“非常感謝執(zhí)法部門的理解！我再次感受到，現(xiàn)在政府的措施真的更具人情味！”近日，景德鎮(zhèn)高新區(qū)一家超市的老板符臣剛感慨地說。原來，今年4月底，符臣剛的超市里龍眼豆抽檢不合格，按照規(guī)定應處以5萬元以上10萬元以下罰款。不過，高新區(qū)市監(jiān)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該超市屬于首次違法，且基本落實了食品進貨查驗記錄制度，銷售持續(xù)時間短，涉案數(shù)量較少，盈利較低，檢測報告的實測值只是剛過標準值，在收到檢測結(jié)果后又及時張貼了“食品召回通知”。另外，執(zhí)法人員將案件線索向供貨商和生產(chǎn)商所在地的市場監(jiān)管部門移交，做到了食品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的溯源。最終，市監(jiān)部門決定對其不予行政處罰。

　　近年來，我省多地在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，推進包容審慎監(jiān)管，推出“首違不罰”“輕微不罰”等制度，對市場主體的無心之失給予糾正的機會。那么，“首違不罰”制在實施中，是否達到了促使市場主體自我糾錯、主動消除違法的實際效果？該制度在彰顯執(zhí)法溫度的同時，又如何保證執(zhí)法的威嚴與力度？日前，記者對在不同領域推行“首違不罰”制的景德鎮(zhèn)、鷹潭等地做了一番調(diào)查。

　　【標準】哪些行為“首違不罰”？

　　景德鎮(zhèn)：必須是無主觀故意、情節(jié)輕微且未造成嚴重危害

　　“我市‘首違不罰’即免罰清單制度建設，萌芽于‘六穩(wěn)’‘六?！ぷ饕螅匀ツ?月15日新《行政處罰法》施行及今年營商環(huán)境優(yōu)化升級列入江西‘一號改革工程’后進入快車道?！?月18日，景德鎮(zhèn)市司法局局長方靜向記者介紹，按照景德鎮(zhèn)市優(yōu)化營商環(huán)境動員大會上關于大力便民為民、推動滿意度大提高的要求，景德鎮(zhèn)市司法局在協(xié)調(diào)推進“首違不罰”制度建設時，堅持放眼全局，梳理民生和其他領域的免罰清單一并列入其中。

　　例如，在景德鎮(zhèn)市市場監(jiān)督管理局發(fā)布的首次輕微違法經(jīng)營行為容錯機制中，該局列出了具體的“首違輕微不罰清單”，明確100項無主觀故意、情節(jié)輕微且未造成嚴重社會影響和危害的行為“首違”不予行政處罰，涉及市場主體登記管理、廣告、商標、食品安全、電子商務等領域的15個方面。例如，在違反價格相關規(guī)定的行為方面，有商家不按規(guī)定明碼標價時，如果是“初次被發(fā)現(xiàn)實施此類違法行為，能夠標明商品品名、計價單位、價格等主要內(nèi)容，不引起消費者對價格的誤解，未損害消費者的知情權(quán)與選擇權(quán)，沒有違法所得，已自行改正或者在市場監(jiān)管部門規(guī)定的期限內(nèi)改正”的，市監(jiān)部門不予處罰。

　　“迄今為止，全市28家具有行政處罰權(quán)的部門已有26家正式出臺了免罰清單制度文件，其中市場經(jīng)營活動免罰清單231條、民生及其他領域99條。剩余兩家部門的免罰清單亦將于近期出臺?！狈届o告訴記者。

　　鷹潭：針對消防領域兩年內(nèi)初次違法且后果輕微并及時改正

　　為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，鷹潭消防救援部門于3月25日制定出臺了《鷹潭市優(yōu)化消防執(zhí)法營商環(huán)境九項措施》，其中便包含“首違不罰”。

　　“‘首違不罰’的實施對象是兩年(24個月)內(nèi)初次違法且危害后果輕微并及時改正的社會單位，且消防機構(gòu)會通過行政告誡的方式對當事人進行教育、警示，出具“行政告誡書”進行批評教育，教育、引導、督促社會單位自覺遵守消防法律法規(guī)?！柄椞妒邢谰仍ш犗辣O(jiān)督人員表示，“首違不罰”僅針對能夠及時改正的，消防違法行為自消防救援機構(gòu)發(fā)現(xiàn)到改正完畢的時間超過3個工作日的，不宜視作“及時”改正。

