一、引 言
一段時(shí)間以來，一些地方政府特別是城市政府（如上海、杭州、深圳等地）借鑒日本、韓國、新加坡等國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，將“智慧政府”（Smart Government）作為政府建設(shè)的重要目標(biāo)。2018年3月，上海市委、市政府印發(fā)《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，率先提出了“智慧政府”建設(shè)的總目標(biāo)。該方案提出應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，提升政府管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平，到2020年，形成整體協(xié)同、高效運(yùn)行、精準(zhǔn)服務(wù)、科學(xué)管理的“智慧政府”基本框架，同時(shí)也提出“一網(wǎng)通辦”是“智慧政府”建設(shè)的重要途徑。2018年底，“一網(wǎng)通辦”改革提法和舉措得到中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，寫入《政府工作報(bào)告》之中，這項(xiàng)改革開始走向全國，產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為實(shí)現(xiàn)“智慧政府”的目標(biāo)提供了一條具有可行性和可操作性的新路徑。
習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)指出，打造全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。打造全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，建設(shè)“智慧政府”是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的改革實(shí)踐，是治理模式創(chuàng)新的重要舉措，是運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要探索。從中國政府改革的實(shí)踐來看，常常經(jīng)歷地方政府先行試點(diǎn)改革，然后總結(jié)做法和經(jīng)驗(yàn)，繼而在全國層面進(jìn)行推廣的歷程，“智慧政府”建設(shè)同樣如此。建設(shè)“智慧政府”的目標(biāo)設(shè)想首先由地方政府提出，然后在全國推廣。分析地方政府改革探索的做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國層面推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)有重要意義。本文以上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為例，梳理“智慧政府”建設(shè)的方式和路徑。
二、“一網(wǎng)通辦”：“智慧政府”和服務(wù)型政府的融通
縱觀人類社會(huì)發(fā)展歷史，每一次技術(shù)進(jìn)步都會(huì)帶來社會(huì)變革，同時(shí)對(duì)政府也會(huì)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。“智慧政府”是電子政府發(fā)展的新階段，是隨著信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用而產(chǎn)生的政府形態(tài)。近年來，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列新一代信息技術(shù)快速發(fā)展并且得以廣泛應(yīng)用，深刻改變了政府的運(yùn)作方式和創(chuàng)新模式。在這樣的背景下，一些發(fā)達(dá)國家將“智慧政府”作為政府改革的新目標(biāo)。2011年3月，韓國政府提出“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”。2011年11月，美國加利福尼亞州提出“智慧政府”建設(shè)框架，以提高政府服務(wù)的績效及服務(wù)能力。2014年3月，新加坡政府公布“智慧國家2025”的計(jì)劃，提出構(gòu)建“智慧國”平臺(tái)，將“智慧政府”作為重要目標(biāo)之一。“智慧政府”是“以公眾需求為導(dǎo)向，深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)有治理資源進(jìn)行優(yōu)化重組，政府組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行流程持續(xù)改進(jìn)，為公民提供無縫隙、智能化、個(gè)性化公共服務(wù)的政府治理模式”；是“以人文關(guān)懷為追求，以公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為支撐，在使政府具備高度智能的同時(shí)具有更多智慧，以顯著提升政府治理能力，使政府成為超越公眾期望的更好的政府”；是“通過將政府服務(wù)與智能IT技術(shù)整合，使公民能夠隨時(shí)隨地利用任何設(shè)備方便地獲取政府服務(wù)、參與政府活動(dòng)并與政府交流的新型政府”?！爸腔壅闭饾u成為我國各級(jí)政府特別是城市政府建設(shè)的重要目標(biāo)。緣起于上海、繼而在全國得以推廣的“一網(wǎng)通辦”是新時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)改革的“新名片”，是優(yōu)化營商環(huán)境的拳頭產(chǎn)品，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能的建設(shè)路徑。
