導讀

　　近年來，黨中央、國務院高度重視優(yōu)化營商環(huán)境工作。為貫徹落實黨中央、國務院關于優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署，服務和保障省委、省政府營商環(huán)境優(yōu)化升級“一號改革工程”，江西高院制定了《關于進一步創(chuàng)新司法舉措助推優(yōu)化法治化營商環(huán)境的實施意見》。為通過發(fā)布優(yōu)化營商環(huán)境典型案例，進一步發(fā)揮人民法院行政審判在推進法治化營商環(huán)境建設中的職能作用，江西高院在全省各級法院報送案例的基礎上，綜合考量案件類型、辦案效果、典型意義等因素，最終篩選了8個典型案例予以發(fā)布。該批典型案例具有一定的針對性和指導性，既有通過落實“首違不罰”“過罰相當”制度原則優(yōu)化營商環(huán)境的案例，也有督促行政機關守信踐諾、助力誠信政府建設的案例；既有破除地方保護和區(qū)域壁壘、保障市場交易公平競爭秩序的案例，也有監(jiān)督行政機關依法履行招商引資行政協(xié)議、保護企業(yè)合法權益的案例。

　　案例一

　　江西中綠北斗科技控股有限公司

　　訴贛州市市場監(jiān)督管理局行政處罰案

　　基本案情

　　贛州市市場監(jiān)督管理局在對江西中綠北斗科技控股有限公司（以下簡稱中綠公司）進行檢查時，發(fā)現(xiàn)該公司宣傳墻、宣傳本及宣傳冊上對產(chǎn)品宣傳的內(nèi)容印有“全國唯一可無限量載入的服務器”、“全國唯一十三年以上的GPS/北斗雙模生產(chǎn)研發(fā)企業(yè)”等字樣，違反了《中華人民共和國廣告法》第九條關于廣告不得使用“國家級”、“最高級”、“最佳”等用語的規(guī)定。該局認為中綠公司在執(zhí)法人員檢查后立即撤銷了宣傳板、召回了宣傳手冊，其違法情節(jié)及社會危害性并不嚴重，應對中綠公司減輕處罰，遂決定對該公司罰5萬元并責令其改正違法行為、在相應范圍內(nèi)消除影響。中綠公司不服，提起行政訴訟。

　　調(diào)解結果

　　贛州市中級人民法院認為，修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》已明確規(guī)定“首違不罰”制度，且贛州市人民政府也發(fā)布了《贛州市輕微違法行為不予處罰清單》，中綠公司的違法行為尚屬首次，且及時進行了糾正，違法情節(jié)輕微，符合上述法律及文件中規(guī)定的不予處罰的情形。贛州市市場監(jiān)督管理局對中綠公司作出罰款5萬元的行政處罰與法律規(guī)定不符，贛州市中級人民法院遂向該局發(fā)出司法建議，建議該局撤銷對中綠公司罰款5萬元的處罰。贛州市市場監(jiān)督管理局采納了上述司法建議，撤銷了被訴行政處罰決定，中綠公司向贛州市中級人民法院申請撤回上訴及起訴。

　　典型意義

　　本案是人民法院適用“首違不罰”規(guī)定，為市場主體營造寬松和諧的法治化營商環(huán)境的典型案例。增加“首違不罰”規(guī)定是行政處罰法修訂的亮點之一，這一修訂契合了教育與處罰相結合的行政處罰原則，為柔性執(zhí)法提供了法律依據(jù)和支撐，不僅有助于規(guī)范執(zhí)法裁量、減少過度處罰，亦可以減輕企業(yè)負擔、保護企業(yè)創(chuàng)業(yè)積極性。本案中，中綠公司的違法行為尚屬首次，危害后果輕微并及時進行了糾正，符合“首違不罰”規(guī)定適用的情形。人民法院通過司法建議的方式促使行政機關在訴訟中主動撤銷被訴行政處罰決定，中綠公司最終撤回上訴及起訴，實現(xiàn)了爭議的實質(zhì)性解決。該案的處理有效發(fā)揮了“首違不罰”制度的功能，強化了包容審慎監(jiān)管的理念，促進了行政處罰向既有力度又有溫度的良法善治方向發(fā)展。