　　該工作人員告訴記者，鷹潭市消防救援部門實行“首違不罰”，是嚴格落實《行政處罰法》的規(guī)定。2021年7月15日起正式施行的《行政處罰法》明確規(guī)定，“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。同時，實行“首違不罰”讓消防執(zhí)法有力度更有溫度?！霸谌粘Ｏ辣O(jiān)督檢查中，有時會發(fā)現(xiàn)一些輕微行政違法行為是由于單位(場所)消防安全責任人不懂消防安全管理，存在疏忽遺漏造成的，并非刻意為之。對這樣的‘無心之過’，如果一概予以行政處罰，不僅不能實現(xiàn)處罰目的，也難以使當事人提高守法的自覺性和對執(zhí)法的認同?！痹谒磥恚瑢Ψ戏ǘㄇ樾蔚囊婪ㄟm用“首違不罰”，給單位(場所)糾錯的機會，避免“為罰而罰”，可以讓人民群眾感受到執(zhí)法的溫度。

　　【調(diào)查】實施效果如何？

　　景德鎮(zhèn)“首違不罰”實施以來免罰金額超290萬元

　　方靜向記者介紹，“首違不罰”制度實施前期，景德鎮(zhèn)市通過開展實地調(diào)研座談、專項執(zhí)法監(jiān)督和案卷評查，聚焦自由裁量權(quán)尺度較為寬松問題，對重點執(zhí)法領域以書面形式鼓勵支持圍繞包容審慎柔性執(zhí)法先試先行。市場監(jiān)管系統(tǒng)于2021年7月開具了該市第一張不予處罰決定書，取得了良好的社會效果。同年8月30日，市場監(jiān)管局和市司法局聯(lián)合出臺了市場監(jiān)管領域輕微違法行為不予處罰清單，實現(xiàn)了“首違不罰”制度建設的新突破。此后，該市營商環(huán)境指揮部將“首違不罰”制度建設列入重點工作任務，并由市委常委、政法委書記，市營商環(huán)境指揮部法治環(huán)境組組長胡春平掛帥督戰(zhàn)，按照“強攻二季度、確保雙過半”的工作要求，集中統(tǒng)一調(diào)度，景德鎮(zhèn)市“首違不罰”制度建設進入快車道。

　　方靜說，景德鎮(zhèn)“首違不罰”制度推行以來，主要案例集中在市場監(jiān)管和交通違法領域，累計對17名市場主體和14825人次的機動車駕駛?cè)诉m用“首違不罰”，免罰金額超過290萬元。

　　“首違不罰”曾在執(zhí)法機關內(nèi)部引發(fā)討論

　　方靜坦言，該制度實施后，也曾在執(zhí)法機關內(nèi)部引發(fā)熱烈討論，主要分歧在于法制審核部門和一線執(zhí)法單位的理念沖突。長期以來，在執(zhí)法機構(gòu)對食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等與人民群眾健康安全息息相關領域的“零容忍”高壓態(tài)勢下，“首違不罰”作為新要求與執(zhí)法人員的工作理念沖突較大，存在一些如禁錮了權(quán)力、約束了手腳、放任了違法行為的思想認識。對此，各級行政執(zhí)法機關法制審核部門堅持講政治、講法律、講道理，立足法制審核，站穩(wěn)工作立場，予以堅決糾正，確保了“首違不罰”法治精神落地見效。通過一系列“首違不罰”典型案例的發(fā)布，為打造穩(wěn)定公平透明、可預期的法治化營商環(huán)境奠定了堅實基礎，也為市場主體健康發(fā)展注入了“強心劑”。

　　鷹潭消防機構(gòu)已實施12起“首違不罰”

　　《鷹潭市優(yōu)化消防執(zhí)法營商環(huán)境九項措施》實施以來，全市消防機構(gòu)已實施12起“首違不罰”，推動了安全隱患的整改，進一步優(yōu)化了消防執(zhí)法營商環(huán)境，提高了群眾滿意度，讓消防執(zhí)法既有力度也有溫度。

　　鷹潭市消防救援支隊消防監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)，“首違不罰”針對的對象是兩年(24個月)內(nèi)初次違法且危害后果輕微，并且能在3個工作日內(nèi)整改完畢的單位，但部分企業(yè)往往很難在3個工作日內(nèi)整改完畢?！坝捎谄髽I(yè)自身沒有專業(yè)人員維修，加之維修經(jīng)費需要逐級審批，所以部分企業(yè)在被發(fā)現(xiàn)存在消防設施故障、損壞后，很難在3個工作日內(nèi)整改完畢，不能實行‘首違不罰’?！?/p>

