數(shù)字治理的前提和基礎(chǔ)是讓政務(wù)數(shù)據(jù)得到充分共享，政務(wù)數(shù)據(jù)共享需邁過(guò)一些“坎”。建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺(tái)，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、安全保障的管理體制。

　　2021年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》即提出，建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺(tái)，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、安全保障的管理體制。

　　一年半過(guò)去了，政務(wù)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題在多大程度上得到了緩解？新京智庫(kù)為此采訪了業(yè)界和有關(guān)城市數(shù)字政府建設(shè)工作人員來(lái)回答：數(shù)據(jù)共享存在哪些問(wèn)題？為什么導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享難，目前有哪些好的共享經(jīng)驗(yàn)和建議？

　　數(shù)據(jù)共享難是普遍現(xiàn)象

　　數(shù)據(jù)共享難是一個(gè)普遍現(xiàn)象。深圳大學(xué)政府管理學(xué)院研究員鄭崇明等人撰寫(xiě)、發(fā)表于2023年5月的《理論與改革》文章介紹，深圳市S區(qū)的數(shù)據(jù)共享程度此前也不高。比如政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、歸檔受到很大的限制，無(wú)法提供實(shí)時(shí)更新、及時(shí)反饋的數(shù)據(jù)流，缺乏融合統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，數(shù)據(jù)的匯聚、融合、可視化與數(shù)據(jù)分析、輔助決策等實(shí)用性功能都難以滿足城市管理與服務(wù)需求。

　　在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如今依然表現(xiàn)突出。以某省為例，一位2022年花了數(shù)月調(diào)研該省數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)狀的政協(xié)委員告訴新京智庫(kù)，在87個(gè)省直單位共有767個(gè)信息化系統(tǒng)，僅11個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)專網(wǎng)與省電子政務(wù)外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，仍有28家省直單位專網(wǎng)在獨(dú)立運(yùn)行。一些部門(mén)的專網(wǎng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)由國(guó)家各部委、省直各廳局部署建設(shè)，橫向之間沒(méi)有對(duì)接。

　　數(shù)據(jù)共享難問(wèn)題不僅表現(xiàn)在同級(jí)部門(mén)之間，也體現(xiàn)在上下級(jí)之間。尤其是省部級(jí)數(shù)據(jù)回流到地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)。

　　南通市崇川區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化指揮中心副主任王昕介紹，他們中心的數(shù)據(jù)有83%是省、市平臺(tái)回流的數(shù)據(jù)，就是他們通過(guò)向南通市訂閱來(lái)獲取的數(shù)據(jù)，南通市回流的數(shù)據(jù)中，又有一部分?jǐn)?shù)據(jù)可能是向江蘇省訂閱獲取的。

　　也就是說(shuō)，基層面臨這樣一個(gè)狀況：系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)多，但都分布在各個(gè)條線的部門(mén)里，最后匯聚到了中央部委、省里，他們從基層獲取的數(shù)據(jù)因?yàn)榇鎯?chǔ)在他們的服務(wù)器里，所以“基層政府如果想要使用這些數(shù)據(jù)，則需層層審批，一級(jí)一級(jí)打報(bào)告才能最后獲得使用權(quán)”。王昕說(shuō)。

　　從外圍來(lái)看，據(jù)前述某省的政協(xié)委員介紹，他所在省的政務(wù)數(shù)據(jù)大多處于部門(mén)或系統(tǒng)內(nèi)部共享階段，真正將部門(mén)專網(wǎng)與省政務(wù)外網(wǎng)連通，實(shí)現(xiàn)線上實(shí)時(shí)共享交換的較少。

　　多種障礙

　　鄭崇明認(rèn)為，數(shù)據(jù)共享最大的技術(shù)障礙就是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即政府職能部門(mén)的管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等各不相同，客觀上導(dǎo)致部門(mén)數(shù)據(jù)難以直接對(duì)接匯入大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