　　案例二

　　江西蘿卜潭旅游開發(fā)有限公司

　　訴奉新縣人民政府行政補償案

　　基本案情

　　2001年，奉新縣人民政府與蘇某簽訂旅游項目投資開發(fā)合同，同意蘇某投資1000萬元設立江西蘿卜潭旅游開發(fā)有限公司（以下簡稱蘿卜潭公司），在當?shù)剡M行旅游項目開發(fā)。合同履行過程中，奉新縣人民政府以相關政策變化為由，解除了該合同并收回了案涉奉新縣百丈山——蘿卜潭風景名勝區(qū)景區(qū)，但一直未對蘿卜潭公司進行補償。雙方協(xié)商多年未果，蘿卜潭公司提起行政訴訟。

　　調(diào)解結果

　　案件審理過程中，奉新縣縣長作為行政機關負責人參加了庭審，在宜春市中級人民法院的主持下，雙方當庭就補償爭議達成協(xié)議：奉新縣人民政府就解除合同并收回景區(qū)一次性補償蘿卜潭公司各項經(jīng)濟損失870余萬元，并于調(diào)解書生效之日起一個月內(nèi)付清。

　　典型意義

　　本案是人民法院合理運用行政機關負責人出庭應訴的方式，促進行政爭議實質(zhì)性化解，保護企業(yè)合法權益的典型案例。《中共中央、國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》突出強調(diào)了要完善政府守信踐諾機制、大力推行法治政府建設和政務誠信建設。行政機關與市場主體簽訂行政協(xié)議后應當誠信恪守、自覺履行，確因公共利益需要變更或解除協(xié)議的，應當及時予以補償。本案中，涉案標的金額較高，爭議歷時較長，矛盾處理難度較大，并在當?shù)匾鹆艘欢ǖ纳鐣P注。案件的處理不僅涉及企業(yè)的產(chǎn)權保護，還事關誠信政府建設。人民法院通過推動行政機關負責人出庭、邀請企業(yè)代表旁聽庭審等方式方法，促使行政機關踐行承諾，讓企業(yè)感受到當?shù)卣靶鹿佟睂Α芭f賬”負責的擔當精神，及優(yōu)化營商環(huán)境的堅定決心。

　　案例三

　　江西恒達二手車交易市場有限公司

　　訴鷹潭市余江區(qū)商務局、

　　鷹潭市余江區(qū)人民政府

　　行政許可及行政復議案

　　基本案情

　　江西恒達二手車交易市場有限公司（以下簡稱恒達公司）經(jīng)營范圍為二手車市場服務管理等。2019年該公司向鷹潭市余江區(qū)商務局（以下簡稱余江區(qū)商務局）提交了二手車交易市場備案申請。余江區(qū)商務局審查認為，恒達公司的設立不符合鷹潭市二手車行業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標，未提供二手車交易市場經(jīng)營固定場所證明資料，不符合二手車交易市場經(jīng)營備案的申請條件，故決定不予備案。恒達公司不服，向鷹潭市余江區(qū)人民政府（以下簡稱余江區(qū)政府）申請行政復議。余江區(qū)政府復議維持了余江區(qū)商務局的行政行為。恒達公司不服，提起行政訴訟。

　　調(diào)解結果

　　南昌鐵路運輸中級法院多次與余江區(qū)政府、余江區(qū)商務局進行法律法規(guī)政策釋明，并組織雙方當事人進行協(xié)調(diào)，最終促使余江區(qū)商務局同意在恒達公司重新申請后依法予以備案，恒達公司向該院申請撤訴。

　　典型意義

　　本案是人民法院助力實行統(tǒng)一市場準入制度，破除地方保護和區(qū)域壁壘，優(yōu)化營商環(huán)境的典型案例?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，要實行統(tǒng)一的市場準入制度，嚴禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布具有市場準入性質(zhì)的負面清單?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于為加快建設全國統(tǒng)一大市場提供司法服務和保障的意見》要求，依法審理涉市場準入行政案件，遏制不當干預經(jīng)濟活動特別是濫用行政權力排除、限制競爭行為。本案中，余江區(qū)商務局以地方政策文件為依據(jù)，對申請人施加不合理的市場準入限制條件的行為，破壞了市場交易的公平競爭秩序。法院在案件審理過程中組織雙方進行協(xié)調(diào)，同時強化法律法規(guī)政策的釋明工作，使行政機關自行糾錯并同意做好事后監(jiān)管工作，及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)范性文件。該案的處理充分發(fā)揮了行政審判在加快建設全國統(tǒng)一大市場方面的規(guī)范、引領和保障作用。

