黨的二十大報告強調“加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國”。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出“迎接數(shù)字時代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進網(wǎng)絡強國建設，加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府”。2022年6月6日，《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》(國發(fā)〔2022〕14號)要求“加快推進全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設，加強數(shù)據(jù)治理，依法依規(guī)促進數(shù)據(jù)高效共享和有序開發(fā)利用，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值”。2022年9月13日，《國務院辦公廳關于印發(fā)全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設指南的通知》(國辦函〔2022〕102號)(以下簡稱《建設指南》)發(fā)布，提出要完善政務大數(shù)據(jù)管理體系、建立全國一體化政務數(shù)據(jù)目錄、推動政務數(shù)據(jù)“按需歸集、應歸盡歸”、構建政務大數(shù)據(jù)服務體系。政務大數(shù)據(jù)體系建設的要求密集出臺，逐級細劃，特別是《建設指南》的發(fā)布，是貫徹落實黨中央、國務院的決策部署、擘畫大數(shù)據(jù)體系建設藍圖的具體體現(xiàn)和有力舉措，為指導各政府部門凝心聚力開展政務大數(shù)據(jù)體系建設指明了發(fā)力點和創(chuàng)新突破點。

　　一、政務大數(shù)據(jù)體系建設是數(shù)字政府建設的基石

　　(一)政務大數(shù)據(jù)體系是數(shù)字政府建設的前提條件。

　　數(shù)字政府建設是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，其核心任務是將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，構建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”。而數(shù)據(jù)信息是數(shù)字技術應用的基本要素，是數(shù)字政府建設的重要生產(chǎn)力要素，構建全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系，實現(xiàn)多源匯聚、關聯(lián)融合、高效共享和有序開發(fā)利用，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能治理現(xiàn)代化目標的前提和基礎。

　　(二)政務大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理和融合應用是數(shù)字政府建設的必然選擇。

　　當前政務數(shù)據(jù)在政府運行中發(fā)揮了重要作用，但在具體應用過程中還存在底數(shù)不清、來源不明、質量不佳、標準不一、共享不及時等制約發(fā)展的瓶頸問題，政務數(shù)據(jù)共享體制機制不夠順暢、管理權責不夠清晰、“碎片化”的“數(shù)據(jù)孤島”仍然存在，政務數(shù)據(jù)對政府協(xié)同的驅動力、粘合劑作用還未完全發(fā)揮。通過統(tǒng)籌構建政務大數(shù)據(jù)體系，以數(shù)據(jù)信息流進一步優(yōu)化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務，全面提升政府在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、自然資源、生態(tài)環(huán)境等領域的履職能力，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式，是數(shù)字政府建設的必然選擇。

　　(三)《建設指南》明確了政務大數(shù)據(jù)體系建設路徑。

　　《建設指南》針對政務大數(shù)據(jù)體系建設的痛點、難點和瓶頸，以“八個一體化”，即統(tǒng)籌管理一體化、數(shù)據(jù)目錄一體化、數(shù)據(jù)資源一體化、共享交換一體化、數(shù)據(jù)服務一體化、算力設施一體化、標準規(guī)范一體化、安全保障一體化，指明了政務大數(shù)據(jù)體系的目標任務、建設框架、技術路徑和保障措施，全局謀劃部署、階段推進落實，強化政務數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理和整體協(xié)同，創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理機制，全方位多維度加強多源數(shù)據(jù)匯聚整合，為各地區(qū)各部門推進政務數(shù)據(jù)體系建設指明了方向和途徑，是政務大數(shù)據(jù)體系建設的基本指引，保障了全國政務大數(shù)據(jù)體系的“一盤棋”。

　　二、正確把握政務大數(shù)據(jù)體系建設的幾對關系

　　《建設指南》總體架構明確了全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系“1+32+N”的框架結構，明確了國家政務大數(shù)據(jù)平臺、地方政務數(shù)據(jù)平臺、國務院有關部門的政務數(shù)據(jù)平臺的技術邏輯。

　　一是國家平臺與地方和部門平臺關系。國家政務大數(shù)據(jù)平臺是全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系的核心節(jié)點，部門平臺和地方平臺分別對接國家政務大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通，同步數(shù)據(jù)目錄，支撐按需調用。在部門平臺和地方平臺的建設過程中，從數(shù)據(jù)資源摸底、數(shù)據(jù)資源目錄建設、數(shù)據(jù)匯集、共享流通、服務調用等方面，需要處理好本地橫向、行業(yè)縱向的關系，分工合作，有效融合，無縫銜接。