　　前述某省政協(xié)委員對(duì)該省的調(diào)研結(jié)果也顯示，該省大部分省直單位沒(méi)有嚴(yán)格按照省政務(wù)信息資源目錄對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理和編碼歸類，也沒(méi)有按照政務(wù)數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行源頭清洗，導(dǎo)致部分掛接到省電子政務(wù)外網(wǎng)的數(shù)據(jù)雜亂無(wú)章、質(zhì)量參差不齊。導(dǎo)致數(shù)據(jù)回流難的原因還有一個(gè)重要原因是“人為所致”，“因?yàn)槟壳皟H少數(shù)省直部門(mén)授權(quán)同意數(shù)據(jù)共享并向市州回流”，前述某省政協(xié)委員說(shuō)。

　　此外，“一直以來(lái)，對(duì)數(shù)據(jù)使用安全性的擔(dān)憂，是掣肘各級(jí)政府進(jìn)行數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放的主要因素?！蹦祥_(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授鎖利銘對(duì)新京智庫(kù)說(shuō)。使用安全性作為一種數(shù)據(jù)屬性，也進(jìn)一步?jīng)Q定了數(shù)據(jù)共享的特點(diǎn)，從而影響了其中背叛風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與程度。

　　具體而言，數(shù)據(jù)本身是否真實(shí)，共享中的提供方并不能完全負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)真實(shí)性；對(duì)接收方和使用方而言，難以識(shí)別數(shù)據(jù)真實(shí)性會(huì)降低其合作共享的動(dòng)力。數(shù)據(jù)提供方會(huì)考慮數(shù)據(jù)被共享后的安全問(wèn)題，即是否會(huì)被濫用，這種風(fēng)險(xiǎn)的存在，同樣會(huì)抑制數(shù)據(jù)的提供。也就是說(shuō)，數(shù)據(jù)共享中會(huì)產(chǎn)生背叛相關(guān)方意愿的行動(dòng)，共享的各方會(huì)在數(shù)據(jù)是否真實(shí)和是否被濫用等方面謹(jǐn)慎考量。

　　而認(rèn)識(shí)政務(wù)數(shù)據(jù)共享難題，鎖利銘認(rèn)為，這實(shí)際上涵蓋兩個(gè)不同維度的政府決策行為，即數(shù)據(jù)共享和府際協(xié)作。從公共管理的角度看，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享均屬于政府機(jī)構(gòu)的制度性集體行動(dòng)，即行動(dòng)者在進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)，本身在從事府際協(xié)作決策，而開(kāi)展府際協(xié)作時(shí)也同步在做數(shù)據(jù)共享決策，于是府際數(shù)據(jù)共享是一個(gè)具有協(xié)作與共享的雙重性過(guò)程，其動(dòng)機(jī)、困境和改善均受到兩種集體行動(dòng)特征的共同作用。

　　“由于政務(wù)數(shù)據(jù)共享過(guò)程具有雙重性，因而這種難題，抑或說(shuō)困境的生成也具有雙重性?！辨i利銘說(shuō)。既要克服由于業(yè)務(wù)協(xié)作產(chǎn)生的府際協(xié)作困境，也要克服由于數(shù)據(jù)特征產(chǎn)生的府際共享困境。

　　鎖利銘還認(rèn)為，具體分析政務(wù)數(shù)據(jù)的共享難題，還需要考慮不同層級(jí)和不同區(qū)域的異質(zhì)性。比如，就區(qū)域而言，不同區(qū)域之間的政務(wù)數(shù)據(jù)共享，需要考慮能力和意愿的多方匹配問(wèn)題。有些地區(qū)可能因?yàn)榧夹g(shù)原因，如缺乏先進(jìn)的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，無(wú)法為數(shù)據(jù)提供安全保障或滿足其存儲(chǔ)需要，從而不具備數(shù)據(jù)共享的能力。

　　而且，不同區(qū)域的政府部門(mén)在組織結(jié)構(gòu)、工作流程和文化等行政體制層面，往往也存在差異，可能導(dǎo)致部門(mén)之間合作意愿不強(qiáng)、信息溝通不暢或存在利益沖突，進(jìn)而影響政務(wù)數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)。

