摘要：構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系是新發(fā)展階段數(shù)字政府建設(shè)的核心內(nèi)容之一。本研究以江蘇 “不見面審批”和上海“一網(wǎng)通辦”建設(shè)為案例進行比較研究，提出政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)應(yīng)具備四個核心要素，即 “戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度”，建議當(dāng)前提升政府?dāng)?shù)字化履職能力應(yīng)在增強政府?dāng)?shù)字化領(lǐng)導(dǎo)力、提升數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體 系化建設(shè)能力、構(gòu)建敏捷回應(yīng)和協(xié)同治理能力、持續(xù)提升制度創(chuàng)新能力等四個方面持續(xù)推進。

　　2022年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，這是國家層面首次全面系統(tǒng)規(guī)劃數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計，構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系成為新發(fā)展階段數(shù)字政府建設(shè)的核心內(nèi)容之一?！兑庖姟诽岢隽思訌娊?jīng)濟調(diào)節(jié)能力的數(shù)字化、市場監(jiān)管能力的數(shù)字化、社會管理能力的數(shù)字化、公共服務(wù)能力的數(shù)字化和生態(tài)環(huán)境保護能力的數(shù)字化等多方面要求，涵蓋了政府各部門的履職工作，而不只是此前先行探索的一些窗口部門，《意見》的頒布開啟了政府全面數(shù)字化建設(shè)的新征程。

　　繼黨的十九大提出“建設(shè)數(shù)字中國”后，黨的二十大報告又提出“加快建設(shè)數(shù)字中國”。各地政府在運用數(shù)字技術(shù)推進政務(wù)服務(wù)和社會治理模式創(chuàng)新方面進行了一系列的探索，出現(xiàn)了“不見面審批”“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“接訴即辦”等廣受市民和企業(yè)歡迎的服務(wù)模式和治理模式，提升了市民滿意度的同時也實現(xiàn)了政府履職能力的提升。本研究通過對江蘇“不見面審批”和上?！耙痪W(wǎng)通辦”模式的比較研究，提煉前期政府?dāng)?shù)字化建設(shè)探索進程中的政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)的核心要素和提升路徑，以期為當(dāng)下正在推進的政府部門全面數(shù)字化提供借鑒，促進數(shù)字政府建設(shè)績效的提升。

　　一、文獻綜述與分析框架

　　早在1996年，美國學(xué)者尼葛洛龐帝就提出了數(shù)字化生存概念，此后，數(shù)字地球、數(shù)字政府等概念逐漸演化發(fā)展。美國學(xué)者簡·E·芳汀(2002)在研究美國國貿(mào)數(shù)據(jù)系統(tǒng)時發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)與組織安排、制度安排互為因果，因此提出了“技術(shù)—組織—制度”三維分析框架。隨著數(shù)字技術(shù)的快速迭代，倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院PatrickDunleavy于2006年率先提出要重視數(shù)字時代的政府治理，數(shù)字政府治理可以解決政府和政策的碎片化問題，精準(zhǔn)、靈活地回應(yīng)公眾需求，是集“技術(shù)”“組織”“權(quán)威”于一身的復(fù)合體；蔣敏娟、黃璜(2020)等人在對美國、加拿大、德國、新加坡等國家數(shù)字政府治理實踐研究的基礎(chǔ)上歸納出發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府治理的五大框架，即：戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、能力與責(zé)任、技術(shù)平臺以及安全與隱私。詹國彬(2021)則從價值—技術(shù)—制度這三個維度分析英國數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)驗。倪建偉、楊璐嘉(2022)從美英韓三國數(shù)字政府建設(shè)中提煉出以用戶為中心、漸進式組織、法制化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、政企合作等方面的經(jīng)驗。SkierkaIsabel(2023)通過對愛沙尼亞數(shù)字政府建設(shè)的研究提出了以“技術(shù)管理—網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作—能力建設(shè)—法制建設(shè)”為核心的新構(gòu)架。