所謂“一網(wǎng)通辦”是指踐行和落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展理念，在提供政務(wù)服務(wù)的過程中引入互聯(lián)網(wǎng)思維、強(qiáng)化信息化手段，在整合辦事部門、優(yōu)化政府辦事流程的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一整合的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)政府公共信息的互聯(lián)互通互享互助，促進(jìn)線上線下政務(wù)服務(wù)融通，在線下整合公共服務(wù)的同時(shí)為民眾提供線上政務(wù)服務(wù)新路徑，實(shí)現(xiàn)在一定區(qū)域內(nèi)跨區(qū)域、跨部門通辦，促進(jìn)不同區(qū)域不同部門在相同事項(xiàng)上無差別受理、零差別辦理，努力做到民眾辦事減材料、減證明、減時(shí)間、減跑動(dòng)次數(shù)，推進(jìn)政府在理念、結(jié)構(gòu)、流程、效能、監(jiān)督等方面的全面再造，促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化，打造整體性政府。
“一網(wǎng)通辦”中涉及的四個(gè)字都有特定的含義，整合在一起構(gòu)成了有內(nèi)在邏輯關(guān)系的概念體系。首先，“一網(wǎng)通辦”的核心在于“辦”，“辦”重視的是辦理，一方面從民眾角度出發(fā)，提高和完善企業(yè)和個(gè)人辦事的體驗(yàn)性、感受度、獲得感，使民眾能夠及時(shí)、方便地獲取公共服務(wù)；另一方面在政府部門方面，提高各個(gè)層級(jí)政府之間以及同一級(jí)政府內(nèi)部的不同部門之間管理和服務(wù)的協(xié)同性和便利度，促進(jìn)辦事效率和效能的提高。其次，“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵在于“通”，這里的“通”主要表現(xiàn)為虛擬空間和物理空間的整合和聯(lián)通，表現(xiàn)為線上和線下的聯(lián)動(dòng)和共通，在虛擬空間方面，通過建立整合的大數(shù)據(jù)中心，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)網(wǎng)，歸集原來分散在各個(gè)部門的數(shù)據(jù)，促進(jìn)政府部門的數(shù)據(jù)和信息“以共享為原則，以不共享為例外”，實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享，為高水平的公共服務(wù)和高質(zhì)量的公共管理提供技術(shù)支持；在物理空間方面，整合多方資源，促進(jìn)政府部門的集中和協(xié)同，推進(jìn)政府服務(wù)資源和部門的整合，為社會(huì)和公眾提供整合性的公共服務(wù)。再次，“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)在于“網(wǎng)”，通過構(gòu)建統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，整合原來分散于各個(gè)政府部門的信息和數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和完善政務(wù)服務(wù)流程的空間和可能，形成監(jiān)督各個(gè)政府部門行政行為的客觀性機(jī)制，以信息化為手段促進(jìn)政府流程再造，倒逼政府進(jìn)行改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)；這是在優(yōu)化線下服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供類似“網(wǎng)購”一樣的線上公共服務(wù)新路徑，實(shí)現(xiàn)線上線下兩方面公共服務(wù)和公共管理辦理路徑的同步優(yōu)化和發(fā)展。最后，“一網(wǎng)通辦”的前提是“一”，強(qiáng)調(diào)“一個(gè)整體、一個(gè)門戶、一門服務(wù)、一窗受理”，努力實(shí)現(xiàn)“只跑一次、一次辦成”。一個(gè)整體，就是通過政務(wù)服務(wù)在虛擬空間（線上）的統(tǒng)一和整合倒逼政府部門在物理空間（線下）上的整合，促進(jìn)政府打破管理的碎片化，打造整體性政府；一個(gè)門戶就是建立統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，提供整合的公共服務(wù)；一門服務(wù)是線下將面向企業(yè)和公眾的公共管理和公共服務(wù)集中到一個(gè)統(tǒng)一的地點(diǎn)，讓企業(yè)和公眾只要去一個(gè)地點(diǎn)就能獲得所需要的多種公共服務(wù)；一窗受理是將涉及民眾的行政審批事項(xiàng)集中到單一窗口，讓企業(yè)和公眾能夠申請公共管理和公共服務(wù)一次辦成；只跑一次，一次辦成，是對(duì)公眾而言的，通過“讓數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑路”，使民眾能夠更好、更方便地獲得公共服務(wù)。