　　各有各的“招”

　　濟(jì)南市行政審批服務(wù)局黨組成員、副局長(zhǎng)馬學(xué)凱表示，數(shù)據(jù)不共享、系統(tǒng)不銜接、部門(mén)不協(xié)同、制度不完善、交互不暢通這些問(wèn)題如何破解？這些是推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的重要體現(xiàn)。濟(jì)南為此建設(shè)的“智惠導(dǎo)服”就是圍繞這些問(wèn)題來(lái)打造的。

　　馬學(xué)凱介紹，濟(jì)南市行政審批服務(wù)局于2018年12月掛牌成立，當(dāng)時(shí)整合了全市27個(gè)部門(mén)256個(gè)審批事項(xiàng)。從最初舉步維艱、審管分離，經(jīng)歷整合規(guī)范、創(chuàng)新提升和品牌突破“三步曲”后，如今形成了行政審批效用的最大釋放能力和政策環(huán)境，促進(jìn)了濟(jì)南市營(yíng)商環(huán)境轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變和放管服改革的落實(shí)。

　　北京面對(duì)數(shù)據(jù)共享難問(wèn)題先后出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的政策措施。

　　2021年1月，北京市大數(shù)據(jù)工作推進(jìn)小組印發(fā)的《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》明確了公共數(shù)據(jù)的定義范圍，適用于全市行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，各級(jí)部門(mén)應(yīng)建立健全公共數(shù)據(jù)管理工作機(jī)制，制定公共數(shù)據(jù)的采集、匯聚、共享、開(kāi)放和監(jiān)督考核等數(shù)據(jù)管理流程的規(guī)則和制度。還明確了由北京市經(jīng)濟(jì)信息化局負(fù)責(zé)制定公共數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)范及目錄編制具體要求。

　　僅兩個(gè)月后的2021年3月，北京市大數(shù)據(jù)工作推進(jìn)小組印發(fā)的《北京市“十四五”時(shí)期智慧城市發(fā)展行動(dòng)綱要》提出，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開(kāi)放流通。深化重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)，推動(dòng)政府、社會(huì)數(shù)據(jù)深度融合，充分激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值。

　　同時(shí)還提出了“加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全防護(hù)”的相關(guān)要求，比如建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)體系，明確不同數(shù)據(jù)安全級(jí)別的技術(shù)和管理防護(hù)措施，完善數(shù)據(jù)安全監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)和應(yīng)急處置體系。建立健全與智慧城市發(fā)展相匹配的數(shù)據(jù)安全治理體系，探索構(gòu)建零信任框架下的數(shù)據(jù)訪問(wèn)安全機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)專區(qū)的安全管控，在深化數(shù)據(jù)融合應(yīng)用的同時(shí)保障數(shù)據(jù)安全。

　　為了更好推動(dòng)各地?cái)?shù)據(jù)共享的開(kāi)展，鎖利銘建議，數(shù)據(jù)共享作為政府機(jī)構(gòu)理性選擇的結(jié)果，與碎片化的行政環(huán)境以及數(shù)據(jù)共享本身特征（如數(shù)據(jù)的安全性）之間相互作用，決定了數(shù)據(jù)共享是否能有效實(shí)現(xiàn)。因此，可以從三個(gè)方向推進(jìn)數(shù)據(jù)共享。要注重培養(yǎng)內(nèi)生性共享動(dòng)力，需要在央地關(guān)系上做好職責(zé)劃分，賦予共享機(jī)構(gòu)一定數(shù)據(jù)使用和共享的自主權(quán)。

　　同時(shí)，在共享機(jī)制類型上需要打開(kāi)思維，以多樣化的共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜情境的逐一匹配。此外，在共享范圍和程度上要做到有序推進(jìn)，即對(duì)于不同地區(qū)、不同領(lǐng)域，可以開(kāi)展對(duì)目前數(shù)據(jù)共享困境處在哪種狀態(tài)的有效評(píng)估，進(jìn)而有差別性地制定政策。

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