　　從中國來看，政府?dāng)?shù)字化履職能力是在國務(wù)院 2022年《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中首次出現(xiàn)的新名詞，現(xiàn)有研究中，翟文康、李芯銳、李文釗(2020)等人通過對北京12345平臺的案例研究提出了“平臺—界面治理—戰(zhàn)略—價值”的數(shù)字政府治理框架。祁志偉(2021)認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)是“社會—技術(shù)—人”有機融合的過程中呈現(xiàn)出價值理性與工具理性的統(tǒng)一。趙金旭、趙娟、孟天廣(2022)從組織機構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果四個維度構(gòu)建了數(shù)字政府發(fā)展的OPCE理論框架。楊冬梅、單希政、陳紅(2021)則從“價值—結(jié)構(gòu)—功能”三重向度對數(shù)字政府進行分析。陳毅、劉鼎申、徐長思(2022)以上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為例提出“價值引領(lǐng)—制度革新—技術(shù)適配—環(huán)境優(yōu)化”的四維度分析框架。劉娟(2023)通過對長三角區(qū)域數(shù)字政府建設(shè)的研究，提出了技術(shù)平臺整合、體制機制整合、示范區(qū)整合等改進數(shù)字政府協(xié)同建設(shè)的新策略。翟云(2023)提出要建立健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和人才標(biāo)準(zhǔn)，以提升政府?dāng)?shù)字化能力。

　　現(xiàn)有研究表明，學(xué)者們從不同的視角對國內(nèi)外數(shù)字政府建設(shè)進行了研究，從最初的關(guān)注技術(shù)這一新要素的介入對政府治理帶來的轉(zhuǎn)變，發(fā)展到認(rèn)為多要素均對數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生影響，逐漸形成了包括“戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度”四要素在內(nèi)的數(shù)字政府建設(shè)分析框架。

　　本研究認(rèn)為，在數(shù)字政府建設(shè)初期，這些新型政務(wù)服務(wù)模式的成功創(chuàng)立與應(yīng)用是當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)字化履職能力的最佳證明，因此，數(shù)字政府建設(shè)分析框架的“戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度”這四個要素，正是政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)的核心要素。

　　二、案例概述：從“不見面審批”到“一網(wǎng)通辦”

　　在中共中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級政府和重點城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告(2022)》(以下簡稱《報告》)中，將全國省級政府一體化政務(wù)服務(wù)能力總體指數(shù)分為“非常高”“高”“中”三個層次，上海和江蘇均處于“非常高”全國第一層次，《報告》將上海持續(xù)探索“一網(wǎng)通辦”和江蘇深化“不見面審批”的具體做法及成效作為全國政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的典型示范，所以，本研究選擇江蘇政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新模式“不見面審批”和上海政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新模式“一網(wǎng)通辦”這兩個典型案例進行比較研究。

　　(一)“不見面審批”的核心要素

　　“不見面審批”這一創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式最初是為了縮短企業(yè)申請設(shè)立時各類審批手續(xù)的時間，降低企業(yè)設(shè)立成本，提高企業(yè)滿意度，改善營商環(huán)境而創(chuàng)設(shè)。全國最早的一份“不見面審批”的營業(yè)執(zhí)照是2017年在江蘇省南京市棲霞區(qū)率先發(fā)出的。棲霞區(qū)的這一政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新模式，一方面，通過數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通共享形成技術(shù)層面的支撐；另一方面，通過對業(yè)務(wù)流程的改造，將政府部門之間原來分散的審批業(yè)務(wù)集中到一個窗口辦理。在窗口服務(wù)從分散到集中的過程中，“全科政務(wù)”管理辦法的推行是“不見面審批”能順利實現(xiàn)的根本保障，這一制度規(guī)范將業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新的探索制度化可持續(xù)、可推廣。此后，江蘇省發(fā)布《關(guān)于全省推行不見面審批(服務(wù))改革實施方案》等文件，持續(xù)深化“不見面審批”改革，加快推進“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”，在全省政務(wù)服務(wù)工作中全面開啟“線上受理、聯(lián)合審圖、集成服務(wù)、綜合監(jiān)管”的新服務(wù)模式，全省政務(wù)服務(wù)效率和市民滿意度均得到了明顯提升。

　　在《報告》中，江蘇政務(wù)服務(wù)能力“非常高”的評價正是持續(xù)深化“不見面審批”改革的結(jié)果，在審批速度、辦事流程、解決問題等方面更進一步，并進一步完善對企業(yè)的數(shù)字化服務(wù)，創(chuàng)設(shè)了“蘇企通”平臺，為市場主體提供集政策、服務(wù)、監(jiān)管于一身的一體化新平臺，進一步降低企業(yè)的交易成本，提升“不見面審批”的效能。

