黨的二十大報(bào)告提出，在未來5年，“改革開放邁出新步伐，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善，更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制基本形成”是主要目標(biāo)任務(wù)之一，還提出要“營造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。政府采購一般占一個(gè)國家國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10%至15%，在國民經(jīng)濟(jì)中的重要性不言而喻。

　　隨著世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家對(duì)自由貿(mào)易區(qū)開放水平及標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，我國政府采購范圍逐漸從國內(nèi)市場(chǎng)擴(kuò)大至國際市場(chǎng)，政府采購在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到的作用也越來越大。政府采購市場(chǎng)背后蘊(yùn)含的潛力與商機(jī)將對(duì)國際貿(mào)易產(chǎn)生重要影響，這也是各國和眾多國際組織如此關(guān)注政府采購市場(chǎng)開放的原因。

　　雖然我國政府采購制度建設(shè)起步較晚，但隨著我國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定工作的不斷推進(jìn)，政府采購市場(chǎng)開放進(jìn)程也由此不斷加快，對(duì)營商環(huán)境提出了更深層次的要求。那么在政府采購市場(chǎng)開放的條件下，我國優(yōu)化營商環(huán)境面臨哪些挑戰(zhàn)以及如何應(yīng)對(duì)？對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以進(jìn)一步分析政府采購市場(chǎng)開放對(duì)營商環(huán)境的影響，以優(yōu)化政府采購營商環(huán)境為牽引，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高水平的對(duì)外開放。

　　我國政府采購市場(chǎng)開放進(jìn)程

　　政府采購市場(chǎng)的開放，意味著一國的財(cái)政支出管理走向世界，也表明一國財(cái)政在全球參與權(quán)和話語權(quán)的不斷提升。我國堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國策，近年來主動(dòng)融入政府采購領(lǐng)域全球化，積極加入《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡(jiǎn)稱CPTPP）。

　　——我國加入GPA的進(jìn)展。

　　2007年，我國啟動(dòng)加入世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱世貿(mào)組織）GPA的談判，履行了加入世貿(mào)組織時(shí)的相關(guān)承諾。2015年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》提出，要推動(dòng)我國加入GPA談判，加快自由貿(mào)易區(qū)政府采購議題談判。2018年，國家主席習(xí)近平在2018年博鰲亞洲論壇年會(huì)開幕式發(fā)表主旨演講，提出要加快加入世貿(mào)組織GPA進(jìn)程，并將其作為主動(dòng)擴(kuò)大進(jìn)口的四項(xiàng)重大舉措之一。

　　截至目前，我國已經(jīng)提交了7份載明政府采購市場(chǎng)開放范圍的出價(jià)清單。在提交的第7份出價(jià)清單中，不受GPA約束的情形僅包括：可能損害國家重要政策目標(biāo)的特殊采購扶持貧困地區(qū)和中小企業(yè)發(fā)展等政策功能，有關(guān)廣播節(jié)目開發(fā)、生產(chǎn)以及播出時(shí)段等合同，支持農(nóng)業(yè)和國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備的采購項(xiàng)目。從整體上看，目前我國提交的出價(jià)清單表明，我國積極推進(jìn)政府采購市場(chǎng)的開放，在內(nèi)容上逐步擴(kuò)大開放范圍，采購門檻價(jià)有多次大幅度降低，在總備注中的例外規(guī)定也進(jìn)行了多次調(diào)整，出價(jià)清單已經(jīng)和GPA的參加方保持一致。但與此同時(shí)，我國始終堅(jiān)持要求發(fā)展中國家的特殊與差別待遇，這一點(diǎn)在最近一次提交的出價(jià)清單中也有所體現(xiàn)。

　　——我國加入CPTPP的進(jìn)展。

　　CPTPP是當(dāng)前最重要的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定之一，它起源于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下簡(jiǎn)稱TPP），美國曾計(jì)劃將其發(fā)展為“重返亞太”戰(zhàn)略的重要抓手，以主導(dǎo)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定權(quán)。CPTPP不僅會(huì)直接影響締約國的經(jīng)貿(mào)合作，而且還會(huì)從多方面影響亞太經(jīng)濟(jì)一體化格局和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。CPTPP的主要內(nèi)容之一是開放政府采購，要求成員方全面開放政府采購市場(chǎng)，對(duì)其他締約方的產(chǎn)品和服務(wù)給予國民待遇，確保及時(shí)發(fā)布政府采購信息，承諾公平和非歧視地對(duì)待投標(biāo)者等。