總體看來，“一網(wǎng)通辦”中“網(wǎng)”的使用體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值和思維，“一”重視整合性、整體性，努力打造整體性政府，兩個(gè)字綜合起來體現(xiàn)了“智慧政府”建設(shè)的要求；“通辦”體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的取向?！耙痪W(wǎng)通辦”體現(xiàn)了“智慧政府”和服務(wù)型政府相融通的特點(diǎn)，彰顯了以人民為中心的管理理念。從目標(biāo)取向上來看，“一網(wǎng)通辦”并非簡單地減少跑動(dòng)次數(shù)，而是努力集成“減材料、減證明、減時(shí)間、減跑動(dòng)次數(shù)”等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)，通過電子政府的建設(shè)倒逼政府進(jìn)行流程再造，推動(dòng)政府部門信息共享。2001年，Laynea和Lee從公共管理角度提出電子政務(wù)的成長階段模型，指出了電子政務(wù)變遷的框架：第一階段是信息目錄；第二階段是服務(wù)和表格的在線，以及支持在線交易；第三階段是政府信息系統(tǒng)的縱向集成，即實(shí)現(xiàn)了跨層級(jí)的服務(wù)；第四階段是橫向集成，即提供跨部門的服務(wù)，民眾面對(duì)的是一個(gè)整體的政府。“一網(wǎng)通辦”也努力做到上述縱向和橫向的集成，將打造整體性政府作為改革的重要目標(biāo)。正是由于“一網(wǎng)通辦”的智慧政府和服務(wù)型政府相結(jié)合的特點(diǎn)，使得它能夠?yàn)槿珖ㄔO(shè)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)所借鑒和使用，成為中國特色“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新名片。
三、“顧客導(dǎo)向”：“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)
從“一網(wǎng)通辦”改革的實(shí)踐來看，“顧客導(dǎo)向”是智慧政府建設(shè)非常重要的出發(fā)點(diǎn)，在公共領(lǐng)域，如果將民眾看作是“顧客”，那么對(duì)“顧客”提供政務(wù)服務(wù)水平（互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)水平）的高低是評(píng)價(jià)“智慧政府”建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為一種新的公共管理和服務(wù)方式，需要被公眾廣泛接納和使用，才能體現(xiàn)其公共價(jià)值。公眾接納性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的初次接納，另一方面是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的持續(xù)使用。全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革也經(jīng)歷了這一過程。改革重視兩個(gè)方面，其一是使公民和企業(yè)辦事像“網(wǎng)購”一樣方便；其二是使涉及公民和企業(yè)的公共服務(wù)事項(xiàng)“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦”。隨著“一網(wǎng)通辦”不斷被民眾接納和使用，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了“智慧政府”的建設(shè)。
1.像“網(wǎng)購”一樣方便：“顧客導(dǎo)向”的彰顯
“一網(wǎng)通辦”改革的重要目標(biāo)是讓民眾辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。改革并非單純強(qiáng)調(diào)給民眾提供網(wǎng)上的服務(wù)，而是在重視優(yōu)化線下服務(wù)流程、服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上給民眾提供網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上辦理這條新路徑，構(gòu)建民眾獲取公共服務(wù)的新方式和新途徑，實(shí)現(xiàn)線下辦理和線上辦理的同步發(fā)展。簡言之，“一網(wǎng)通辦”這項(xiàng)改革要使得民眾在線下能夠更方便地獲取整合的公共服務(wù)，同時(shí)能在線上通過PC端和手機(jī)端獲取整合的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”和“指尖辦”。并且通過線上整合倒逼線下政府部門服務(wù)理念改革，整合和再造服務(wù)流程。對(duì)于“網(wǎng)購”的顧客而言，方便之處在于民眾既可以到商場（實(shí)體店）購買，也可以在網(wǎng)上商場（虛擬商場）購買商品，實(shí)現(xiàn)線上線下服務(wù)的比較，并且可以足不出戶在家獲取商品和服務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)，“一網(wǎng)通辦”強(qiáng)調(diào)民眾不僅可以在行政服務(wù)中心和社區(qū)事務(wù)受理中心獲取整合的公共服務(wù)，還可以通過網(wǎng)上申請辦理各種公共服務(wù)，特別是可以通過手機(jī)APP等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的方式獲得公共服務(wù)，使民眾在最少跑動(dòng)次數(shù)前提下便利地獲取公共服務(wù)。市場領(lǐng)域的“網(wǎng)購”和公共服務(wù)領(lǐng)域的“一網(wǎng)通辦”的理念具有很大的相似性，即強(qiáng)調(diào)“把困難留在后臺(tái)，將便利留在前臺(tái)；把復(fù)雜留在后臺(tái)，將簡單留在前臺(tái)”，為民眾提供整合的服務(wù)。當(dāng)然，從提升智慧性的更高要求來看，“一網(wǎng)通辦”應(yīng)當(dāng)能夠像“網(wǎng)購”一樣定期和不定期為民眾提供基于數(shù)據(jù)分析上的個(gè)性化服務(wù)，形成個(gè)性化網(wǎng)頁，定期推送定制化的信息。
