摘　要：政府數(shù)據(jù)治理改革是大數(shù)據(jù)、人工智能快速發(fā)展背景下政府治理改革的新趨勢。重視政府數(shù)據(jù)治理改革，同時關注其背后的風險，是政府數(shù)據(jù)治理績效提升的應有之義。數(shù)字政府建設與風險消解應成為政府數(shù)據(jù)治理改革的核心議題。通過文獻研究、理論建構(gòu)、關鍵成功要素分析（KSF）等方法，解構(gòu)政府數(shù)據(jù)治理過程中的風險，為政府數(shù)據(jù)治理改革的推進創(chuàng)造條件。政府數(shù)據(jù)治理過程中的風險主要包括決策和領導風險、數(shù)據(jù)風險、技術(shù)風險和數(shù)據(jù)平臺的運維風險等?；趯φ當?shù)據(jù)治理整體績效的關照，有必要采取改進措施：優(yōu)化決策和領導機制，保障組織基礎；保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，優(yōu)化質(zhì)量保障體系；提升技術(shù)整合能力，完善治理平臺；增強數(shù)據(jù)整合和運營能力，共享治理成果。

　　在大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)成為我國政府治理創(chuàng)新重要驅(qū)動力的背景下，政府數(shù)據(jù)治理改革成為智慧政府建設的內(nèi)在要求，全國各地政府正積極推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型。這一過程包含一個核心議題即通過政府數(shù)據(jù)治理改革為政府治理機制創(chuàng)新賦能，為社會提供高質(zhì)量的公共服務體驗。習近平總書記在國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略第二次集體學習時為我國“數(shù)字政府”建設指出了方向，我們應該分析大數(shù)據(jù)發(fā)展取得的成績和存在的問題，推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設“數(shù)字中國”?？傮w國家安全觀背景下的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和“數(shù)字政府”建設客觀上要求我們必須高度重視政府數(shù)據(jù)治理改革過程中的風險和不確定性的管控與消解，風險的有效管控從某種意義上也是政府數(shù)據(jù)治理績效有效提升的核心支持要件，構(gòu)成政府數(shù)據(jù)治理績效的當然內(nèi)容。在風險社會的背景下，風險和不確定性增加，這就要求充分利用大數(shù)據(jù)平臺，綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預測、防范能力，從而能夠切實保障國家數(shù)據(jù)安全。

　　一、政府數(shù)據(jù)治理風險的回顧與問題提出

　　大數(shù)據(jù)和人工智能的快速發(fā)展，客觀上為我國政府數(shù)據(jù)治理改革提供了良好的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持，浙江、江蘇、貴州等地區(qū)都在積極探索政府數(shù)據(jù)治理改革的新模式。數(shù)據(jù)治理改革在學術(shù)界也成為一個新的研究熱點。從20世紀90年代中后期與電子政務相關的研究開始，經(jīng)歷了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，再到“數(shù)字政府”的研究，數(shù)據(jù)治理的范圍越來越廣泛，也越來越受到實踐領域和學界的關注。黃璜等學者從理論上對政府數(shù)據(jù)治理進行了闡釋，明確了與數(shù)據(jù)治理相關的概念以及數(shù)據(jù)治理的框架建構(gòu)等內(nèi)容。在實踐研究方面，丁波濤以上海為例分析了我國政府數(shù)據(jù)采集、共享、利用、開放和服務等環(huán)節(jié)中存在的問題，提出了相應的對策建議；吳克昌、閆心瑤以廣東省為例，探討了數(shù)字化給公共服務提供帶來的弊端；趙豫生等在黃璜所做的數(shù)據(jù)治理機構(gòu)研究的基礎上對大數(shù)據(jù)治理機構(gòu)承擔的職能進行分析，從戰(zhàn)略、管理、技術(shù)、服務四個維度提出了大數(shù)據(jù)治理機構(gòu)職能評價指標體系。政府數(shù)據(jù)治理模式建構(gòu)重要，防范政府數(shù)據(jù)治理改革過程中存在的風險和問題也同樣重要，它從根本上影響著政府數(shù)據(jù)治理改革的整體績效。網(wǎng)絡安全、信息安全、能力限制、制度缺位等都是數(shù)據(jù)治理過程要重點關注的風險來源，這些風險是環(huán)境、技術(shù)、人員、溝通等諸多要素耦合的結(jié)果，風險的存在對于地方政府治理績效的提升是一種負向激勵，不僅阻礙政府治理的改革進程，還從根本上制約我國整體治理的現(xiàn)代化水平。

　　國內(nèi)外學者基于不同的學科基礎分別從不同視角對“數(shù)字政府”或政府數(shù)據(jù)治理中的風險進行了探討和分析。Sundberg將有關“數(shù)字政府”的風險研究劃分為IT安全、用戶使用、實施障礙及政策與民主四類。何哲通過對人工智能技術(shù)發(fā)展歷程、趨勢、核心特征和支撐要素，以及在人類社會的嵌入方式和驅(qū)動因素的系統(tǒng)分析，總結(jié)了人工智能產(chǎn)生的隱私泄露、邊界模糊、能力溢出等十個主要方面的風險。王謙等以社會技術(shù)系統(tǒng)理論作為支撐進行系統(tǒng)風險分析，得到“數(shù)字政府”所使用的信息技術(shù)風險、政府內(nèi)部（包括技術(shù)參與者）的技術(shù)與組織的整合風險、信息技術(shù)對組織帶來的“數(shù)據(jù)-信息-知識”轉(zhuǎn)化的知識管理風險、時間維度上的階段與過程風險、政府外部的社會功能風險五個維度的風險。丁輝俠分析了地方政府在大數(shù)據(jù)認識、大數(shù)據(jù)處理、大數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)安全四個方面面臨的風險和挑戰(zhàn)。夏義堃著重分析了政府數(shù)據(jù)治理在與IT融合、內(nèi)外融合以及價值融合三個過程中所面臨的主要風險。王金水等指出數(shù)據(jù)治理推動政府治理創(chuàng)新首先要看到其在政府、社會和個人層面所面臨的困境，這會引致“偽創(chuàng)新”行為對資源的浪費，“數(shù)據(jù)為王”導致公眾權(quán)利訴求得不到保障、數(shù)據(jù)泄露、濫用三個方面的主要風險。安小米等提出，在政府大數(shù)據(jù)治理過程中推出的“一號一窗一網(wǎng)”的信息惠民服務中，數(shù)據(jù)的匯聚與政府外包服務和PPP融資方式帶來了數(shù)據(jù)利用和再利用中的數(shù)據(jù)權(quán)力、權(quán)利和權(quán)益失控風險及個人隱私暴露兩方面的主要風險。由此可見，技術(shù)融合、管理革新、安全保障成為政府數(shù)據(jù)治理過程面臨的主要風險，此外還包括倫理方面的風險研究，在政府數(shù)據(jù)治理過程中可能會衍生出基于大數(shù)據(jù)的隱藏價值評分系統(tǒng)，從而忽視人類社會原本的價值觀念，這對于人類社會來說是一個巨大沖擊。只有準確識別并有效消解政府數(shù)據(jù)治理的風險才能促進政府數(shù)據(jù)治理逐漸走向成熟，逐步實現(xiàn)更高效、更安全、更高質(zhì)量的發(fā)展。