　　從“不見面審批”的探索和發(fā)展來看，從改進政務(wù)服務(wù)這一目標(biāo)出發(fā)，以技術(shù)為支撐，通過組織調(diào)整和制度創(chuàng)新，多要素共同作用，才有了這一政務(wù)服務(wù)新模式的誕生和持續(xù)發(fā)展。新模式不是幾個要素物理上的簡單相加，而是“你中有我，我中有你”的深度有機融合。

　　(二)“一網(wǎng)通辦”中的同與異

　　“不見面審批”主要是針對某一類政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新，而數(shù)字政府建設(shè)需要的是政府部門整體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在這個背景下，如何讓更多的數(shù)據(jù)、更多的部門、更多的業(yè)務(wù)更有效地進行連接并運行就成為各地政府?dāng)?shù)字化進程中的一項新的挑戰(zhàn)。

　　2018年開始，上海提出了“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)服務(wù)新模式，在“不見面審批”的基礎(chǔ)上，著力于“一網(wǎng)”和“通”的建設(shè)?！耙痪W(wǎng)”是指從標(biāo)準(zhǔn)化入手統(tǒng)籌構(gòu)建“云數(shù)聯(lián)動”的數(shù)據(jù)共享交換平臺等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，將全市范圍內(nèi)的市、區(qū)、街道、社區(qū)等各個層級、各個部門都并入同一政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中進行運行，實現(xiàn)各層級政府機構(gòu)之間的互聯(lián)互通?！耙痪W(wǎng)”建成后，數(shù)據(jù)能否實時暢通流動，支撐新的政務(wù)服務(wù)模式成為關(guān)鍵問題，上海市從頂層設(shè)計著手加大“通”的建設(shè)力度。一是于2018年規(guī)劃出臺了《全面推進“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，提出建設(shè)整體協(xié)同、高效運行、精準(zhǔn)服務(wù)、科學(xué)管理的智慧政府基本框架，此后，連續(xù)4年每年均出臺《深化“一網(wǎng)通辦”工作要點》，不斷優(yōu)化“一網(wǎng)通辦”的頂層設(shè)計。二是建立了推進“通”的機制，一方面，通過責(zé)任清單、需求清單和負(fù)面清單的制定，從需求出發(fā)理順各單位數(shù)據(jù)之間的關(guān)系、明確責(zé)任分配，并規(guī)定部門提交的負(fù)面清單由市政府常務(wù)會審定才能通過，從而有效杜絕了部門間的推諉扯皮；另一方面，針對一些高頻事項的業(yè)務(wù)流程和職能調(diào)整，市委常委分工協(xié)調(diào)，通過一系列舉措形成組合拳，確保數(shù)據(jù)的按時歸并和高頻使用，有力促進部門間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共建共享。三是“一網(wǎng)通辦”改革以來，已出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》等系列制度規(guī)范，通過持續(xù)優(yōu)化制度供給，為“一網(wǎng)通辦”建設(shè)提供重要支撐。

　　正是由于上海市委市政府戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)和機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的持續(xù)協(xié)同，上海的“一網(wǎng)通辦”工作在《報告》中全國排名第一梯隊，在《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》中，上?！耙痪W(wǎng)通辦”經(jīng)驗還作為經(jīng)典案例被寫入，并位列全球主要城市第十位。

　　從“一網(wǎng)通辦”的迅速發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，雖然戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度四要素仍然必不可少，但是，在這四要素中，上海更重視頂層設(shè)計的引領(lǐng)作用，在總的戰(zhàn)略規(guī)劃制定后，每年均圍繞著“一網(wǎng)通辦”建設(shè)中的難點、堵點持續(xù)發(fā)布每年的改革要點，已累計實施520項改革舉措，這些均是“一網(wǎng)通辦”快速推廣的有力支撐。同時，上海以強有力的組織協(xié)調(diào)和融合機制突破工作難點，前面提及的市政府常務(wù)會工作機制即是證明。所以說“不見面審批”是“一網(wǎng)通辦”的前期探索，“一網(wǎng)通辦”是“不見面審批”的拓展和進一步發(fā)展，其中，頂層設(shè)計和強有力的協(xié)調(diào)融合機制是“不見面審批”走向“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵，而頂層設(shè)計正是政府推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。