像“網(wǎng)購”一樣方便，一方面明晰了“一網(wǎng)通辦”改革的目標(biāo)，另一方面也明確了推進(jìn)改革的路徑和方式。從目標(biāo)來看，“一網(wǎng)通辦”可以像互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一樣提供整合、便利、“一窗式”的公共服務(wù)；從改革的路徑和方式來看，可以充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為顧客“網(wǎng)購”提供的服務(wù)方式和方法，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。
2.“以人民為中心”理念的實(shí)踐探索
以“一網(wǎng)通辦”改革為例，可以發(fā)現(xiàn)改革的設(shè)計(jì)理念和改革實(shí)踐強(qiáng)調(diào)以民眾為中心、而非傳統(tǒng)的以政府為中心，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”理念。
首先，“一網(wǎng)通辦”改革將能否滿足人民的需求作為最重要的價(jià)值目標(biāo)。傳統(tǒng)的政府管理重視政府部門內(nèi)部的分工和部門的專業(yè)化設(shè)置，通過分工和專業(yè)化促進(jìn)管理效率和水平的提升，然而這種對(duì)分工和專業(yè)化的重視可能會(huì)導(dǎo)致管理的碎片化?！耙痪W(wǎng)通辦”改革力圖以信息化手段倒逼政府改革，打破管理碎片化，更好地為人民服務(wù)。改革的出發(fā)點(diǎn)是從人民角度而不是從部門角度來設(shè)計(jì)和重塑政府流程，體現(xiàn)“民有所求，我有所應(yīng)”的要求，推進(jìn)流程再造，提升政府效能。從價(jià)值目標(biāo)來看，要實(shí)現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事線上“一次登陸、全網(wǎng)通辦”，線下“只進(jìn)一扇門、最多跑一次”，將提升人民的滿意度和獲得感作為改革的最重要目標(biāo)。
其次，“一網(wǎng)通辦”改革過程中注重充分聽取和尊重人民的意見，將人民的需要和需求作為推進(jìn)改革的催化劑。優(yōu)化和完善“一網(wǎng)通辦”的過程中，需要不斷聽取民眾的意見，了解人民的改革需求，把握改革進(jìn)程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，將民眾的需求變?yōu)楦母锏耐苿?dòng)力，不斷推進(jìn)改革的深化。僅僅從政府角度預(yù)想人民的需求有時(shí)會(huì)偏離改革方向，甚至?xí)嘧龊芏酂o用功，導(dǎo)致政府資源浪費(fèi)、成本增加，改革偏離既定的方向。
最后，“一網(wǎng)通辦”改革重視接受人民監(jiān)督，將人民的體驗(yàn)度、滿意度和獲得感作為衡量改革成功與否的重要標(biāo)尺?！皶r(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。“一網(wǎng)通辦”同樣如此，“一網(wǎng)通辦”改革的各種舉措需要接受人民監(jiān)督，將是否方便人民、是否令人民滿意作為衡量改革成效的最重要指標(biāo)。2019年7月開始，上海市在“一網(wǎng)通辦”領(lǐng)域引入“好差評(píng)”制度，聽取和收集民眾的意見，通過對(duì)差評(píng)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和提升政務(wù)服務(wù)的可能和空間，為更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革提供了基礎(chǔ)。
四、構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)：“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)
與像“網(wǎng)購”一樣方便相對(duì)應(yīng)的是要求“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦”。“進(jìn)一網(wǎng)”就是各個(gè)政府的信息都?xì)w集和整合到一張統(tǒng)一的網(wǎng)之中，整合到PC端的“一網(wǎng)通辦”網(wǎng)站和手機(jī)端的“隨申辦·市民云”APP，為政府各個(gè)部門信息共享提供支撐，為給企業(yè)和公民等行政相對(duì)人提供精準(zhǔn)服務(wù)和精細(xì)管理提供基礎(chǔ)。
所謂“能通辦”重視線上、線下兩個(gè)方面，一方面，強(qiáng)調(diào)民眾在線上只需要登錄一個(gè)整合的網(wǎng)站或者整合的APP，就可以獲得各種公共信息，獲取公共服務(wù)；另一方面，民眾在線下只需要到一個(gè)整合的政府部門窗口，就可以獲取各種公共服務(wù)，有管理者將之概括為“進(jìn)政府一個(gè)小門，辦民眾各種事情”。同時(shí)，重視通過政府部門內(nèi)部流程再造，促進(jìn)各個(gè)政府部門之間已經(jīng)擁有的材料能夠共享，各個(gè)政府部門已經(jīng)擁有的材料不需要公民和企業(yè)重復(fù)提供和多次提交，盡量減少民眾提供材料和證明的數(shù)量?！澳芡ㄞk”包括“全網(wǎng)通辦”和“全市通辦”兩類，“全網(wǎng)通辦”是申請人用一個(gè)賬號(hào)登陸政府網(wǎng)，就可以申請辦理各種事項(xiàng)，不用在不同部門的網(wǎng)站反復(fù)上網(wǎng)、反復(fù)注冊登錄、反復(fù)提交材料；“全市通辦”是不管戶籍地、居住地、注冊地在哪里，都可以在全市內(nèi)跨區(qū)域辦事。
可以看出，“一網(wǎng)通辦”通過構(gòu)建整合的一體化信息化服務(wù)平臺(tái)，提升政府管理和服務(wù)的智慧程度，促進(jìn)公共管理和政務(wù)服務(wù)的物理整合，為“智慧政府”建設(shè)提供了基礎(chǔ)。
1.成立大數(shù)據(jù)中心——形成專門的“智慧政府”建設(shè)推進(jìn)主體