　　政府數(shù)據(jù)治理過程中的風險具體表現(xiàn)、生成機理和致因分析、風險如何實現(xiàn)有效管控等問題是我國政府數(shù)據(jù)治理改革的前置性議題，也是我國政府數(shù)據(jù)整體績效提升的基礎性條件。以此為初衷，本文期望能聚焦政府數(shù)據(jù)治理改革中的風險，探討風險的有效消解策略，促進我國政府數(shù)據(jù)治理整體績效的有效提升；通過解構(gòu)政府數(shù)據(jù)治理的核心過程，分析風險的深層致因并提出精細化的風險消解對策，研究探討政府數(shù)據(jù)治理的風險及其消解機制。

　　二、政府數(shù)據(jù)治理風險的理論框架建構(gòu)

　　從國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃到地方政府治理改革，政府數(shù)據(jù)治理是一個貫穿不同層級政府、涉及多元利益相關者的整體性、系統(tǒng)性革新的過程。從政府數(shù)據(jù)治理的目標來看，數(shù)據(jù)治理的過程包括兩個主要維度，一是政府數(shù)據(jù)的治理，即數(shù)據(jù)如何在不同的利益相關主體之間流動或管理，側(cè)重于對數(shù)據(jù)本身的管理和控制；二是政府治理的數(shù)據(jù)化，即政府內(nèi)部機構(gòu)等如何調(diào)整以適應數(shù)字化的時代要求，側(cè)重于政府治理政策和工具的創(chuàng)新。本文從風險的視角去系統(tǒng)審視政府數(shù)據(jù)治理的整個過程，構(gòu)建政府數(shù)據(jù)治理風險的理論分析框架，能使人們從整體視角上把握政府數(shù)據(jù)治理的風險，同時也為風險致因分析和風險消解機制的構(gòu)建提供一個整體脈絡。

　?。ㄒ唬┱當?shù)據(jù)治理風險

　　治理本身是一個涵蓋從環(huán)境條件到?jīng)Q策組成部分的功能和范圍等多種類型的要素和機制的概念。政府數(shù)據(jù)治理是一個以數(shù)據(jù)資源為核心，內(nèi)外部、軟硬件、多部門持續(xù)性協(xié)同推進的動態(tài)過程。從動態(tài)能力的角度來看，政府數(shù)據(jù)治理的競爭優(yōu)勢不僅來自擁有的關鍵數(shù)據(jù)資源，而且與正確開發(fā)、合理運營和維護數(shù)據(jù)系統(tǒng)的程度和能力以及政府內(nèi)部組織架構(gòu)、組織和領導、外部技術(shù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)配置有關。政府數(shù)據(jù)治理不是政府信息管理、電子政務等傳統(tǒng)概念的簡單替代，而是大數(shù)據(jù)情境中政府信息管理的縱深發(fā)展與精細化體現(xiàn)。政府數(shù)據(jù)治理有兩個方面的重要內(nèi)涵：一是政府對數(shù)據(jù)的治理，即將政府所能獲得的內(nèi)部數(shù)據(jù)以及企業(yè)、組織等共享的外部數(shù)據(jù)作為治理的對象，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，提高數(shù)據(jù)處理的效率；二是政府治理的數(shù)據(jù)化，不只是限于按照數(shù)據(jù)治理的要求對政府工作的數(shù)據(jù)化，而是按照業(yè)務和技術(shù)需求嵌入大數(shù)據(jù)、人工智能等的應用，驅(qū)動管理、機構(gòu)的革新，政府治理的數(shù)據(jù)化進一步擴展了傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵與外延?！皵?shù)字政府”則側(cè)重于理論闡述，其與政府治理的數(shù)據(jù)化是從不同維度對政府數(shù)據(jù)治理變革做出闡釋。

