“權(quán)威治理”過渡到“合作治理”，強(qiáng)化多元主體間的合作；二是由“權(quán)威治理”演進(jìn)到“協(xié)同治理”，在強(qiáng)化縱向整合的同時(shí)，加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)。兩者都尤為重視橫向多元主體的協(xié)調(diào)問題，根本區(qū)別在于是否要繼續(xù)強(qiáng)化縱向的層級(jí)整合。理論上，轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理只需要在權(quán)威治理的基礎(chǔ)上強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)的范圍和深度即可，而合作治理既需要強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)還需要弱化縱向整合，顯然，在弱化了縱向整合以后去強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)的難度更大。長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在中國建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系，始終都離不開政府的主導(dǎo)作用。數(shù)字政府建設(shè)本就牽涉到政府治理結(jié)構(gòu)和治理理念的深層變革，需要朝著整體性政府方向發(fā)展，如果缺失政府這個(gè)元治理的單元，勢(shì)必導(dǎo)致沖破體制性障礙的驅(qū)動(dòng)力不足，橫向多元主體也因缺乏聚合力而難以協(xié)調(diào)。因此，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制創(chuàng)新路徑應(yīng)選擇強(qiáng)縱向、強(qiáng)橫向的“協(xié)同治理”模式（參見圖2）。

　　一方面，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中存在跨地域、跨層級(jí)、跨部門的數(shù)據(jù)資源共享問題，同時(shí)也存在不同地域政府之間、政企之間的利益沖突問題，這些問題僅依靠橫向協(xié)商是很難解決的，始終需要縱向權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和整合。另一方面，縱向權(quán)力與橫向權(quán)力互補(bǔ)，也能更好地賦能政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型?？v向和橫向作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的兩種方向，兩者并非互斥關(guān)系，對(duì)橫向權(quán)力的需要并不意味著要放棄縱向權(quán)力，相反，縱向和橫向的力量配置合適，則容易達(dá)到更好的治理效果。

　　（二）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同治理模式構(gòu)建

　　政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同治理模式的要點(diǎn)就是以整體性治理理念對(duì)抗和改變信息化時(shí)代的碎片化問題和體制性協(xié)作難題，再以此來完善云長制的具體設(shè)置和運(yùn)行方式，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的健全和優(yōu)化，提升政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理效能。從權(quán)威治理模式過渡到協(xié)同治理模式，具體還需要從縱橫兩個(gè)向度發(fā)力，尤其是要加強(qiáng)橫向多元主體協(xié)調(diào)的程度。

　　⒈通過縱向提級(jí)推進(jìn)全國協(xié)同

　　以黨政聯(lián)合和層級(jí)控制為主要特征的縱向權(quán)力關(guān)系，政府受黨委領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)下級(jí)政府受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，因此，將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行提級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，有利于推進(jìn)具有全國意義的整體性政府建設(shè)。具體而言，在中央層面建立云長制，并設(shè)置云長辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)國家的數(shù)字政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)的最大整合，同時(shí)解決行政組織內(nèi)部的跨部門和跨區(qū)域協(xié)作難題，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的整體聯(lián)動(dòng)。這一強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)和政治動(dòng)員，有利于充分發(fā)揮中國國家治理中政治勢(shì)能的作用，向各級(jí)政策執(zhí)行者釋放明確而強(qiáng)烈的信號(hào)，從而對(duì)松散的部門力量進(jìn)行有效整合，縱向壓實(shí)基層各個(gè)部門的責(zé)任，借助上級(jí)政府的權(quán)威抑制下級(jí)政府的“投機(jī)”行為。當(dāng)然，與之相配套的問責(zé)機(jī)制也必不可少，尤其要加強(qiáng)對(duì)那些消極參與甚至阻礙政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)形成的壓力能夠有效降低和抑制部門領(lǐng)導(dǎo)的“部門本位”傾向，實(shí)現(xiàn)從條塊分割到協(xié)同耦合。