為了更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革，上海專門成立了大數(shù)據(jù)中心，并明確其作為推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革的重要主體。明晰了大數(shù)據(jù)中心的基礎(chǔ)職能、核心職能和協(xié)調(diào)職能。具體而言，基礎(chǔ)職能主要包括摸清政務(wù)數(shù)據(jù)、政務(wù)信息系統(tǒng)、電子政務(wù)應(yīng)用等方面的家底，建好臺(tái)賬，同時(shí)做規(guī)劃、定標(biāo)準(zhǔn)、建制度，為“一網(wǎng)通辦”工作提供基礎(chǔ)保障。核心職能包括聚焦數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用，大力推進(jìn)在線服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)云、災(zāi)備中心等設(shè)施建設(shè)。協(xié)調(diào)職能指協(xié)調(diào)各區(qū)、各部門再造業(yè)務(wù)流程，協(xié)調(diào)各類審批服務(wù)事項(xiàng)上網(wǎng)，形成“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的合力。大數(shù)據(jù)中心的三方面職能都是緊緊圍繞推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”、建設(shè)“智慧政府”來設(shè)定和安排的，形成了建設(shè)“智慧政府”的牽頭部門和推進(jìn)主體。
2.建“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運(yùn)行體系——形成“智慧政府”的架構(gòu)
上海市打造了“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運(yùn)行體系，“一梁”就是一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“一網(wǎng)通辦”總門戶。在明確推進(jìn)主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，建立“一網(wǎng)通辦”總門戶，為提升政務(wù)服務(wù)水平提供基礎(chǔ)。通過“一網(wǎng)通辦”總門戶的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事的全流程服務(wù)、各級(jí)政府業(yè)務(wù)工作的一體化運(yùn)作。這里的全流程一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)既是總門戶、總操作臺(tái)，也是總數(shù)據(jù)庫。總門戶就是所有的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)都統(tǒng)一歸集到平臺(tái)上，努力做到“一門”“一窗”“一口”進(jìn)出，使民眾和企業(yè)辦事由“找部門”統(tǒng)一為方便的“找政府”?？偛僮髋_(tái)是所有業(yè)務(wù)模塊，包括各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)都要接入其中、互聯(lián)互通、無縫銜接，審查、批準(zhǔn)、服務(wù)、管理等環(huán)節(jié)都通過平臺(tái)完成。同時(shí)，明確規(guī)定政府各個(gè)部門不能新建與平臺(tái)沒有互聯(lián)互通的部門小系統(tǒng)?？倲?shù)據(jù)庫是所有的政務(wù)數(shù)據(jù)以及相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)都鏈接匯集到平臺(tái)上，通過平臺(tái)進(jìn)行交換、共享和應(yīng)用。
作為一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“一網(wǎng)通辦”總門戶是以行政權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)范和統(tǒng)一為基礎(chǔ)，一定意義上說，行政權(quán)力事項(xiàng)是搭建一體化在線服務(wù)平臺(tái)的“綱”，只有行政權(quán)力和行政服務(wù)事項(xiàng)規(guī)范、統(tǒng)一，才能以此為基礎(chǔ)搭建一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。2018年4月開始，上海市對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行梳理，將統(tǒng)一和規(guī)范作為權(quán)力清單最重要的特征，明確行政權(quán)力和行政服務(wù)的實(shí)體性部分由市級(jí)部門填寫，具體包括名稱、代碼、法律依據(jù)等方面，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性；程序性部分由區(qū)級(jí)政府部門填寫，包括窗口電話等方面，體現(xiàn)略有差異性。形成統(tǒng)一、規(guī)范的行政權(quán)力清單，從而為一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)提供了基礎(chǔ)和支撐。
“四柱”即“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一總客服，統(tǒng)一身份認(rèn)證，統(tǒng)一物流快遞，統(tǒng)一支付。2018年8月，上海市初步形成了“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺(tái)基本架構(gòu)。通過“四個(gè)統(tǒng)一”提供整合的服務(wù)，避免重復(fù)提交材料；同時(shí)提供多種支付方式和統(tǒng)一的快遞，減少民眾跑動(dòng)次數(shù)。