　　現(xiàn)代化的自反性引致政府數(shù)據(jù)治理過程中機遇與風險并存。政府數(shù)據(jù)治理風險是數(shù)字化、信息化給政府治理帶來的新生風險。研究政府數(shù)據(jù)治理風險及其消解機制首先要明確政府數(shù)據(jù)治理風險的內(nèi)涵。從政府數(shù)據(jù)治理的兩個基本過程入手，政府數(shù)據(jù)治理風險有兩個方面的主要來源：一是對數(shù)據(jù)本身的管理和控制過程，數(shù)據(jù)作為重要的資源和治理參照，政府數(shù)據(jù)的治理要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，通過采集、服務提供等方式對數(shù)據(jù)進行加工處理并用于滿足訪問需求，該過程中涉及的人員、資源、技術(shù)及其多元交互過程都是風險的重要來源。二是政府治理的數(shù)據(jù)化過程中的風險來源，為適應治理的數(shù)據(jù)化需要，要推動政府治理政策、工具以及組織領導和技術(shù)生態(tài)環(huán)境等的創(chuàng)新，任何要素的滯后或整體的不協(xié)調(diào)都會引致風險。我國政府數(shù)據(jù)治理風險總體上是指在大數(shù)據(jù)的場景中，不同層級的政府為了實現(xiàn)治理過程的優(yōu)化和治理績效的提升，對所能獲得的數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行治理以及創(chuàng)新政府治理機制，推動政府治理的數(shù)據(jù)化進程中多因素的耦合作用所引致的風險。從國家層面來講，政府數(shù)據(jù)治理風險是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中的必然因素，也是推動國家治理現(xiàn)代化必須面對的挑戰(zhàn)。

　?。ǘ┱當?shù)據(jù)治理風險的理論框架

　　政府數(shù)據(jù)治理作為一個動態(tài)過程，它的每一核心運行機制都需要人類在大數(shù)據(jù)和人工智能快速發(fā)展的情境下相機決策，風險在某種意義上是人類創(chuàng)造和選擇的，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理績效的優(yōu)化，有必要解構(gòu)數(shù)據(jù)治理過程，識別風險和不確定性，明確風險來源和致因，但目前基于政府數(shù)據(jù)治理過程而進行風險識別和消解的研究較少。政府數(shù)據(jù)治理包括兩個基本過程，一是政府對數(shù)據(jù)進行采集、處理、共享和交換以及供給使用以滿足服務需求的過程，二是為了與數(shù)據(jù)的治理過程相匹配而對政府治理進行數(shù)據(jù)化革新的過程。這兩個過程相互耦合，為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程賦能。從“過程”角度來看，政府數(shù)據(jù)治理是由相互銜接和關聯(lián)的一系列治理行為構(gòu)成的動態(tài)過程和復雜系統(tǒng)。風險識別是風險管理的第一步，也是風險消解的基礎。政府數(shù)據(jù)治理風險的分析框架（參見圖1）的建構(gòu)能夠幫助我們從整體和過程視角來解構(gòu)、識別風險。

　　圖1　政府數(shù)據(jù)治理風險分析框架

　?、闭卫淼臄?shù)據(jù)化過程的風險

　　從內(nèi)容上看，政府數(shù)據(jù)治理包含兩個基本過程，首先是政府治理的數(shù)據(jù)化過程，這一過程包括政府從領導決策制定、機構(gòu)設置革新到人員職能匹配等整個治理過程中的所有要素的數(shù)據(jù)化變革，對政府治理過程的革新是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的應有之義，也是政府對數(shù)據(jù)進行治理的前置條件。這一維度的風險主要表現(xiàn)為決策和領導風險。政府治理的數(shù)據(jù)化過程是包括政府內(nèi)部軟硬件協(xié)同支持的過程，也是從國家領導到基層管理者，從思維理念到?jīng)Q策機制等整個治理體系適應數(shù)據(jù)化要求的過程，在這一過程中由于內(nèi)外諸多要素的耦合作用，風險和不確定性也呈現(xiàn)出復雜性和多樣性。

　?、舱畬?shù)據(jù)的治理的風險

　　政府數(shù)據(jù)治理的第二個過程是政府對數(shù)據(jù)的治理過程，由于風險本身的復雜性和客觀存在特征，通過“過程”視角來劃分政府對數(shù)據(jù)治理的過程能夠幫助我們從一個更清晰、更系統(tǒng)的角度來分析政府對數(shù)據(jù)進行治理過程中的風險因素。政府對數(shù)據(jù)治理的過程可以劃分為采集、處理、共享交換以及供給四個主要階段。

　?、艛?shù)據(jù)采集的質(zhì)量風險

　　政府數(shù)據(jù)治理的關鍵要素是數(shù)據(jù)資源，即政府所能獲得和擁有的數(shù)據(jù)量。作為數(shù)據(jù)治理的起點，數(shù)據(jù)資源需經(jīng)過采集過程才能進入政府數(shù)據(jù)治理的議程中。采集的數(shù)據(jù)需要統(tǒng)一匯總到“數(shù)據(jù)資源庫Ⅰ”，中央政府及各級地方政府之間要想實現(xiàn)整體性、一體化治理必須建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源庫，為政府數(shù)據(jù)治理提供依據(jù)和參照。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理包括對數(shù)據(jù)的準確性、完整性、一致性、相關性和時效性的管理，這是數(shù)據(jù)管理程序中的一部分，而數(shù)據(jù)管理程序又是由適當?shù)臄?shù)據(jù)治理策略領導的，該策略的目標是在整個政府中將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)的價值最大化。目前，我國80%的數(shù)據(jù)資源掌握在政府部門中，如此龐大的數(shù)據(jù)量必然存在著數(shù)據(jù)保護的隱患和風險。在數(shù)據(jù)采集階段所有使得數(shù)據(jù)出現(xiàn)質(zhì)量問題的因素、數(shù)據(jù)的非法獲取和交易等都是數(shù)據(jù)風險的重要來源。數(shù)據(jù)的質(zhì)量風險有三種主要來源。一是數(shù)據(jù)冗余即數(shù)據(jù)資源的重復、多余。二是數(shù)據(jù)殘缺。數(shù)據(jù)殘缺主要分為感知限制型殘缺，即收集者沒有對特定數(shù)據(jù)收集的意識；能力限制型殘缺，即由于技術(shù)、資源等的限制而不具備數(shù)據(jù)收集的能力；主動限制型殘缺，即收集者基于主觀能動性沒有充分收集某類數(shù)據(jù)，這一方面與數(shù)據(jù)收集者本身的行為方式和角色定位認知有關，另一方面與政府對基層工作人員的激勵措施等有關。三是數(shù)據(jù)造假。數(shù)據(jù)造假本質(zhì)上是對數(shù)據(jù)整體真實性的破壞，由于數(shù)據(jù)資源可存性、復用性的特征，從數(shù)據(jù)的可持續(xù)性角度來講，數(shù)據(jù)造假從長遠角度降低了政府數(shù)據(jù)治理的整體績效。數(shù)據(jù)質(zhì)量問題是數(shù)據(jù)風險的重要來源，數(shù)據(jù)采集過程中的數(shù)據(jù)風險成為政府數(shù)據(jù)治理過程中要解決的首要問題。