　　三、案例分析：政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)的核心要素

　　“不見面審批”和“一網(wǎng)通辦”，作為政務(wù)服務(wù)的新模式，從它們實踐探索的歷程可以發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度是影響政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)的核心要素，缺一不可。但是在不同的發(fā)展階段，面對不同的發(fā)展需求，每個要素的比重及發(fā)揮的作用各有側(cè)重，處于動態(tài)發(fā)展變化中。

　　(一)戰(zhàn)略層面的引領(lǐng)是關(guān)鍵

　　企業(yè)對營商環(huán)境改進的呼吁由來已久，特別是江蘇南京在招商引資一批新企業(yè)落戶時，傳統(tǒng)的企業(yè)設(shè)立申請程序繁雜且涉及部門眾多，有時申請半年之久仍沒能正式投入運行。為了更好地服務(wù)企業(yè)、改善營商環(huán)境，江蘇開始探索通過數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用來創(chuàng)新服務(wù)模式，這是政府部門“不見面審批”這一新形式得以問世的內(nèi)在動力。但因為是新生事物，開始探索的過程更多地停留在業(yè)務(wù)層面，在后期向全市范圍推廣的過程中，也是在一些高頻應(yīng)用的業(yè)務(wù)部門，更多的是部門為主的一些更新，沒有形成全市范圍內(nèi)更廣泛的部門數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通，需要更高層次的頂層設(shè)計的規(guī)劃和支持。而上海的“一網(wǎng)通辦”之所以能后來居上，在短時間內(nèi)取得顯著的成效，就在于它是從全市層面通過系統(tǒng)的頂層設(shè)計來全力推進和落實的。

　　所以，雖然江蘇的“不見面審批”政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新來自基層部門自下而上的探索，得到了企業(yè)和群眾的認(rèn)可，但是隨著“不見面審批”應(yīng)用范圍的擴大，基層的行政能力和組織能力支撐不了發(fā)展的需求，需要更高層級行政機構(gòu)的重視和介入，才能打通互聯(lián)互通的各個環(huán)節(jié)，取得預(yù)期的效果。因此，戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)是關(guān)鍵。

　　(二)技術(shù)層面的數(shù)據(jù)共建共享共用是前提

　　江蘇南京有著較好的信息化建設(shè)的基礎(chǔ)，是全國創(chuàng)新型城市和智慧城市的試點城市，以“我的南京”App為代表的移動端一體化服務(wù)平臺，對接規(guī)劃、國土、消防、環(huán)境、文物、建設(shè)、發(fā)改委、人社、醫(yī)保等55個部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)，1846個政務(wù)服務(wù)事項實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)辦理，這為“不見面審批”得以產(chǎn)生并迅速在多個部門推廣應(yīng)用奠定了良好的基礎(chǔ)。上海在2022年上半年已實現(xiàn)70多個部門數(shù)據(jù)的聯(lián)通和歸集，3025項服務(wù)事項可以全程網(wǎng)辦，通過互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)事項的數(shù)量明顯提高，其中技術(shù)層面部門間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的程度是影響政務(wù)服務(wù)數(shù)量的重要因素。因此，運用技術(shù)手段實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共建共享共用是前提。

　　(三)組織層面的適時調(diào)整是重點

　　受制于各個部門原有的碎片化審批條件，要協(xié)調(diào)相關(guān)部門為企業(yè)設(shè)立開綠燈并非輕而易舉，江蘇南京首先進行了組織層面的變革以適應(yīng)改革的需要。按照“撤一建一”的原則，在全市成立了行政審批局，將市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)、復(fù)雜民生辦事等領(lǐng)域的行政許可權(quán)劃轉(zhuǎn)至行政審批局行使，變多個主體批為一個主體批，實行“一枚印章管審批”，改變了過去各自為政的局面，讓部門間協(xié)調(diào)變?yōu)椴块T內(nèi)部協(xié)調(diào)，大大降低了協(xié)調(diào)的難度，提高了協(xié)調(diào)的效率。