　　二是已有和新建的關系。全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設堅持繼承發(fā)展、迭代升級的原則，要充分整合利用國家、部門和地方現(xiàn)有平臺、系統(tǒng)和政務數(shù)據(jù)資源。要充分利用全國一體化政務服務平臺和國家數(shù)據(jù)共享交換平臺等現(xiàn)有數(shù)據(jù)共享渠道，構建全國統(tǒng)一的政務大數(shù)據(jù)平臺和政務數(shù)據(jù)資源體系。尚未建設政務數(shù)據(jù)平臺的國務院部門，要在國家政務大數(shù)據(jù)平臺上按照統(tǒng)一要求提供數(shù)據(jù)資源、獲取數(shù)據(jù)服務。地方由省級統(tǒng)建或省市兩級分建的模式建設完善地方平臺?；谝陨掀脚_開展政務數(shù)據(jù)的匯聚整合和共享應用，同時還要充分考慮按需對接其他系統(tǒng)的能力，推進政務數(shù)據(jù)資源整合改造。

　　三是安全和發(fā)展的關系。《建設指南》明確提出以“數(shù)據(jù)”為安全保障的核心要素，強化安全主體責任，健全保障機制，完善數(shù)據(jù)安全防護和監(jiān)測手段，加強數(shù)據(jù)流轉全流程管理，形成制度規(guī)范、技術防護和運行管理三位一體的全國一體化政務大數(shù)據(jù)安全保障體系。數(shù)據(jù)合規(guī)使用是數(shù)據(jù)安全可持續(xù)發(fā)展的首要條件，要結合數(shù)據(jù)分類分級制度的實施，在歸集、加工、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔的全過程中落實分類分級保護措施，使數(shù)據(jù)始終處于有效保護和合法利用的狀態(tài)，防止數(shù)據(jù)被篡改、破壞、泄露或者非法獲取，保障全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系安全有序運行。

　　三、以統(tǒng)一的國土空間底圖促進政務大數(shù)據(jù)的“聚通用”，推進政務大數(shù)據(jù)深化創(chuàng)新應用

　　(一)統(tǒng)一空間底圖是政務大數(shù)據(jù)融合的關鍵基礎。

　　全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設重在數(shù)據(jù)聯(lián)通、匯聚、融合、應用，目標是應用，核心是融合。融合政務大數(shù)據(jù)需要各級、各類數(shù)據(jù)的共性特征來關聯(lián)、整合，最普適的共性特征就是空間特性。所有政務數(shù)據(jù)都來自自然界和人類社會活動，而國土空間是自然與人類活動的空間載體，所有數(shù)據(jù)都與自然與人類生產(chǎn)生活時所處的某個國土空間位置有關。國土空間具有唯一性，在一個統(tǒng)一的空間底圖上整合各類數(shù)據(jù)及應用，是數(shù)據(jù)融合的最基本索引和關鍵基礎。

　　(二)自然資源數(shù)據(jù)是體現(xiàn)空間底圖的國家基礎數(shù)據(jù)庫。

　　《建設指南》提出建設基礎庫和主題庫兩類數(shù)據(jù)資源庫，自然資源數(shù)據(jù)庫是基礎數(shù)據(jù)庫。顧名思義，基礎庫是其他相關數(shù)據(jù)的基礎，是其他相關數(shù)據(jù)共用、通用的部分。一方面，自然資源數(shù)據(jù)庫中包括基礎地理、遙感影像、自然資源調查監(jiān)測等數(shù)據(jù)，基于統(tǒng)一的空間基準實現(xiàn)了全國無縫銜接，形成了全國統(tǒng)一的國土空間底圖，其他相關數(shù)據(jù)都可以基于這個底圖進行“落地”管理、空間化處理，從而實現(xiàn)各類政務數(shù)據(jù)的空間融合，避免空間的沖突與矛盾。另一方面，自然資源數(shù)據(jù)庫中以耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為核心的國土空間規(guī)劃等數(shù)據(jù)，確定了每一塊國土空間開發(fā)利用活動不可逾越的約束底線，是各級政府、社會、公眾必須知曉和遵守的公共規(guī)則。

　　(三)國土空間基礎信息平臺和“一張圖”是自然資源領域政務大數(shù)據(jù)體系建設的重要內容。

　　自然資源基礎庫以自然資源“一張圖”為表現(xiàn)形式，根據(jù)統(tǒng)一的空間坐標基準，以DEM等實景三維測繪成果為基底，以高分辨率遙感影像為背景，融合基礎地理、調查監(jiān)測、國土空間規(guī)劃、開發(fā)利用與保護等數(shù)據(jù)，形成了“地上地下、陸海相連”自然資源政務大數(shù)據(jù)體系。國土空間基礎信息平臺對自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)要素進行統(tǒng)一管理、分布式調度、分析計算、可視化表達、共享服務，是國家一體化政務大數(shù)據(jù)體系“1+32+N”框架中的部門平臺。應按照《建設指南》的要求，在已有基礎上進一步完善國土空間基礎信息平臺和“一張圖”，強化數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)服務等能力，為全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設貢獻力量。(自然資源部網(wǎng)信辦副主任、信息中心總工程師 吳洪濤)