　?、茢?shù)據(jù)處理的技術(shù)及運維風險

　　數(shù)據(jù)治理的形式和目的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)的業(yè)務化，同時將業(yè)務數(shù)據(jù)化，這是一個雙向交替的過程，政府對數(shù)據(jù)進行治理的過程都是圍繞這一核心展開的。由于傳統(tǒng)管理職能的限制，政府在搭建數(shù)據(jù)處理平臺時需要第三方的介入，兩者保持一種合作或外包的關系，由于兩者在組織性質(zhì)和行為目的上的差異，必然會出現(xiàn)合作風險和技術(shù)挾持風險。數(shù)據(jù)處理平臺的搭建要確?！皵?shù)據(jù)倉庫”的安全性和數(shù)據(jù)的保密性，平臺水平和“數(shù)據(jù)倉庫”的穩(wěn)定性主要取決于第三方企業(yè)的技術(shù)水平。由于企業(yè)間核心技術(shù)的差異，政府數(shù)據(jù)處理平臺的水平有限且參差不齊，極易造成數(shù)據(jù)丟失或泄露，技術(shù)風險是政府數(shù)據(jù)治理風險中的硬性風險。數(shù)據(jù)處理過程中的行為和選擇是引致風險的主要過程，不同部門之間由于競爭地位的存在，在技術(shù)平臺搭建上的壁壘會造成條塊分割的局面，數(shù)據(jù)平臺在不同地方政府之間缺少溝通和協(xié)調(diào)，導致平臺之間不成體系，集成化程度較低，很難為數(shù)據(jù)資源庫在不同地方政府和部門之間的共享和交換創(chuàng)造條件。技術(shù)與管理的脫節(jié)也是技術(shù)平臺一體化程度不高的表現(xiàn)，部分部門的實體政務大廳與線上政務服務系統(tǒng)分屬于不同的部門管理，這就導致政務部門在線上與線下、上級與下級之間的數(shù)據(jù)交流缺乏時效性。在當下的數(shù)據(jù)處理過程中還存在數(shù)據(jù)批量泄露的情況，由于缺乏利益引導和監(jiān)督，數(shù)據(jù)黑市規(guī)模龐大，非法收集、竊取、販賣、利用用戶信息的行為猖獗，甚至形成了產(chǎn)業(yè)鏈條，部分與政府合作的數(shù)據(jù)運營、維護的公司內(nèi)部管理機制不健全，對運維人員疏于教育監(jiān)督，這逐漸成為數(shù)據(jù)運維風險的促發(fā)因子。

　?、菙?shù)據(jù)共享和交換的整合和運營風險

　　數(shù)據(jù)經(jīng)過采集和處理進入數(shù)據(jù)資源庫Ⅱ為數(shù)據(jù)的共享和交換做準備。以政府邊界為劃分依據(jù)，數(shù)據(jù)共享和交換包括三種主要類型，風險也就隱藏在三種不同類型的共享交換之間。一是政府內(nèi)部不同部門之間的數(shù)據(jù)共享。傳統(tǒng)治理行為中不同職能部門是一種條塊分割的關系，在不同部門之間辦理業(yè)務，會被各部門分別要求開具各種證明材料，數(shù)據(jù)的流動被阻隔，沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效整合。二是不同政府之間的數(shù)據(jù)共享和交換。政府間的數(shù)據(jù)共享需要數(shù)據(jù)庫內(nèi)容條目的統(tǒng)一以提供共享依據(jù)，這是分析人才、資源等流動性特征和開展跨區(qū)域業(yè)務往來的重要參照，政府間數(shù)據(jù)共享需要數(shù)據(jù)共享平臺的銜接。當下我國數(shù)據(jù)共享形勢嚴峻，就公積金管理機構(gòu)而言，我國六百多個公積金管理機構(gòu)本應按《住房公積金管理條例》進行統(tǒng)一管理，但目前各地有上百套公積金管理系統(tǒng)，形成了互不關聯(lián)的信息孤島。三是政府與其他參與組織或機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享，這種政府與外部組織之間的信息共享主要是特定的業(yè)務需求驅(qū)動的。健康碼的引入是我國疫情防治的一大亮點，在健康碼的使用過程中，政府通過把健康碼共享給各入境管控執(zhí)勤點或各人口流動限制點以此來明確哪些人員具有流動的資格。健康碼生成的首要環(huán)節(jié)是申領對象主動測量體溫并填報相關數(shù)據(jù)，申領者對于健康碼重要性的認知是健康碼所用數(shù)據(jù)真實性的保證。健康碼相關數(shù)據(jù)在不同政府部門和組織之間流通時，只有高效的數(shù)據(jù)管理和維護才能保障數(shù)據(jù)的真實性和客觀性，由于不確定性的存在，整個運營和維護過程都有引致風險的可能性。