　　上海的組織層面主要是針對部門間業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和技術(shù)層面的互聯(lián)互通等難點、堵點展開，比如針對數(shù)據(jù)建設(shè)中的三張清單的確立和以市政府常務(wù)會為主導(dǎo)的工作機制，市委常委分工解決高頻事項推進中的部門協(xié)調(diào)問題，都是從全市最高層的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)介入推動，從而取得明顯成效，在“一網(wǎng)通辦”管理辦法頒布的一年內(nèi)，市領(lǐng)導(dǎo)就“一網(wǎng)通辦”落實過程中通報事項的批示就有40多次，充分體現(xiàn)了市領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和介入力度。因此，適時調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，是提高工作效率的重點。

　　(四)制度層面的創(chuàng)新是保障

　　為了讓新的政務(wù)服務(wù)模式可持續(xù)，制度層面的創(chuàng)新必不可少。南京“不見面審批”工作中出臺了一系列的創(chuàng)新制度安排，既有《不見面審批改革實施方案》等總體的指導(dǎo)，也有對具體業(yè)務(wù)流程改革的辦法，如“五聯(lián)合一簡化”“多評合一”“區(qū)域評”“代辦制”等。上海更是從全市層面陸續(xù)推出《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》《上海市推進“一網(wǎng)通辦”工作要點》《關(guān)于深入推進“一網(wǎng)通辦”進一步加強本市政務(wù)服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與管理意見》《深化“一網(wǎng)通辦”改革工作要點》等多個文件，適時為“一網(wǎng)通辦”工作的有序推進把舵定向。

　　四、研究發(fā)現(xiàn)與啟示

　　從“不見面審批”到“一網(wǎng)通辦”的探索表明，新發(fā)展階段政府?dāng)?shù)字化履職能力的提升，需要四大核心要素的持續(xù)演進。

　　(一)四個發(fā)現(xiàn)

　　1.戰(zhàn)略層面：頂層規(guī)劃和基層探索相互融合激發(fā)新能力。國務(wù)院《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出，“始終把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點和落腳點”?？梢?，政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)要通過數(shù)字技術(shù)及時關(guān)注社會需求變化，回應(yīng)社會關(guān)切。不僅要從技術(shù)層面加強公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)，更要學(xué)會和重視企業(yè)和公眾之間感情的連接、利益的連接，想百姓所想、急企業(yè)所急，形成相互融合與支撐的新體系才是新能力，也是數(shù)字政府建設(shè)自身需要實現(xiàn)的目標(biāo)。要通過頂層規(guī)劃把握全局、指導(dǎo)創(chuàng)新，通過實踐探索積累經(jīng)驗、破解難題。

　　江蘇南京開出的全國第一張“不見面審批”的營業(yè)執(zhí)照、全國第一張電子購房證明，都表明了政府?dāng)?shù)字化履職能力的提升不只是技術(shù)層面的升級，還需要戰(zhàn)略層面的更新，落實到戰(zhàn)略層面，促進政府和市民企業(yè)之間的聯(lián)結(jié)、互動，才能真正落實以人民為中心的理念，切實轉(zhuǎn)化為政府?dāng)?shù)字化履職新能力。

　　2.技術(shù)層面：數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)更新能力是基石。政府?dāng)?shù)字平臺等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)更新能力，一方面與需求有關(guān)，新需求的出現(xiàn)提出了對基礎(chǔ)設(shè)施的新要求，政府?dāng)?shù)字平臺通過加強與社會數(shù)據(jù)和其他平臺數(shù)據(jù)的共建共享，不斷豐富政務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，以支撐數(shù)字化服務(wù)功能的不斷拓展，提升公共服務(wù)水平；另一方面，政府?dāng)?shù)字化履職能力的提高，需要有強大的地方經(jīng)濟發(fā)展水平支撐，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投入大、更新快，沒有持續(xù)的投入難以深入推廣。南京、上海之所以能多次在中央黨校電子政務(wù)研究中心發(fā)布的報告中名列前茅，正是政府和社會多方持續(xù)投入及創(chuàng)新孕育出的碩果，是南京、上海多年來在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積累的經(jīng)驗、人才、技術(shù)、應(yīng)用等的綜合作用和體現(xiàn)。