　　《中華人民共和國消防法》第十六條第一款第二項規(guī)定，“機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位應當按照國家標準、行業(yè)標準配置消防設施、器材，設置消防安全標志，并定期組織檢驗、維修，確保完好有效”。針對當前難以在3個工作日整改到位的情況，該工作人員建議，單位(場所)可以與專業(yè)消防設施維護保養(yǎng)單位簽訂維保合同，如果消防設施臨時出現(xiàn)問題，能夠及時得到解決。

　　【釋疑】如何避免“借機逃避制裁”？

　　公示案件臺賬 企業(yè)有兩次違法時平臺會發(fā)出預警

　　對市場主體初次違法且危害后果輕微并及時改正的不予處罰，會不會損害法律權(quán)威呢？一些不法分子會不會借此以逃避法律制裁呢？對此，方靜介紹，“首違不罰”的“不罰”并非免責，對于輕微違法的市場主體會通過責令整改、批評教育等方式予以糾正，并登記在案。今年4月底，景德鎮(zhèn)已經(jīng)搭建了行政執(zhí)法信息查詢平臺，其中包括對案件臺賬的公示。案件信息有兩年公示期，如果一個企業(yè)在此期間出現(xiàn)兩次違法，那么平臺就會發(fā)出預警。

　　方靜介紹，為了規(guī)避企業(yè)借機觸碰法律紅線，景德鎮(zhèn)市還從三個方面予以發(fā)力：

　　一是落實好“誰執(zhí)法誰普法”工作責任制。由該市普法辦牽頭，各級行政執(zhí)法機關扎實落實“誰執(zhí)法誰普法”工作責任制。通過普法進社區(qū)、進園區(qū)、進企業(yè)以及發(fā)布典型案例等方式，對相關法律法規(guī)進行廣泛宣傳。

　　二是深入開展“萬干入萬企黨建促發(fā)展”活動。每一名機關干部掛點幫扶一家市場主體，既是企業(yè)發(fā)展幫扶員，也是政策法規(guī)宣講員，發(fā)揮部門職能優(yōu)勢助力市場主體依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營。

　　三是充分發(fā)揮律師行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢，開展企業(yè)“法治體檢”。由該市司法局聯(lián)合市律師協(xié)會組織開展律師助企專項行動，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展“法治體檢”，提出改進意見建議，并積極參與企業(yè)日常合同協(xié)議等重大決策，幫助企業(yè)規(guī)避風險，助力健康發(fā)展。

　　對屢教不改者從重處罰并納入信用平臺

　　鷹潭消防救援支隊相關負責人表示，“首違不罰”絕不是簡單的“不罰”、放任不管，而是引導鼓勵廣大社會單位積極主動改正消防安全違法行為，實現(xiàn)執(zhí)法效果與社會管理效果的雙贏，有效優(yōu)化轄區(qū)消防執(zhí)法營商環(huán)境?！啊走`不罰’的實施對象有著明確的規(guī)定，而針對多次違法、屢教不改的單位(場所)，消防部門仍將依法處罰，視情從重處罰，并納入信用平臺?！?/p>

　　【反饋】商戶怎么看？

　　如果沒有“首違不罰”店可能直接倒閉了

　　“如果真要處罰，我的店可能直接倒閉了！”5月20日，景德鎮(zhèn)日日新汽車美容會所老板胡小海談起“首違不罰”制時，對記者發(fā)出如是感慨。原來，該會所代銷了一款雷朋汽車隔熱膜，去年6月，為了更好地宣傳銷售該貼膜，胡小海在店招使用“雷朋隔熱膜中國馳名商標”字樣，結(jié)果被市監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)。經(jīng)調(diào)查，雷朋隔熱膜確由原國家工商總局授予馳名商標保護，但根據(jù)商標法，生產(chǎn)、經(jīng)營者不得將“馳名商標”字樣用于商品、商品包裝或者容器上，或者用于廣告宣傳、展覽以及其他商業(yè)活動中。因此，日日新汽車美容會所的行為違反了商標法，依據(jù)第五十三條應處罰10萬元。胡小海非常吃驚，急忙去查詢相關資料，發(fā)現(xiàn)確實如此，頓時心急如焚：“我們只是一家小洗車店，如果罰款10萬元，就等于直接倒閉了！”對此，景德鎮(zhèn)市監(jiān)部門考慮到該會所確系“夫妻店”、規(guī)模小、首次違法且及時改正，符合市場監(jiān)管領域輕微違法行為不予處罰清單第52項規(guī)定，最終決定免予處罰?！斑@種制度非常人性化，同時也使我接受了一次普法教育?！焙『８袆拥卣f。