　?、葦?shù)據(jù)供給的交互風險

　　數(shù)據(jù)供給主要是滿足數(shù)據(jù)使用者的不同數(shù)據(jù)需求。數(shù)據(jù)供給將數(shù)據(jù)提供者和使用者聯(lián)系在一起，這一過程是多元利益相關者的交互過程。整個國家和社會的運行借助幾乎全覆蓋的互聯(lián)網(wǎng)和各種數(shù)據(jù)信息平臺發(fā)生聯(lián)系，形成了國家和社會新的連接機制，民眾的信息獲得、處理和運用獲得了更充分的可能空間，也獲得了行為和信息上更大的交互空間。就管理者自身而言，在該階段應該更加關注數(shù)據(jù)需求，并從管理和技術(shù)層面對現(xiàn)有數(shù)據(jù)做出調(diào)整。對于數(shù)據(jù)需求方而言，政府數(shù)據(jù)平臺的可操作程度以及與用戶之間的交互性直接影響用戶的使用體驗，進而影響政府數(shù)據(jù)治理的評價水平。數(shù)據(jù)服務平臺的投資者、技術(shù)平臺的建設者、政府管理者以及使用者之間的不同導致需求和服務之間出現(xiàn)不對稱現(xiàn)象，用戶需求與政府數(shù)據(jù)服務之間的失衡也是數(shù)據(jù)整合與運營風險的重要構(gòu)成。

　　政府不同部門作為數(shù)據(jù)需求方中的重要組成部分，其與數(shù)據(jù)供給方之間的不平等也是交互風險的重要來源。2019年發(fā)布的《政府數(shù)據(jù)供應鏈白皮書》指出，針對政府業(yè)務部門之間數(shù)據(jù)供需不匹配的問題，數(shù)據(jù)供應鏈體系建設可助力政府數(shù)據(jù)治理與運營。這表明數(shù)據(jù)供給與交互已經(jīng)成為一個重要議題。大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展帶動用戶的數(shù)據(jù)需求不斷變動，數(shù)據(jù)平臺的靈活度和彈性成為影響數(shù)據(jù)平臺應用的可持續(xù)性和數(shù)據(jù)服務滿意度的重要因素。

　　此外，一些政府網(wǎng)站建好后沒有專業(yè)的人員去維護、更新信息，在用戶需求和地區(qū)發(fā)展不斷變動的背景下，停滯的數(shù)據(jù)只能提供普通參考，失去了輔助決策的參考價值，這表明數(shù)據(jù)平臺的日常維護和管理也是影響供需交互的一個關鍵要素。

　　三、政府數(shù)據(jù)治理風險的致因分析

　　政府數(shù)據(jù)治理是一個多因素相互協(xié)調(diào)、共同產(chǎn)生治理效能的過程，在政府對數(shù)據(jù)進行治理以及政府治理的數(shù)據(jù)化過程中，政府外部的技術(shù)生態(tài)、管理者的能力水平、政企合作等因素處理不當都會引致風險，在政府數(shù)據(jù)治理過程中，風險產(chǎn)生和存在的環(huán)節(jié)和條件各不相同。解構(gòu)政府數(shù)據(jù)治理過程的目的是要明確政府數(shù)據(jù)治理風險的深層致因，政府數(shù)據(jù)治理風險的分析框架使得有可能更加系統(tǒng)地對政府數(shù)據(jù)治理過程中的風險進行深入研究，通過剖析風險要素確定數(shù)據(jù)治理風險管控和消解的著力點。

　　(一）決策和領導風險：數(shù)據(jù)治理的配套革新不徹底

　　政府治理的數(shù)據(jù)化過程主要是從政府內(nèi)部的治理理念和思維、組織機構(gòu)等方面來進行革新以適應數(shù)據(jù)治理的需要。在傳統(tǒng)的政府治理中，各層級的政府管理者都對權(quán)力過度掌控，受限于傳統(tǒng)思維和習慣的限制，對政府數(shù)據(jù)治理的重視程度不夠，無法適應政府數(shù)據(jù)治理變革的需要。在條塊分割的管理體制下，各地區(qū)、各部門分級負責本地區(qū)、本部門平臺系統(tǒng)的建設和運營管理，所需經(jīng)費也分別由各級財政負責，導致各部門的信息系統(tǒng)基本上處于相互獨立、垂直發(fā)展的狀態(tài)，各地政務服務平臺的建設存在發(fā)展不平衡、事項標準不統(tǒng)一等問題，“數(shù)據(jù)煙囪”等限制性問題難以解決。跨地區(qū)、跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享缺乏清晰明確的頂層設計、行動方案和技術(shù)路徑。權(quán)力結(jié)構(gòu)設置，責權(quán)利關系之間不匹配，數(shù)據(jù)所有者、使用者、管理者，聯(lián)動管理層、業(yè)務部門、審計與合規(guī)部門的相關職責不明確，數(shù)據(jù)安全管理工作責任落實不到位，智囊團、決策中心、信息系統(tǒng)等的缺位構(gòu)成政府數(shù)據(jù)治理過程中決策機制的風險因子。同時，還存在缺少政府數(shù)據(jù)治理的相關領導機構(gòu)，數(shù)據(jù)分級分類、安全保護、使用操作劃分不明確，監(jiān)控管理的原則、策略、規(guī)范不完善等多重風險致因。由于政府本身組織結(jié)構(gòu)的限制及缺少對人員的培訓和教育，在當下的政府部門中缺乏既精通信息技術(shù)又精通管理的復合型人才，政府的管理者處于惰性或能力限制無法從傳統(tǒng)治理模式中抽離，無法適應大數(shù)據(jù)帶來的轉(zhuǎn)變。從思維、觀念、能力到機構(gòu)設置、權(quán)責關系等配套的滯后性都會引致決策和領導風險。

　?。ǘ?shù)據(jù)風險：能力限制及監(jiān)管缺位

　　數(shù)據(jù)資源本身的低質(zhì)量及采集過程中的監(jiān)管缺失等都是引致數(shù)據(jù)風險的重要推手。根據(jù)數(shù)據(jù)風險的三種主要類型，數(shù)據(jù)冗余的出現(xiàn)包括基層數(shù)據(jù)采集人員對數(shù)據(jù)的理解出現(xiàn)偏差，數(shù)據(jù)采集對象的重復提供等原因，這增加后續(xù)數(shù)據(jù)清洗的成本，降低數(shù)據(jù)治理決策的科學性。數(shù)據(jù)殘缺包括感知、能力、主動限制三種表現(xiàn)，數(shù)據(jù)采集對象及采集人員的認知和能力限制是數(shù)據(jù)殘缺的主要誘因，其中也不乏個別領導干部利益需求膨脹，政績觀扭曲，無視黨紀國法，隨意破壞數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)造假的原因一般包括基層政府工作人員為了完成數(shù)據(jù)指標，對于一些不能獲得的數(shù)據(jù)采取憑空捏造的處理方法；系統(tǒng)外部黑客等侵入政府數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)對數(shù)據(jù)進行改寫，其目的是從數(shù)據(jù)來源上影響政府的政策過程；對于部分采集對象主動填報的數(shù)據(jù)，填報者可能會選擇替代性的數(shù)據(jù)或進行數(shù)據(jù)捏造來上報。