　　3.組織層面：協(xié)同力度與回應(yīng)速度均需進一步加強。黨的二十大報告提出要進一步加快建設(shè)數(shù)字中國，中共中央、國務(wù)院在2023年頒布了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，其中明確到2035年，中國數(shù)字化發(fā)展水平率先進入世界前列，成為社會主義強國建設(shè)的重要支撐，要增強數(shù)字中國建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。新的時間表和路線圖對政府?dāng)?shù)字化履職能力的提升要求更加迫切，政府要在推動自身治理能力現(xiàn)代化的同時推動整個社會的數(shù)字化發(fā)展進程，這對政府的協(xié)同能力和回應(yīng)能力等提出了更高的要求，數(shù)字政府建設(shè)進入了全面加強的新階段。

　　因此，必須借鑒上?！耙痪W(wǎng)通辦”的經(jīng)驗，在頂層戰(zhàn)略規(guī)劃明確后，進行強有力的組織層面的突破和創(chuàng)新，推行“一把手”負(fù)責(zé)制。上海無論是市政府常務(wù)會的決策與協(xié)同，還是市委常委的回應(yīng)與分工，都是實踐中行之有效的提升政府?dāng)?shù)字化履職能力的探索。

　　4.制度層面：提升政府?dāng)?shù)字化履職能力需要制度變革。政府?dāng)?shù)字化履職能力提升涉及戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度等各個要素及其相互作用，需要從制度層面系統(tǒng)變革，才能形成合力。在江蘇“不見面審批”服務(wù)創(chuàng)設(shè)過程中，通過制度創(chuàng)新使業(yè)務(wù)流程的調(diào)整可持續(xù)、可推廣；在上海“一網(wǎng)通辦”過程中，政務(wù)服務(wù)新模式迅速在全市各級政府機構(gòu)廣泛運用，持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新起到了保駕護航的作用。在當(dāng)今數(shù)字中國蓬勃發(fā)展的背景下，數(shù)字政府建設(shè)中僅依靠局部的改革或部分的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新已經(jīng)很難滿足數(shù)字時代老百姓和企業(yè)不斷發(fā)展的需求，數(shù)字政府的效能也難以全面體現(xiàn)，更需要重組現(xiàn)有的政務(wù)服務(wù)流程，依據(jù)企業(yè)需求和市民需求的不同種類來進行業(yè)務(wù)歸并與調(diào)整，對傳統(tǒng)的政府工作機制進行不斷變革，以提升政府的數(shù)字化履職能力。

　　因此，通過系統(tǒng)化制度創(chuàng)新，持續(xù)解決戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度各個環(huán)節(jié)實踐中出現(xiàn)的新問題、提煉新經(jīng)驗、形成新能力，才能使得政務(wù)服務(wù)的新模式更貼近市民和企業(yè)的期待，得到更廣泛的應(yīng)用和普及。

　　(二)四點啟示

　　在《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》中，提出要推進數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)的深度融合，這首先需要政府部門具備經(jīng)濟調(diào)節(jié)的數(shù)字化能力、市場監(jiān)管的數(shù)字化能力、社會管理的數(shù)字化能力、生態(tài)環(huán)境保護的數(shù)字化能力。因此，貫徹落實黨的二十大提出的加快建設(shè)數(shù)字中國的新使命，切實履行《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》中的新要求，必須進一步從戰(zhàn)略—技術(shù)—組織—制度各個層面持續(xù)推進政府?dāng)?shù)字化履職能力的提升。

　　1.戰(zhàn)略層面：增強政府?dāng)?shù)字化領(lǐng)導(dǎo)力，優(yōu)化政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)的頂層設(shè)計。推進數(shù)字中國建設(shè)，提升政府?dāng)?shù)字化履職能力，首先要增進各級領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字化領(lǐng)導(dǎo)力。當(dāng)今世界，數(shù)字技術(shù)快速迭代，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部既要能及時把握數(shù)字環(huán)境的發(fā)展變化趨勢，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，具備數(shù)字戰(zhàn)略引領(lǐng)能力，又要不斷學(xué)習(xí)數(shù)字思維，提升數(shù)字認(rèn)知與應(yīng)用能力，還要針對數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中的問題不斷提出解決方案，具備數(shù)字變革推動能力，這是數(shù)字時代對領(lǐng)導(dǎo)干部提出的新要求，也是數(shù)字時代領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的新能力。