　　案例四

　　萬年縣城市植物公園開發(fā)管理有限公司

　　訴萬年縣自然資源局行政處罰案

　　基本案情

　　2020年，萬年縣城市植物公園開發(fā)管理有限公司（以下簡稱開發(fā)公司）經(jīng)請示獲準同意啟動珠溪公園北門廣場及管理用房建設，但開發(fā)公司在相關規(guī)劃建設手續(xù)未完成時即開工建設。萬年縣自然資源局對該公司未批先建的行為，作出沒收全部建筑物并處建設工程總造價8.5%罰款的行政處罰決定。該行政處罰決定作出后，經(jīng)相關專業(yè)機構及專家論證，認定案涉建筑物由平屋頂調(diào)整為符合規(guī)劃要求的坡屋頂?shù)膬?yōu)化措施是可行的。開發(fā)公司不服案涉行政處罰決定，提起行政訴訟。

　　裁判結果

　　上饒市中級人民法院認為，萬年縣自然資源局在作出處罰決定前未對案涉建筑物是否具有整改的條件和可能性進行調(diào)查和區(qū)分，直接處以沒收全部建筑的行政處罰不當，但鑒于開發(fā)公司確實存在未批先建的違法事實，判決撤銷行政處罰決定中“沒收建筑物”的部分，責令萬年縣自然資源局90日內(nèi)對案涉建筑物是否應當沒收重新調(diào)查處理。

　　典型意義

　　本案是人民法院監(jiān)督行政機關合理行使處罰裁量權的典型案例?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第六十條規(guī)定，國家健全行政執(zhí)法自由裁量基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權的行使。《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條規(guī)定，行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政裁量權。本案中，住房和城鄉(xiāng)建設部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》規(guī)定，對違法建設行為實施行政處罰時，應當區(qū)分尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形和無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形。萬年縣自然資源局未對案涉建筑物是否可以采取改正措施予以研判，直接作出沒收全部建筑的行政處罰決定與上述規(guī)定不符。人民法院判決撤銷并責令重作是對行政機關自由裁量權的合理制約，有助于引導處罰裁量權更加符合“過罰相當”原則。

　　案例五

　　九江弘達石油化工有限公司

　　于都仙下加油站訴贛州市

　　行政審批局行政許可案

　　基本案情

　　2012年，江西省商務廳作出規(guī)劃確認通知，同意九江弘達石油化工有限公司于都仙下加油站（以下簡稱仙下加油站）建設地址為于都縣仙下鄉(xiāng)福星村南胞組，規(guī)劃編號為G7-185號。在該加油站籌建過程中，于都縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局、于都縣仙下鄉(xiāng)人民政府認為該選址不符合仙下鄉(xiāng)總體規(guī)劃，將建設地址調(diào)整為仙下鄉(xiāng)潭石村石下組省道旁，并逐級報江西省商務廳批準。江西省商務廳于2014年作出同意調(diào)整規(guī)劃確認地址的批復。2020年，仙下加油站向贛州市行政審批局申請成品油零售經(jīng)營許可。贛州市行政審批局認為，仙下加油站建設地址調(diào)整后的實際地址位于S219省道旁,屬于國省道網(wǎng)點,與G7-185規(guī)劃點屬性不符,遂作出案涉成品油零售經(jīng)營不予批準決定。仙下加油站不服，提起行政訴訟。

　　裁判結果

　　本案審理過程中，經(jīng)贛州市中級人民法院發(fā)函詢問，江西省商務廳復函明確案涉2014年規(guī)劃調(diào)整的批復依然有效。贛州市中級人民法院認為，在江西省商務廳已經(jīng)批復同意仙下加油站規(guī)劃地址的情況下，贛州市行政審批局又以規(guī)劃地址不符要求為由作出不予批準決定，沒有事實和法律依據(jù)，故判決撤銷該決定，責令贛州市行政審批局在法定期限內(nèi)重新作出行政行為。