　　除了數(shù)據(jù)采集過程中多重耦合因素共同引致數(shù)據(jù)風險，關鍵還缺少高效嚴密的法律法規(guī)體系做支撐，數(shù)據(jù)治理作為信息時代的新興產(chǎn)物，其配套措施和法律法規(guī)不健全導致數(shù)據(jù)采集過程中缺少邊界限制，數(shù)據(jù)采集行為缺少規(guī)范性。作為數(shù)據(jù)風險案例的典型，山西省臨汾市國控環(huán)境空氣自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假案件是一起有組織、有預謀的蓄意犯罪行為，數(shù)據(jù)采集者行為嚴重背離中央要求、影響決策進程、侵害公眾知情權(quán)、損害政府公信力。這一類典型案件的出現(xiàn)也充分反映出一些地方貫徹執(zhí)行決策不到位、組織領導不力、監(jiān)管嚴重缺位，沒有建立完善的防范和懲戒機制的現(xiàn)狀。

　　（三）技術(shù)風險：理念及核心技術(shù)滯后

　　在數(shù)據(jù)治理過程中，最常見的技術(shù)風險與數(shù)據(jù)平臺的搭建和數(shù)據(jù)處理過程中的數(shù)據(jù)存儲等功能相關。技術(shù)限制使政府數(shù)據(jù)治理的效率和安全性得不到保證，這成為數(shù)據(jù)治理中的梗阻。技術(shù)的不成熟包括物理層即各種服務器、路由器、交換機等硬件設備和通信鏈路，以及系統(tǒng)層即操作系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的限制性。2014年中央網(wǎng)絡安全與信息化領導小組的成立，標志著網(wǎng)絡安全成為國家層面的重要議題之一，在建設“數(shù)字政府”和“數(shù)字中國”的背景下，網(wǎng)絡作為數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的渠道和媒介，網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的安全性是當下數(shù)據(jù)治理的著力點。

　　在政企合作過程中，專業(yè)人才能否借助大數(shù)據(jù)技術(shù)準確施力成為消解技術(shù)風險的關鍵。政府大數(shù)據(jù)企業(yè)領域通常需要長時間的技術(shù)和行業(yè)經(jīng)驗積累，但人才招引難和留用難問題嚴峻。此外，技術(shù)積累和行業(yè)積累的長周期性導致行業(yè)專家資源稀缺，很多政府的大數(shù)據(jù)項目都需要懂得行業(yè)內(nèi)在規(guī)則的專家來支撐和解讀，但實際情況是專家數(shù)量“供不應求”，大數(shù)據(jù)項目交付遲緩。人才、企業(yè)是政府數(shù)據(jù)治理的主要輔助力量，目前國內(nèi)大部分大數(shù)據(jù)企業(yè)理念缺失，核心技術(shù)競爭力不強，很難成為政府數(shù)據(jù)治理的中堅力量。

　?。ㄋ模┱吓c運營風險：管理者及數(shù)據(jù)平臺的有限韌性

　　“三分技術(shù)、七分管理”強調(diào)的是管理對政府數(shù)據(jù)治理的重要性。在政府對數(shù)據(jù)進行治理的過程中，管理行為主要集中于對數(shù)據(jù)本身及數(shù)據(jù)平臺的管理。根據(jù)政府數(shù)據(jù)治理過程中風險的分析，整合和運營風險主要有兩個致因：一是管理者的靈活度低，與處理和共享交換過程中的變動風險相比，管理者對進程和風險的控制力度有限。二是數(shù)據(jù)平臺的彈性較弱，包括數(shù)據(jù)處理平臺、數(shù)據(jù)共享平臺等與數(shù)據(jù)治理過程相關的技術(shù)平臺，平臺效用的高低主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理對平臺的應用過程中。在進行常規(guī)數(shù)據(jù)的處理時，能夠充分發(fā)揮平臺的技術(shù)優(yōu)勢，當橫向數(shù)據(jù)的復雜性加劇，極易出現(xiàn)平臺故障，不能滿足數(shù)據(jù)處理的例外需求。數(shù)據(jù)平臺創(chuàng)建時，由于技術(shù)或資源限制等因素，在可持續(xù)性方面的韌性有限，人工智能等的快速發(fā)展需要數(shù)據(jù)處理平臺的代際更替速度加快，以此來滿足不斷增長的數(shù)據(jù)需求。數(shù)據(jù)治理的核心是大量能互相連接的數(shù)據(jù)在一個大數(shù)據(jù)計算平臺或者是銜接互通的數(shù)據(jù)節(jié)點上，通過相同的數(shù)據(jù)標準來進行關聯(lián)操作，形成大數(shù)據(jù)采集、反饋的閉環(huán)。在實際治理過程中，不同部門之間的職能差異和壁壘對數(shù)據(jù)“流速”和“流量”產(chǎn)生限制作用，管理者及數(shù)據(jù)平臺在進行實際操作過程中缺少對數(shù)據(jù)的宏觀認知和預見性操作，使得數(shù)據(jù)的整合和運營可能滯后于數(shù)據(jù)操作的實際需求，進而引致風險。