　　因此，增進政府?dāng)?shù)字化領(lǐng)導(dǎo)力，需要立足于數(shù)字中國建設(shè)的新發(fā)展階段和新發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃，從整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的戰(zhàn)略高度優(yōu)化政府?dāng)?shù)字化履職能力建設(shè)的頂層設(shè)計：整體性方面，應(yīng)從“重建設(shè)、輕規(guī)劃”向“規(guī)劃先行”逐步轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)頂層設(shè)計和基層實踐的有機結(jié)合；系統(tǒng)性方面，要通過政府?dāng)?shù)字服務(wù)體系、數(shù)字治理能力、數(shù)字化輔助決策的系統(tǒng)推進提供數(shù)字化履職能力；協(xié)同性方面，要重視數(shù)字發(fā)展安全建設(shè)和數(shù)字環(huán)境建設(shè)的進一步協(xié)同，為我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

　　2.技術(shù)層面：提升數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)能力。隨著“一網(wǎng)通辦”等數(shù)字政府建設(shè)工程的逐漸完善，下一步數(shù)字政府在技術(shù)層面的履職重心既要重視以新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為核心的硬件更新和完善，又要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為核心的生產(chǎn)要素體系的有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)硬件設(shè)施和數(shù)據(jù)體系的同步加強。

　　硬件方面，要推進新型物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和數(shù)字裝備等新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過更廣泛采用新一代數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，如無人機、物聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程監(jiān)控、大型計算機等設(shè)施的接入，進一步提升精準(zhǔn)感知能力，讓政府部門在應(yīng)急狀態(tài)下可以更迅速地掌握社會動態(tài)，從而為科學(xué)治理提供可靠的數(shù)據(jù)支持。同時，充分利用政府平臺優(yōu)勢，通過不斷優(yōu)化算法模型和創(chuàng)新迭代，提高數(shù)據(jù)挖掘能力和數(shù)據(jù)質(zhì)量，準(zhǔn)確預(yù)測評估經(jīng)濟社會發(fā)展變化，更好地進行風(fēng)險監(jiān)控，全面提升宏觀治理水平。

　　軟件方面，應(yīng)進一步擴大數(shù)據(jù)整合范圍，完善數(shù)據(jù)更新機制。數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和完善程度對提高政府治理效能、減輕基層工作負(fù)擔(dān)至關(guān)重要，隨著前期數(shù)字政府建設(shè)的推進，一方面需要進一步擴大數(shù)據(jù)整合范圍，只有通過整合形成系統(tǒng)的閉環(huán)，數(shù)據(jù)得以順暢流動才鮮活，

　　未來，需要在“一網(wǎng)統(tǒng)管”完善政府部門數(shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)上，推進政務(wù)數(shù)據(jù)用戶端數(shù)據(jù)的開放與共享，進而與第三方的社會數(shù)據(jù)，如快遞、外賣、共享單車、網(wǎng)約車等數(shù)據(jù)建立連接，推動實現(xiàn)有效互聯(lián)互通互認(rèn)，從而助力數(shù)字政府治理；另一方面需要完善數(shù)據(jù)更新機制，打通從社區(qū)網(wǎng)格員—區(qū)級數(shù)據(jù)審核—市級數(shù)據(jù)更新—省級數(shù)據(jù)應(yīng)用的數(shù)據(jù)更新機制，讓來自社區(qū)網(wǎng)格員摸排的大量一手?jǐn)?shù)據(jù)能及時為政府治理所用，避免大量重復(fù)采集，提高數(shù)據(jù)使用效率。