　　典型意義

　　本案是人民法院監(jiān)督行政機關依法實施行政許可的典型案例?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021－2025年）》指出要進一步精簡行政許可事項，大力歸并減少各類資質(zhì)資格許可事項。在深入推進“放管服”改革背景下，對實行行政許可管理的事項，行政機關應當優(yōu)化審批服務，提高審批效率。企業(yè)經(jīng)營涉及多個行政許可事項的，后續(xù)行政許可中不應再對已經(jīng)取得行政許可的特定事項再行審查，不當增加市場主體負擔。本案中，在江西省商務廳已經(jīng)批復同意仙下加油站建設地址調(diào)整的情況下，贛州市行政審批局仍然以調(diào)整的建設地址不符合規(guī)劃為由，拒絕作出成品油零售經(jīng)營許可，屬于重復審查。人民法院對此予以糾正，保障了企業(yè)的經(jīng)營權益，有助于促進行政許可的實施向減輕企業(yè)負擔、改善投資環(huán)境的方向發(fā)展。

　　案例六

　　福建中氣集團有限公司

　　訴南豐縣人民政府行政協(xié)議案

　　基本案情

　　2013年8月，南豐縣人民政府與福建中氣集團有限公司公司（以下簡稱福建中氣公司）簽訂投資合同，約定將該縣某園區(qū)管道燃氣建設與供應特許該公司經(jīng)營30年，明確項目固定資產(chǎn)投資為5000萬元，并約定福建中氣公司在南豐縣成立項目公司。同年9月，項目公司與南豐縣建設局簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，約定項目公司的股東或股權結構發(fā)生變化應當在有關事項出現(xiàn)后十日內(nèi)提交書面?zhèn)浒笀蟾妗?019年，福建中氣公司轉(zhuǎn)讓了項目公司全部股權。2020年，南豐縣人民政府以福建中氣公司轉(zhuǎn)讓項目公司全部股權構成根本違約為由單方解除合同。福建中氣公司不服，提起行政訴訟。

　　裁判結果

　　江西省高級人民法院認為，南豐縣人民政府認定福建中氣公司轉(zhuǎn)讓項目公司股權的行為構成根本性違約，與雙方協(xié)議約定相悖。同時，南豐縣人民政府也未提供證據(jù)證明其他存在因公共利益考慮而需要單方解除協(xié)議的情形，其單方解除協(xié)議的事實與法律依據(jù)不足，遂判決撤銷南豐縣人民政府的解除合同行為。

　　典型意義

　　本案是人民法院監(jiān)督行政機關依法行使行政協(xié)議單方解除權，保護企業(yè)合同權益的典型案例。行政協(xié)議是為了實現(xiàn)行政管理目的簽訂的協(xié)議，因此行政機關享有行政優(yōu)益權，其內(nèi)容包括行政機關的單方解除權，即行政機關在符合法定條件情況下，有權決定解除協(xié)議。因行政優(yōu)益權體現(xiàn)了行政權單方性、強制性等特點，為保障協(xié)議相對人的權益，行政優(yōu)益權的行使必須受到嚴格制約?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第三十一條規(guī)定，地方各級人民政府及其有關部門應當履行依法訂立的各類合同。對行政協(xié)議約定的事項，除因國家利益、公共利益需要確需改變的，行政機關應予以遵守。本案中，案涉單方解除行為既沒有協(xié)議約定，也不符合行政機關行使行政優(yōu)益權的條件，人民法院判決撤銷該行為，有效制約和監(jiān)督了行政機關單方解除權的行使，有利于保障特許經(jīng)營協(xié)議的穩(wěn)定，保護特許經(jīng)營權人的合法權益。

　　案例七

　　鮑某訴樂平市工業(yè)和信息化局、

　　樂平市市場監(jiān)督管理局行政強制案

　　基本案情

　　鮑某是原江西九二鹽業(yè)有限責任公司上饒分公司的經(jīng)營者，2017年12月26日，原樂平市鹽務局作出樂罰登存通字［2017］第A（001）號先行登記保存證據(jù)通知書，決定對該分公司所有的44.43噸食鹽予以先行登記保存。自2017年12月26日至2018年1月2日，以扣押實物的方式，將該批食鹽存放于原樂平市鹽務局。至2021年被查扣的食鹽仍未歸還，致使該批食鹽超過保質(zhì)期。期間，原樂平市鹽業(yè)局被撤銷，由樂平市工業(yè)和信息化局及樂平市市場監(jiān)督管理局繼續(xù)行使其職權。鮑某不服，提起行政訴訟。

　　裁判結果

　　景德鎮(zhèn)市珠山區(qū)人民法院認為，原樂平市鹽務局的先行登記保存證據(jù)通知載明了扣押期限為2017年12月26日至2018年1月2日，但到期后沒有采取后續(xù)措施，違反了相關法律規(guī)定。鑒于該扣押行為不具有可撤銷內(nèi)容，遂判決確認扣押食鹽行為違法。一審宣判后，雙方當事人均未提起上訴。