通過“一梁四柱”的建設(shè)，上海市努力將分散在各個(gè)政府部門的管理和服務(wù)放到一個(gè)平臺(tái)上，使民眾只需要登陸一個(gè)平臺(tái)就可以獲得各種公共服務(wù)。當(dāng)然，一定意義上說，這一階段是將各個(gè)政府部門的辦事系統(tǒng)搬到了一張網(wǎng)上，起到了物理整合的作用，有人將之概括為“政務(wù)超市”，沒有進(jìn)行充分的整合和融合，特別是沒有進(jìn)行深度的流程再造，需要進(jìn)一步深化和提升政務(wù)服務(wù)過程中的智能化和智慧性水平。
五、推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，打造“整體性政府”：“智慧政府”建設(shè)的未來目標(biāo)
“智慧政府”建設(shè)的核心在于提升智能化和智慧性水平。需要在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上再思考，通過改革推動(dòng)政務(wù)服務(wù)流程再造，打造“整體性政府”，提升智能化和智慧性水平。推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)不僅需要重視政務(wù)服務(wù)在物理整合基礎(chǔ)上的“能用”，還要強(qiáng)調(diào)化學(xué)聚合基礎(chǔ)上的“好用”和“管用”。所謂化學(xué)聚合，是努力促進(jìn)政府各個(gè)部門信息共享、流程再造，打破政府部門內(nèi)部壁壘，打破碎片化，努力建設(shè)線上線下整合的整體性政府。這里的“好用”“管用”是從人民的需求出發(fā)的，努力讓民眾辦事更便捷，更高效。正如李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)指出的，大數(shù)據(jù)里有民意有民心，人民是衣食父母，用大數(shù)據(jù)改善政府服務(wù)、更好滿足群眾需求是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，要依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)化再造政府辦事流程。進(jìn)一步利企便民，同時(shí)也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)。推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)過程中，政府應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，從體制機(jī)制和制度安排的層面，對(duì)部門內(nèi)部職能職責(zé)、組織架構(gòu)、人員配備、操作流程進(jìn)行全面、系統(tǒng)、徹底的整合和重構(gòu)，把部門內(nèi)部流程和跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的流程全部納入整合重構(gòu)范圍。努力實(shí)現(xiàn)辦事要件標(biāo)準(zhǔn)化，梳理形成和優(yōu)化行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化流程，減少和限制行政審批和服務(wù)人員的自由裁量權(quán)?？梢哉f，“一網(wǎng)通辦”改革的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)表面在線上，實(shí)際在線下，根子在政府管理和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善。具體而言，需要著力于以下方面：
首先，強(qiáng)化“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，為進(jìn)一步推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)提供保障。
進(jìn)一步推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)，更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”需要重視各個(gè)部門之間的協(xié)同和協(xié)作，建立標(biāo)準(zhǔn)化、零差別的政務(wù)服務(wù)流程。以深化政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化為抓手，推進(jìn)政府流程再造。細(xì)分審批辦理情形，細(xì)化完善申請材料目錄，規(guī)范材料名稱、材料來源、材料類型、紙質(zhì)材料份數(shù)、材料必要性，以及示例樣表等。細(xì)化、量化業(yè)務(wù)口徑標(biāo)準(zhǔn)，消除模糊條款、兜底條款等方面，推進(jìn)同一事項(xiàng)無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。通過“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上管理和服務(wù)事項(xiàng)辦事指南和業(yè)務(wù)手冊“無差別”，為“全市通辦”和“全網(wǎng)通辦”提供保障。
其次，以方便民眾“高效辦成一件事”為中心，提升政務(wù)服務(wù)的智慧性。
傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)流程的梳理常?；谡块T的便利性來組織，對(duì)民眾而言的一件事經(jīng)常分別涉及不同政府部門，需要多頭跑、分頭辦、重復(fù)提交材料。推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革、建設(shè)“智慧政府”需要從民眾能夠“高效辦成一件事”出發(fā)梳理公共管理和公共服務(wù)涉及的部門、需要提交的材料等方面，形成“主題服務(wù)套餐”，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善。從民眾的需要出發(fā)對(duì)政府工作流程進(jìn)行梳理，明晰針對(duì)民眾需要辦理的同一件事，各個(gè)政府部門之間應(yīng)當(dāng)如何配合，哪些政府部門是主要責(zé)任部門，哪些政府部門承擔(dān)行政協(xié)同責(zé)任，民眾在哪里可以獲得公共服務(wù)和公共管理。運(yùn)用圖譜技術(shù)，把相關(guān)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，形成以“一件事”為中心的政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建權(quán)力圖譜、事項(xiàng)圖譜、材料圖譜和數(shù)據(jù)圖譜，建設(shè)圖譜分析系統(tǒng)，研究各事項(xiàng)申請表單要素、申請材料、結(jié)果證照之間的共享復(fù)用需求，形成優(yōu)化辦理建議。發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化的空間和可能，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程方面大刀闊斧的根本性、制度性重塑。
形成線上線下融合并行的新型服務(wù)模式，線下，要堅(jiān)持“把企業(yè)服務(wù)放到離市場最近的地方，把民生服務(wù)放到離民眾最近的地方”，堅(jiān)持能集中盡量集中，能單一窗口的盡量單一窗口，推動(dòng)散落在各條線辦事場所的窗口、事項(xiàng)整合和聯(lián)通，建立“一窗受理、分類審批、一口發(fā)證”的綜合服務(wù)模式；線上，通過線下完善和整合推動(dòng)線上全程網(wǎng)上辦理，深化企業(yè)精準(zhǔn)畫像及定制服務(wù)，依托綜合窗口系統(tǒng)，構(gòu)建法人綜合信息庫，建設(shè)“千企千面”的個(gè)性化網(wǎng)頁，探索提供精準(zhǔn)的定制服務(wù)。
再次，深化推進(jìn)電子證照，努力促進(jìn)材料共享和精簡材料，提升政府信息的共享性。
在“一網(wǎng)通辦”總門戶上探索使用電子證照，在數(shù)據(jù)歸集和共享的基礎(chǔ)上，推進(jìn)電子證照的廣泛應(yīng)用。這里的電子證照主要包括涉及個(gè)人的身份證、駕駛證等證件，以及涉及企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照等證件和執(zhí)照。促進(jìn)電子證照在各個(gè)政府部門共享，使電子證照享有相當(dāng)于實(shí)體證照的權(quán)利。具體包括：第一，強(qiáng)調(diào)政府部門收集、整理、歸集涉及個(gè)人和涉及企業(yè)的證照，形成電子證照庫。第二，進(jìn)一步促進(jìn)各個(gè)政府部門共享電子證照庫，促進(jìn)電子證照共享，明確“沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明材料一律不需提交，能夠通過數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的材料一律不需提交，能夠通過電子證照庫調(diào)取的證照一律不需提交”的原則，使得民眾更方便地獲取公共服務(wù)。第三，在辦事指南中，明確電子證照相當(dāng)于原件形式，明確凡是能夠通過電子證照庫調(diào)取的，不再要求申請人提交相應(yīng)原件和復(fù)印件，根據(jù)實(shí)際情況逐步取消“材料形式為紙質(zhì)”以及“材料類型含復(fù)印件”的要求，逐步推進(jìn)“一證通辦”“電子亮證”“證照免帶”等功能。
最后，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”相結(jié)合、相融通，打造“一網(wǎng)智治”，建設(shè)“整體性政府”。
實(shí)現(xiàn)智慧政府建設(shè)的目標(biāo)，一方面，需要深入推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革，提升政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和水平，另一方面，需要構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，提升城市運(yùn)行的精細(xì)化和智慧度?！耙痪W(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”之間是相互聯(lián)系、相互融通、相互結(jié)合的。“一網(wǎng)通辦”以人為中心，側(cè)重于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，追求滿意度，強(qiáng)調(diào)服務(wù)性；“一網(wǎng)統(tǒng)管”以“事件、部件”為中心，側(cè)重于管理運(yùn)行，追求統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)秩序性。當(dāng)然，兩者都強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建信息化平臺(tái)，打破各方信息壁壘，推進(jìn)信息共享，提升政務(wù)服務(wù)和管理的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。兩張網(wǎng)之間的融通構(gòu)成了科學(xué)、智能的“城市大腦”，形成了“一網(wǎng)智治”的“整體性政府”。通過引入更多的智慧、智能，使政務(wù)服務(wù)和城市運(yùn)行更高效、更便捷、更精準(zhǔn)。
六、結(jié)論與討論