　　2020年11月，國家主席習(xí)近平以視頻方式出席了亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議并發(fā)表講話，首次在國際場(chǎng)合針對(duì)CPTPP作出表態(tài)，稱中方“將積極考慮加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”。2021年9月，中國正式提交了申請(qǐng)加入CPTPP的書面信函。2021年11月，國家主席習(xí)近平以視頻方式出席了第四屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式并發(fā)表主旨演講，提出中國將深度參與綠色低碳、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等國際合作，積極推進(jìn)加入CPTPP。

　　政府采購市場(chǎng)開放對(duì)我國營商環(huán)境建設(shè)的挑戰(zhàn)

　　近年來，我國持續(xù)推進(jìn)政府采購領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)，不斷推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)。2019年，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，重點(diǎn)在于清理突出問題并規(guī)范采購執(zhí)行管理，為優(yōu)化政府采購營商環(huán)境提供了制度保障。與GPA和CPTPP的要求、世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境評(píng)估體系以及市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)相比，我國營商環(huán)境建設(shè)仍有較大的提升空間?？梢哉f，政府采購市場(chǎng)開放對(duì)我國營商環(huán)境建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)。

　　——對(duì)營商環(huán)境市場(chǎng)化的挑戰(zhàn)。

　　一是公平市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則需進(jìn)一步完善。近兩年來，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場(chǎng)主體制度性交易成本的意見》和《國家發(fā)展改革委關(guān)于建立違背市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單案例歸集和通報(bào)制度的通知》要求下，違背市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的典型案例及處理情況被予以通報(bào)。從通報(bào)案例中可以發(fā)現(xiàn)，以供應(yīng)商所有制形式、組織形式等對(duì)供應(yīng)商實(shí)施差別待遇，以入圍方式妨礙供應(yīng)商公平進(jìn)入政府采購市場(chǎng)，設(shè)置障礙阻止供應(yīng)商參與政府采購等現(xiàn)象屢禁不止。從國際規(guī)則來看，現(xiàn)行國際規(guī)則比市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則更看重公平競(jìng)爭(zhēng)。在GPA條款中，非歧視原則也貫穿其中。因此，在我國積極推進(jìn)政府采購市場(chǎng)開放的背景下，盡快建立更加公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則是我國優(yōu)化營商環(huán)境面臨的重要挑戰(zhàn)。

　　二是平等市場(chǎng)地位需進(jìn)一步強(qiáng)化。采購人作為政府采購主體，具有一定的行政優(yōu)益權(quán)。在交易中，采購人可能在采購規(guī)則上處于較為優(yōu)勢(shì)的一方，而供應(yīng)商往往在政府采購市場(chǎng)中充當(dāng)響應(yīng)一方的角色，地位相對(duì)弱勢(shì)。近些年來，隨著供應(yīng)商的維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，雙方之間的地位逐步趨向平衡，但由于地位不對(duì)等導(dǎo)致的采購人和供應(yīng)商發(fā)生違法違規(guī)的情況仍時(shí)常出現(xiàn)。例如，2022年，在安徽省財(cái)政廳官網(wǎng)發(fā)布的《安徽省政府采購常見違法違規(guī)事項(xiàng)清單》中，采購人違法違規(guī)事項(xiàng)共23項(xiàng)，包括擅自提高采購標(biāo)準(zhǔn)、妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)行歧視待遇等事項(xiàng)；供應(yīng)商違法違規(guī)事項(xiàng)共8項(xiàng)，包括串通投標(biāo)、失信、轉(zhuǎn)包及未按規(guī)定分包等。這就對(duì)政府采購市場(chǎng)的公開透明、強(qiáng)監(jiān)管提出了更高要求。在國際上的政府采購相關(guān)協(xié)定中都會(huì)強(qiáng)調(diào)公開、公平、公正原則，因此，進(jìn)一步強(qiáng)化采購人、供應(yīng)商之間平等的市場(chǎng)地位，將是我國優(yōu)化營商環(huán)境有待解決的重要問題。