　?、餐ㄟ^橫向聯(lián)結(jié)推進(jìn)多元協(xié)同

　　“協(xié)同治理”模式的有效作用不僅需要縱向權(quán)威的延續(xù)與擴(kuò)散，更需要橫向多元主體即政府內(nèi)各部門之間、政府與市場(chǎng)之間、政府與社會(huì)之間等形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)的關(guān)系。

　　第一，政府內(nèi)各部門間的協(xié)同治理需要注重組織、技術(shù)和制度三個(gè)方面的作用。隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的縱深發(fā)展需要更加注重將政府組成部門都卷入到數(shù)字化的進(jìn)程中，持續(xù)建設(shè)數(shù)據(jù)共享的組織環(huán)境，以便突破原有的組織隔閡，不斷推進(jìn)組織協(xié)同。同時(shí)，也要充分認(rèn)識(shí)技術(shù)手段對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的支撐作用，積極引入?yún)^(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)人工智能等技術(shù)手段，不斷釋放技術(shù)紅利和應(yīng)用價(jià)值，推進(jìn)技術(shù)要素與轉(zhuǎn)型要素的深度融合。此外，制度尤其是相關(guān)法律規(guī)定的更新和完善是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要保障，緊跟數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前進(jìn)步伐，及時(shí)建立健全相關(guān)法律法規(guī)、基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保數(shù)字政府建設(shè)有法可依、有據(jù)可循。

　　第二，政府與市場(chǎng)之間協(xié)同治理需要構(gòu)建新型政企關(guān)系。政府將數(shù)字技術(shù)服務(wù)外包給互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，既能彌補(bǔ)政府在技術(shù)設(shè)施上的不足，又能減輕政府工作負(fù)擔(dān)，而企業(yè)正好能依托先進(jìn)的技術(shù)更精準(zhǔn)地識(shí)別公眾的需求，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的“需求協(xié)同”，形成互利共贏的良好局面。

　　第三，政府與社會(huì)之間的協(xié)同治理需要明確社會(huì)組織的獨(dú)立價(jià)值。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，明確社會(huì)組織的獨(dú)立性地位，有利于吸納廣泛的社會(huì)參與，“塑造一個(gè)信息開放的組織參與系統(tǒng)，增加了公共決策的開放性與透明性，在多元決策主體相互配合基礎(chǔ)上作出的決策更能得到社會(huì)的認(rèn)可”，提高政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型治理的質(zhì)量。具體而言，政府應(yīng)積極引導(dǎo)公民認(rèn)識(shí)到參與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的必要性和重要性，培育公民參與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的主體意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，與此同時(shí)，拓寬公民參與渠道，廣泛吸納民智，推動(dòng)公民全過程、深層次參與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型治理。

　　五、結(jié)語

　　政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)影響全局的系統(tǒng)性工程，在起步階段離不開堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，因此，對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理關(guān)鍵就在于組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建和完善。從理論上看，根據(jù)行政權(quán)力在縱向?qū)蛹?jí)整合力度的強(qiáng)弱與橫向部門協(xié)調(diào)程度的高低組合，相應(yīng)會(huì)出現(xiàn)松散治理、權(quán)威治理、合作治理和協(xié)同治理等四種基本的治理類型，各具特色。云長制作為一種具有典型意義的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和有序推進(jìn)起到了重要的牽引作用。這一階段，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理在云長制的主導(dǎo)下形成了權(quán)威治理模式，其以超強(qiáng)的縱向整合有效克服了信息化階段碎片化的局面，使得政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型避免陷入松散治理的混亂狀況。然而，權(quán)威治理過多關(guān)注縱向的整合導(dǎo)致在橫向功能協(xié)調(diào)方面著力不夠，限制了作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的云長制的治理效能，降低了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)際效果。立足于數(shù)字時(shí)代和國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)秉持整體性政府理念，通過縱向提級(jí)推進(jìn)全國協(xié)同并通過橫向聯(lián)結(jié)推進(jìn)多元協(xié)同，強(qiáng)化云長制在橫向溝通和協(xié)調(diào)的程度，逐步過渡到協(xié)同治理模式，為數(shù)字政府建設(shè)持續(xù)提供組織保障和推動(dòng)力量。

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