　　受益“首違不罰”餐飲店老板成義務普法員

　　在景德鎮(zhèn)市高新區(qū)開餐飲店的余琴香女士深有同感。去年7月19日，執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)高新區(qū)“余琴香餐飲店”沒有衛(wèi)生經(jīng)營許可就從事餐飲經(jīng)營。經(jīng)查，該店7月17日開業(yè)，經(jīng)營已有兩天，衛(wèi)生許可證還在辦理中。按照《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》相關規(guī)定，該店應受到1000元以上、1萬元以下罰款。余琴香頓時有點心灰意冷，畢竟才開業(yè)，就要被罰款數(shù)千元，也是不小的資金。幸好，執(zhí)法部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“余琴香餐飲店”面積及經(jīng)營規(guī)模小、從業(yè)人員少，又是首次違法，并且店方積極配合調(diào)查，及時補辦了相關證件，遂根據(jù)新《行政處罰法》第三十三條，決定不予處罰?！澳菚r起，我就成了一名義務普法員?！庇嗲傧愀嬖V記者，這次經(jīng)歷讓她深受感動，覺得政府部門的措施很有人情味，作為商家更應知法懂法守法。從此，只要身邊有親戚朋友想經(jīng)商，她都第一時間主動向他們普及相關法律法規(guī)，提醒他們不要犯同樣的錯誤。

　　【說法】

　　華東交通大學副校長、教授、法學博士，江西省優(yōu)化營商環(huán)境咨詢專家楊德敏：

　　通過“首違不罰”消減市場主體違法成本更符合社會正義

　　對于我省多地實施的“首違不罰”制度，5月20日，華東交通大學副校長、教授、法學博士，江西省優(yōu)化營商環(huán)境咨詢專家楊德敏告訴記者，雖然直至2021年7月15日新《行政處罰法》施行后才正式確立“首違不罰”制度，但此前多地已經(jīng)在實踐中貫徹了“首違不罰”執(zhí)法理念，其初衷之一就是為了提升營商環(huán)境質(zhì)量。無論從法理還是事理來看，“首違不罰”制度對優(yōu)化營商環(huán)境都具有明顯的積極意義。

　　首先，“首違不罰”構(gòu)成對守法加碼現(xiàn)象的制度性消解。市場主體有可能為了避免遭受行政處罰而過度限制自身權(quán)利，造成守法加碼現(xiàn)象。對權(quán)利的自我過度限制雖然能牢牢地將自己安放于合法區(qū)域，但卻未能充分釋放行使權(quán)利所能帶來的價值。“首違不罰”則給了市場主體一定試錯空間，使其敢于將權(quán)利邊界盡可能向外拓展，由此可以消解守法加碼現(xiàn)象。

　　其次，“首違不罰”消減了市場主體違法成本。《行政處罰法》第五條規(guī)定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。因此，違法成本并非越高越好，應當與違法行為的社會危害性相匹配?！俺醮芜`法且危害后果輕微并及時改正的”行為并無多大社會危害性，通過“不罰”消減其違法成本更符合社會正義。

　　最后，“首違不罰”有利于塑造親清新型政商關系。執(zhí)法要有力度，更要有溫度?！笆走`不罰”展現(xiàn)了執(zhí)法者對市場主體在違法性認識偏差、一時行為疏忽等情形的體諒，有利于形成市場主體與執(zhí)法者的良性互動。

　　楊德敏認為，從實踐來看，“首違不罰”的實施依據(jù)有兩個層次：一是《行政處罰法》第三十三條的規(guī)定，二是各地制定的“首違不罰”清單。前者過于抽象，可能會導致“首違不罰”制度的泛用；后者過于具體，可能會導致“首違不罰”制度該用而未用。為此，可從三方面予以強化和完善：

　　一是可進行類型化規(guī)定。未來可以考慮在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上，對“首違不罰”情形進行一定的類型化并通過制度形式固定下來，在避免執(zhí)法人員界定標準尺度不一的同時更充分地釋放“首違不罰”的制度功能。

　　二是適用時要遵守正當程序。同時要注意，“首違不罰”依然會影響行政相對人的利益?！笆走`不罰”的前提是“違”，如果行政相對人認為自己并未違法，即便未對其處罰，也依然要給予其救濟渠道。這也意味著，“首違不罰”依然要嚴格遵守執(zhí)法程序，不能因為“不罰”而在正當程序上打折扣。

　　三是明白只是管理方式的改變，并非放松管制?！笆走`不罰”只是不對行政相對人作出行政處罰，但執(zhí)法者依然要根據(jù)實際情況采取說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性手段引導市場主體遵紀守法，使其明白“首違不罰”并非放松管理，而是管理方式的改變。

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