　　——對(duì)營商環(huán)境法治化的挑戰(zhàn)。

　　一是相關(guān)法律法規(guī)的修訂亟須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在我國現(xiàn)行法律體系中，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并立的情況形成已久。由于兩法在內(nèi)容上有所出入，采購調(diào)整對(duì)象、監(jiān)管體制、救濟(jì)體制等存在明顯差異，以及加入GPA的現(xiàn)實(shí)需要，有必要進(jìn)一步修訂，確保我國政府采購相關(guān)法律與國際規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但受制于我國政府采購市場(chǎng)的實(shí)際情況，在短時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一相關(guān)法律體系仍有一定的難度。

　　二是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有待深化落實(shí)。有些地方在制定的采購規(guī)范性文件中存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的條款，甚至有異常低價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象。其實(shí)，這類現(xiàn)象在國際上也曾出現(xiàn)過。為此，2012年以來的新一輪國際規(guī)則在修訂中都對(duì)這類現(xiàn)象作了回應(yīng)。例如，世貿(mào)組織GPA規(guī)定在合同授予階段，若出現(xiàn)可能的異常低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象，采購實(shí)體可以進(jìn)行審查。隨著我國加入GPA進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有待細(xì)化，公平競(jìng)爭(zhēng)審查力度有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

　　三是質(zhì)疑投訴及裁決機(jī)制需提質(zhì)增效。對(duì)于政府采購質(zhì)疑投訴處理，學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為屬于行政的權(quán)利救濟(jì)制度，即行政裁決。近年來，投訴處理改造為行政裁決被各方接受?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮诽岢?，要優(yōu)化政府采購救濟(jì)程序，建立和完善適應(yīng)法治政府建設(shè)和對(duì)外開放要求的政府采購?fù)对V專業(yè)化行政裁決機(jī)制。但當(dāng)下，快速裁決通道仍有待暢通，質(zhì)疑投訴處理效率較低，不利于營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，因此，在政府采購市場(chǎng)開放過程中，完善質(zhì)疑投訴及裁決機(jī)制對(duì)于建設(shè)公平公正的營商環(huán)境尤為重要。

　　——對(duì)營商環(huán)境國際化的挑戰(zhàn)。

　　一是采購政策發(fā)揮受限于市場(chǎng)國際化。目前，我國已經(jīng)建立了較為完善的政府采購政策功能支持體系，包括促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)等。而政府采購市場(chǎng)開放是否會(huì)影響既有政策功能的發(fā)揮，尚未可知。那么，如何應(yīng)對(duì)政府采購市場(chǎng)開放對(duì)政府采購政策功能發(fā)揮產(chǎn)生的影響，也是我國優(yōu)化營商環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)。

　　二是政府采購發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家相比差異較明顯。當(dāng)前，我國政府采購市場(chǎng)發(fā)展與國際上其他發(fā)達(dá)國家相比還存在較大差距。在交易機(jī)制方面，政府采購電子化程度有待進(jìn)一步提高。在采購過程管理方面，采購程序、合同管理、采購需求確定以及采購文件標(biāo)準(zhǔn)化均需進(jìn)一步完善。在信息公開方面，數(shù)據(jù)共享深度不足，導(dǎo)致信息孤島現(xiàn)象頻發(fā)。這些對(duì)我國政府采購市場(chǎng)開放、優(yōu)化政府采購營商環(huán)境是不利的，也是亟待解決的問題。