　　3.組織層面：構(gòu)建敏捷回應(yīng)和協(xié)同治理能力。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新日新月異，新生事物層出不窮，對政府傳統(tǒng)的治理體系和治理能力提出了新挑戰(zhàn)。因此，數(shù)字治理能力的提升正成為政府?dāng)?shù)字化履職能力的核心環(huán)節(jié)。在新發(fā)展階段，政府?dāng)?shù)字治理能力提升的核心是在組織層面構(gòu)建能敏捷回應(yīng)并協(xié)同推進數(shù)字治理的新型治理體系，數(shù)字政府建設(shè)首先需要完善省—市—區(qū)—街道四級平臺協(xié)同治理機制，省、市級層面平臺負(fù)責(zé)全市數(shù)字治理整體的賦能、研判和協(xié)調(diào)，給區(qū)級平臺提供強有力的數(shù)據(jù)支持；區(qū)級平臺建成承上啟下的樞紐性機構(gòu)，對來自部門、街道、社區(qū)的數(shù)字治理需求快速響應(yīng)，持續(xù)開發(fā)和實現(xiàn)面向市民和企業(yè)的前臺微服務(wù)布局，滿足不同治理情景下個性化、非標(biāo)準(zhǔn)化需求，實現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)與通用服務(wù)的無縫切換和敏捷回應(yīng)。其次，需要通過落實“一把手”責(zé)任，加強各組織之間的協(xié)調(diào)能力，積極探索完善新型的協(xié)同組織架構(gòu)，參考國外在部門設(shè)立首席數(shù)據(jù)官制度，加強業(yè)務(wù)層面的協(xié)同。同時，可通過建立以項目小組為主要形式的協(xié)同團隊，圍繞具體問題進行協(xié)同，根據(jù)需要，靈活進行部門和人員的組織與調(diào)整，以更好地滿足數(shù)字時代的市民和企業(yè)的需要，提升政府的治理效能。最后，2020年及2022年國務(wù)院辦公廳先后兩次發(fā)文，持續(xù)推進政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”工作，要求各地在“不見面審批”和“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)上，探索將政務(wù)服務(wù)的范疇擴展到跨區(qū)域的162項高頻事項，以服務(wù)于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營需求和流動人群等特殊人群的新需求，這是對政府?dāng)?shù)字化履職能力提出的新要求和新目標(biāo)，這些高頻事項“跨省通辦”的順利實現(xiàn)需要面對不同地區(qū)間在組織、能力、技術(shù)和數(shù)據(jù)治理等多方面的差異，解決這些問題，必須重點以大數(shù)據(jù)、人工智能的最新應(yīng)用構(gòu)建敏捷回應(yīng)的機制，通過業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化增進跨區(qū)域組織協(xié)同治理，既及時關(guān)切企業(yè)和社會的個性化需求和共性需求，又要能通過協(xié)作取長補短，在解決問題的過程中，增進區(qū)域企業(yè)和市民的獲得感與認(rèn)同，實現(xiàn)區(qū)域整體政務(wù)服務(wù)履職能力的提升。

　　4.制度層面：持續(xù)提升制度創(chuàng)新能力。數(shù)字時代，數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素從生產(chǎn)、收集、流通、使用、監(jiān)管和評價等各個環(huán)節(jié)都需要新的制度安排及規(guī)范。其中，政府身兼多重角色，既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也是數(shù)據(jù)的使用者、監(jiān)管者和規(guī)則的制定者，如何處理好多重角色之間的定位和關(guān)系，將數(shù)據(jù)這一新的生產(chǎn)要素與傳統(tǒng)的治理要素進行融合，從而進一步發(fā)揮作用，形成數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理新模式是新時代數(shù)字政府建設(shè)必須回答的新考題。

　　作為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，政府需要持續(xù)完善數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全規(guī)范，保障數(shù)據(jù)的全流程快速生產(chǎn)。作為數(shù)據(jù)的使用者，政府在數(shù)字化履職過程中應(yīng)探索建立與數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展相適應(yīng)的治理方式，通過促進政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的有效交換和開放共享，挖掘數(shù)據(jù)價值和潛力，推動政府從經(jīng)驗型治理方式轉(zhuǎn)型到數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理新模式。作為數(shù)據(jù)的監(jiān)管者，政府要構(gòu)建數(shù)據(jù)責(zé)任機制，保障數(shù)據(jù)安全有序流通。針對實踐中數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)的需要，落細(xì)落實責(zé)任機制，通過數(shù)據(jù)平臺體系建設(shè)明確各部門、板塊職責(zé)清單，分級分類設(shè)定角色權(quán)限和責(zé)任，促進業(yè)務(wù)鏈、數(shù)據(jù)鏈、責(zé)任鏈“三鏈融合”，既提高數(shù)據(jù)的開放度和流通性，又保障數(shù)據(jù)安全。作為規(guī)則的制定者，政府要建立并不斷完善數(shù)字政府建設(shè)考核評估體系，特別是要將領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字化履職能力提升作為重點考評項目，以督促、激勵和引領(lǐng)數(shù)字政府建設(shè)，助力政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。（來源：治理現(xiàn)代化研究）

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