　　典型意義

　　本案是人民法院積極履行審查職責，引導和規(guī)范行政機關依法對企業(yè)財產(chǎn)實施強制措施的典型案例?！督魇?yōu)化營商環(huán)境條例》第十三條規(guī)定，嚴禁違反法定權限、條件、程序?qū)κ袌鲋黧w的財產(chǎn)和企業(yè)經(jīng)營者個人財產(chǎn)實施查封、凍結和扣押等行政強制措施。但實踐中，個別行政執(zhí)法機關以登記保存證據(jù)為由對企業(yè)財產(chǎn)實施扣押。證據(jù)先行登記保存本是為確保執(zhí)法機關在特殊情況下，收集保存違法行為的證據(jù)材料而設立的制度，其與查封、扣押等行政強制措施在執(zhí)行的期限和實施方式上有明顯的區(qū)別。本案中，原樂平市鹽務局以登記保存之名長期扣留行政相對人物品，侵犯了企業(yè)的財產(chǎn)權。人民法院判決確認該行為違法，明確了先行登記保存證據(jù)與采取行政強制措施的邊界，對于遏制類似“以登記保存為名”“行行政強制之實”的行為具有警示作用，有助于規(guī)范監(jiān)督行政執(zhí)法活動、保障市場主體財產(chǎn)安全。

　　案例八

　　肖某某、朱某某訴撫州高新技術產(chǎn)業(yè)

　　開發(fā)區(qū)管理委員會行政協(xié)議案

　　基本案情

　　2013年，莊某某與撫州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱撫州高新區(qū)管委會）簽訂投資興辦企業(yè)入園合同，約定由撫州東聚科技有限公司（以下簡稱東聚公司）簽訂相關協(xié)議并投資生產(chǎn)。2020年，東聚公司與撫州高新區(qū)管委會簽訂退園補償協(xié)議，因東聚公司無法繼續(xù)履行投資興辦企業(yè)入園合同，雙方同意終止履行該入園合同，東聚公司退出園區(qū)，撫州高新區(qū)管委會給予相應補償。撫州高新區(qū)管委會在支付了約定的第一筆補償款后，認為東聚公司未在協(xié)議約定的期限內(nèi)繳清所欠稅費及相應滯納金，決定扣除東聚公司的獎勵金67萬余元并收取違約金。東聚公司依法注銷后，其原股東肖某某、朱某某不服，提起行政訴訟。

　　裁判結果

　　江西省高級人民法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《江西省房產(chǎn)稅施行細則》第八條、《江西省城鎮(zhèn)土地使用稅實施辦法》第十一條的規(guī)定，東聚公司未能如期清繳案涉稅款系因客觀原因所致，不應認定東聚公司存在主觀違約行為。撫州高新區(qū)管委會以東聚公司未能在退園補償協(xié)議約定的期限內(nèi)繳清稅款為由，提出不向肖某某、朱某某支付退園補償協(xié)議約定的獎勵金67萬余元的主張不能成立。經(jīng)調(diào)解，雙方達成調(diào)解協(xié)議。

　　典型意義

　　本案是人民法院妥善處理無法實現(xiàn)預期目標的招商引資項目退出爭議的典型案例。營商環(huán)境不僅關乎招商引資政策是否兌現(xiàn)，而且與招商引資目標無法實現(xiàn)后能否妥善處理密切相關。招商引資既要做到“引得進來”，也要確保“退得出去”。對經(jīng)評估確屬無法實現(xiàn)預期目標的招商引資項目進行妥善處置，既可以及時防止因招商引資項目失利導致各方損失進一步擴大，也可以有效避免因招商引資爭議對當?shù)貭I商環(huán)境造成不利影響。本案中，當事人簽訂退園補償協(xié)議后，雙方因履約責任發(fā)生爭議。為實質(zhì)性化解爭議并避免可能對當?shù)貭I商環(huán)境造成不利影響，江西省高級人民法院通過深入基層開展巡回審判，在充分聽取當事人意見的基礎上，積極以調(diào)解的方式促進爭議實質(zhì)性化解，暢通招商引資退出渠道，為各類市場主體營造穩(wěn)定、公平、可預期的發(fā)展環(huán)境。