　　為解決前文所述的挑戰(zhàn)，筆者建議，可以從以下六個(gè)方面入手。

　　一是完善政府采購市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，消除隱性壁壘。

　　采購人應(yīng)當(dāng)公平對(duì)待所有供應(yīng)商，不得設(shè)置傾向性條款來限制或排斥供應(yīng)商，不得實(shí)施差別待遇。在“放管服”改革背景下，不斷精簡(jiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入審批事項(xiàng)，切實(shí)簡(jiǎn)化供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場(chǎng)的手續(xù)，減輕供應(yīng)商負(fù)擔(dān)。采購人和供應(yīng)商作為交易雙方的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)等，落實(shí)好雙方的“權(quán)”與“責(zé)”。在政府采購過程中，政府采購監(jiān)督管理部門一方面要強(qiáng)化監(jiān)督管理的力度，及時(shí)查處影響采購公平競(jìng)爭(zhēng)的非法行為；另一方面要進(jìn)一步拓寬投訴渠道，不斷完善處理回應(yīng)機(jī)制，保障各類市場(chǎng)主體公平公正地參與競(jìng)爭(zhēng)。

　　二是協(xié)調(diào)統(tǒng)一相關(guān)法律體系，逐步與國際接軌。

　　建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府采購法律體系，不僅是國家法治建設(shè)的內(nèi)在要求，而且也是優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求。我國必須加快推進(jìn)政府采購領(lǐng)域法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，完善配套規(guī)章制度。此外，在法律條例修訂過程中，還要與國際規(guī)則做好銜接，逐步融合國際規(guī)則，為政府采購市場(chǎng)進(jìn)一步開放奠定法律基礎(chǔ)。

　　三是深化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，推進(jìn)制度落實(shí)。

　　一方面，要持續(xù)清理并廢止以往政策中妨礙全國統(tǒng)一大市場(chǎng)和影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)政策，著重審查是否存在不合理或歧視性條款來排斥潛在供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)；另一方面，對(duì)于新出臺(tái)的政策在實(shí)施前要進(jìn)行嚴(yán)格審查，如在自我審查后引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，從根本上提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施力度。此外，在法律制度層面，我國需在相關(guān)法律及實(shí)施條例中進(jìn)一步明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，用法律法規(guī)的形式保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落地落實(shí)。

　　四是完善質(zhì)疑投訴和行政裁決機(jī)制，提升法治化水平。

　　一方面，要暢通供應(yīng)商質(zhì)疑投訴渠道。通過引入“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”相適應(yīng)的快速裁決通道，為供應(yīng)商提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、高效便捷的維權(quán)服務(wù)；另一方面，要完善質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)部控制制度，有條件的采購人和集中采購機(jī)構(gòu)最好將答復(fù)崗位與操作執(zhí)行崗位相分離。此外，還要依法依規(guī)實(shí)施行政處罰，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，作出的行政處罰應(yīng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。

　　五是發(fā)揮政府采購政策功能，對(duì)接國際市場(chǎng)。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，一旦政府采購市場(chǎng)完全開放，則可能會(huì)對(duì)我國本土企業(yè)的發(fā)展造成沖擊，影響現(xiàn)有政府采購政策功能的發(fā)揮。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以在政府采購市場(chǎng)進(jìn)一步開放前，最大限度地發(fā)揮好現(xiàn)行政府采購政策功能，不斷推進(jìn)社會(huì)公平。在政府采購市場(chǎng)完全開放后，可以遵循對(duì)本土企業(yè)進(jìn)行保護(hù)的國際慣例，對(duì)于容易受制約、“卡脖子”的領(lǐng)域，可以與其他國家的企業(yè)建立采購伙伴關(guān)系，共同建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)、互利共贏的國際公共采購市場(chǎng)。

　　六是對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)水平，提高競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

　　在加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，我國政府采購也要對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)水平，參考世界銀行最新發(fā)布的營商環(huán)境評(píng)估體系，不斷優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境。同時(shí)，要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)互聯(lián)互通，從而解決“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”等問題。此外，還可以通過借鑒其他國家政府采購的成熟經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避其在發(fā)展過程中的制度缺陷，不斷優(yōu)化我國政府采購制度規(guī)則，推動(dòng)我國企業(yè)更好地融入世界貿(mào)易體系，從而擴(kuò)大中國企業(yè)參與國際公共采購市場(chǎng)的份額。

　?。ń獝廴A系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、魏冕系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院2023級(jí)碩士研究生、石菁菁系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院2020級(jí)本科生）

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