　　四、政府數(shù)據(jù)治理風險的消解路徑

　　在對政府數(shù)據(jù)治理過程進行解構(gòu)的基礎上，剖析了數(shù)據(jù)治理過程中存在的風險類別及具體致因，為政府數(shù)據(jù)治理風險的管控和消解提供了有力參照。作為國家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，政府數(shù)據(jù)治理能力和績效的提升是一個關鍵要素。決策和領導風險、數(shù)據(jù)風險、技術(shù)風險和數(shù)據(jù)的整合與運營風險共同構(gòu)成了政府數(shù)據(jù)治理的風險。因此，從這四個方面入手來提出管控和消解數(shù)據(jù)治理風險的對策和措施是優(yōu)化政府數(shù)據(jù)治理績效的重要途徑。

　?。ㄒ唬﹥?yōu)化決策和領導機制，保障政府決策的組織治理基礎

　　將數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為信息技術(shù)系統(tǒng)的實現(xiàn)，而不是由技術(shù)進步推動的一種新的工作方式，是政府管理者經(jīng)常出現(xiàn)的錯誤認知。在政府進行數(shù)據(jù)治理的過程中，治理績效受到多種因素的影響，包括但不限于系統(tǒng)政策支持的缺乏、系統(tǒng)融合欠佳、系統(tǒng)監(jiān)管不到位、管理者認知不夠等內(nèi)容。系統(tǒng)監(jiān)控挑戰(zhàn)了不同利益相關者聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡之間的雙邊和多邊關系；認知能力的建設需要綜合考慮政府管理者的態(tài)勢感知、決策者的決策支持和危機應對能力。系統(tǒng)推進政府數(shù)據(jù)治理過程，需全面審視相互關聯(lián)的結(jié)構(gòu)、層次、要素、功能、環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌構(gòu)建上下貫通、內(nèi)外銜接、統(tǒng)分結(jié)合的系統(tǒng)集成改革格局，強化頂層設計。

　　首先，要建成導向明確、職能精細的數(shù)據(jù)治理委員會，管理數(shù)據(jù)資源共享等工作，負責統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)共享的重大事項，在不同層面構(gòu)建具有強適應性的數(shù)據(jù)共享解決方案。

　　其次，建立健全數(shù)據(jù)安全保護機制，為提升政府治理能力提供保障，把涉及數(shù)據(jù)資源流動和交換的環(huán)節(jié)作為重點保護領域，尤其是對跨部門、跨區(qū)域流動中涉及國家安全和個人隱私的數(shù)據(jù)源加大管控力度，確保數(shù)據(jù)在采集、存儲、共享和交換過程中的安全性。

　　再次，完善組織保證體系，通過引入外部“智力支持”，成立地方“數(shù)字政府”建設專家咨詢機構(gòu)，組織不同領域的專家參與政府數(shù)據(jù)治理的過程。

　　最后，強化政府數(shù)據(jù)治理的評價監(jiān)督體系建設，激勵公眾通過數(shù)據(jù)治理反饋網(wǎng)站以及第三方評估等手段來倒逼政府機構(gòu)精簡流程，優(yōu)化服務質(zhì)量。Moyle從安全保障的角度入手，提出通過整體風險管理來進行風險治理的研究，這意味著要找到能夠優(yōu)化技術(shù)和業(yè)務價值同時降低引入新風險的正確決策，并在長期價值和可能的新風險之間進行權(quán)衡。

　　（二）保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，優(yōu)化政府數(shù)據(jù)治理的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系

　　數(shù)據(jù)是政府治理的核心資源，政府數(shù)據(jù)治理就是釋放數(shù)據(jù)紅利的過程，數(shù)據(jù)反映每一個體的基本權(quán)益和利益。數(shù)據(jù)風險主要圍繞數(shù)據(jù)的質(zhì)量及質(zhì)量管理展開，消解數(shù)據(jù)風險要保證數(shù)據(jù)的時效性、完整性和真實性。時效性對于政府決策而言意味著決策是滿足最新需求；完整性意味著基礎數(shù)據(jù)的完備程度足以滿足地方政府的數(shù)據(jù)治理需要；真實性則從根本上決定了政策的科學性和解決現(xiàn)實問題的程度。

　　為了保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量，首先要從數(shù)據(jù)的采集對象入手，通過基層數(shù)據(jù)采集單元對數(shù)據(jù)采集重要性的宣傳來提高公眾對數(shù)據(jù)的認知，減少“數(shù)字鴻溝”[29]；其次，要保證采集數(shù)據(jù)的政府工作人員的認知、工作態(tài)度和能力，確保在采集過程中能夠給采集對象以正確的引導;再次，由于對于數(shù)據(jù)風險的研究是一個具有全局性戰(zhàn)略意義、需要進行持續(xù)關注和整體過程跟蹤的活動，數(shù)據(jù)的采集過程需要有完備的政策和制度支撐；最后，為了實現(xiàn)“讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑腿”的數(shù)據(jù)治理改革目標，要在數(shù)據(jù)采集之后和數(shù)據(jù)采集對象建立定期雙向聯(lián)系，優(yōu)化公眾對數(shù)據(jù)采集的感知。數(shù)據(jù)的采集和流動不能碰觸數(shù)據(jù)安全底線，政府作為維護數(shù)據(jù)開放秩序和保障數(shù)據(jù)安全的主要力量，應制定數(shù)據(jù)安全保障的規(guī)則體系，推動數(shù)據(jù)在制度框架下開放與流動。為了保障數(shù)據(jù)的安全性，減少并最終消除數(shù)據(jù)的非法獲取和交易行為，有必要建立流通數(shù)據(jù)的監(jiān)管、追溯和標識體系，建立數(shù)據(jù)治理的秩序和規(guī)范行為模式，打擊非法的數(shù)據(jù)交易或交換，同時，學習借鑒歐盟出臺苛刻的數(shù)據(jù)保護條例或?qū)Τ鍪劭蛻魯?shù)據(jù)的運營商施以重罰等措施。

　　（三）提升技術(shù)水平，完善政府數(shù)據(jù)治理的技術(shù)支持體系平臺

　　政府數(shù)據(jù)治理情景中的技術(shù)是指能夠在整個政府范圍內(nèi)執(zhí)行數(shù)據(jù)治理過程的實際軟件和硬件組件。政府數(shù)據(jù)治理的技術(shù)邏輯是堅持政府數(shù)據(jù)技術(shù)治理理念和政府技術(shù)治理實踐的統(tǒng)一，堅持“技術(shù)賦能、用戶導向”理念，鼓勵政府應用多樣性的技術(shù)手段，開發(fā)多類別的技術(shù)工具來實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)治理[30]。習近平總書記指出，沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全，要從多維度提升網(wǎng)絡信息安全治理能力。

　　首先，加強隱私脫敏保護和安全保密防護，做好數(shù)據(jù)安全的風險防范，對相關政務數(shù)據(jù)進行訪問控制，避免敏感數(shù)據(jù)在使用過程中遭到泄露。樹立數(shù)據(jù)安全理念，提高安全認知，建立數(shù)據(jù)訪問準入機制，最大限度保障數(shù)據(jù)服務的提供和共享。

　　其次，技術(shù)水平的提升需要政府的政策、資金扶持以及技術(shù)人才支持，高校和科研機構(gòu)要提高對技術(shù)人才的重視力度，將大數(shù)據(jù)的通識教育與專業(yè)教育相結(jié)合，樹立對數(shù)據(jù)認識、管理、應用和保護的超前意識，進一步構(gòu)建大數(shù)據(jù)知識系統(tǒng)的價值目標，實現(xiàn)更多高階人才的廣泛培養(yǎng)。

　　最后，要加大對“數(shù)字政府”的信息基礎設施建設，尤其要加大對政府數(shù)據(jù)服務設施體系的建設，整合人工智能、云計算等先進技術(shù)，提高政府數(shù)據(jù)對社會、經(jīng)濟、文化等領域發(fā)展的促進作用。在對大數(shù)據(jù)基礎技術(shù)進行優(yōu)化的基礎上還要加強數(shù)據(jù)服務人工智能的開發(fā)研究，數(shù)據(jù)服務人工智能的應用能夠打破科層制的扁平化管理，同時可以節(jié)約大量人力、物力，提高政府數(shù)據(jù)資源的配置效率，助力政府數(shù)據(jù)治理革新的穩(wěn)步推進。

　?。ㄋ模┰鰪姅?shù)據(jù)整合和運營能力，共享政府數(shù)據(jù)治理的成果

　　整合數(shù)據(jù)平臺，加強數(shù)據(jù)運營，需要以服務對象為中心的思維模式的引領。打破信息壁壘，構(gòu)建完整、系統(tǒng)、多層次的數(shù)據(jù)處理平臺，使各部門的數(shù)據(jù)資源能快速匯聚、集中分析處理，更好地服務于社會民生、企業(yè)、市場的不同需求。在政府數(shù)據(jù)治理過程中，可由政府主導建設大數(shù)據(jù)平臺、信息共享交換平臺、公共服務平臺等，以一個基礎性的中央數(shù)據(jù)平臺對接分布在不同領域、不同主體、不同層級、不同形式的基層數(shù)據(jù)端口，在不同的平臺之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)業(yè)務的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，不同主體的數(shù)據(jù)開放共享，既是數(shù)據(jù)時代實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的前提，也是充分釋放數(shù)據(jù)價值的關鍵。

　　山東提出要加快建設主題庫、專題庫和通用業(yè)務庫等，統(tǒng)一確定數(shù)據(jù)治理服務目錄“菜單”，為各部門提供“點菜”式服務。為了提升數(shù)據(jù)平臺的整合和運營效率，需要借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對數(shù)據(jù)服務事項進行規(guī)律性探索，并以此為依據(jù)確定政府改革中具體事項的優(yōu)先級。同時，建立數(shù)據(jù)服務的監(jiān)測機制，根據(jù)服務反饋及時優(yōu)化配置，對政府業(yè)務流程進行系統(tǒng)性重構(gòu)，打破數(shù)據(jù)壁壘，倒逼實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門、跨地區(qū)、跨層級、跨業(yè)務的開放共享，強化“數(shù)據(jù)只提供一次”的原則，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)信息價值。廣東省通過成立“數(shù)字政府”改革建設領導小組，組建省政務服務數(shù)據(jù)管理局，撤銷省直各單位信息中心，建立統(tǒng)一的運營機構(gòu)，形成了“政企合作、管運分離”的模式[32]。由于不同部門之間對于大數(shù)據(jù)價值的感知存在差異，可以通過建立大數(shù)據(jù)利益補償機制來促進不同部門和不同層級政府之間的數(shù)據(jù)共享和交換，讓數(shù)據(jù)共享推動政府與公眾的互信和互動。對于不同類別的數(shù)據(jù)，首先要界定數(shù)據(jù)資源的分類共享屬性，并在此基礎上提供不同開放程度的數(shù)據(jù)共享服務，以此來強化數(shù)據(jù)資源整合共享和流通的安全性。

　　五、結(jié)論

　　在大數(shù)據(jù)的場景中，政府數(shù)據(jù)治理變革面臨著決策和領導、數(shù)據(jù)資源本身、數(shù)據(jù)治理技術(shù)、數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)整合與運營等方面的風險和挑戰(zhàn)，這阻礙了我國政府數(shù)據(jù)治理的進程，不利于我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，政府數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新需要通過解構(gòu)政府數(shù)據(jù)治理的“過程”模型系統(tǒng)感知并準確識別政府數(shù)據(jù)治理風險，基于此，從優(yōu)化決策和領導機制、保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、提升技術(shù)水平、增強數(shù)據(jù)整合和運營能力等方面來管控和消解政府數(shù)據(jù)治理過程中的風險，推動我國政府數(shù)據(jù)治理革新，為我國“數(shù)字政府”以及“數(shù)字中國”的建設奠定堅實的基礎。