“一網(wǎng)通辦”是深化“放管服”改革的重要抓手，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能路徑。從“一網(wǎng)通辦”的改革實(shí)踐來看，“顧客導(dǎo)向”是“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，“智慧政府”建設(shè)要圍繞人民的需求進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，將人民評(píng)價(jià)作為最重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)，重點(diǎn)是真正實(shí)現(xiàn)一體化；“智慧政府”建設(shè)推進(jìn)過程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)表面在線上，實(shí)際在線下，根子在政府管理和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，打造“整體性政府”是“智慧政府”建設(shè)的未來價(jià)值指向。
“智慧政府”建設(shè)進(jìn)程中需要進(jìn)一步增加智慧性、智能性，還有一些值得討論、分析和研究的問題，例如，“智慧政府”和“城市大腦”之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”在“智慧政府”建設(shè)過程中的相通點(diǎn)和差異性如何“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”是否構(gòu)成“一網(wǎng)智治”，“兩張網(wǎng)”根本上是否是一張網(wǎng)；“一網(wǎng)通辦”與政務(wù)服務(wù)流程革命性再造之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”有效性的評(píng)估和分析等等。這些問題的分析和研究能夠進(jìn)一步明晰智慧政府建設(shè)的方向和路徑，豐富整體性政府理論。上海“一網(wǎng)通辦”改革提法和舉措得到中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，寫入《政府工作報(bào)告》之中，這項(xiàng)改革開始走向全國，產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為實(shí)現(xiàn)“智慧政府”的目標(biāo)提供了一條具有可行性和可操作性的新路徑。
習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)指出，打造全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。打造全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，建設(shè)“智慧政府”是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的改革實(shí)踐，是治理模式創(chuàng)新的重要舉措，是運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要探索。從中國政府改革的實(shí)踐來看，常常經(jīng)歷地方政府先行試點(diǎn)改革，然后總結(jié)做法和經(jīng)驗(yàn)，繼而在全國層面進(jìn)行推廣的歷程，“智慧政府”建設(shè)同樣如此。建設(shè)“智慧政府”的目標(biāo)設(shè)想首先由地方政府提出，然后在全國推廣。分析地方政府改革探索的做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國層面推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)有重要意義。本文以上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為例，梳理“智慧政府”建設(shè)的方式和路徑。
二、“一網(wǎng)通辦”：“智慧政府”和服務(wù)型政府的融通
縱觀人類社會(huì)發(fā)展歷史，每一次技術(shù)進(jìn)步都會(huì)帶來社會(huì)變革，同時(shí)對(duì)政府也會(huì)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響?！爸腔壅笔请娮诱l(fā)展的新階段，是隨著信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用而產(chǎn)生的政府形態(tài)。近年來，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列新一代信息技術(shù)快速發(fā)展并且得以廣泛應(yīng)用，深刻改變了政府的運(yùn)作方式和創(chuàng)新模式。在這樣的背景下，一些發(fā)達(dá)國家將“智慧政府”作為政府改革的新目標(biāo)。2011年3月，韓國政府提出“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”。2011年11月，美國加利福尼亞州提出“智慧政府”建設(shè)框架，以提高政府服務(wù)的績效及服務(wù)能力。2014年3月，新加坡政府公布“智慧國家2025”的計(jì)劃，提出構(gòu)建“智慧國”平臺(tái)，將“智慧政府”作為重要目標(biāo)之一?！爸腔壅笔恰耙怨娦枨鬄閷?dǎo)向，深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)有治理資源進(jìn)行優(yōu)化重組，政府組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行流程持續(xù)改進(jìn)，為公民提供無縫隙、智能化、個(gè)性化公共服務(wù)的政府治理模式”；是“以人文關(guān)懷為追求，以公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為支撐，在使政府具備高度智能的同時(shí)具有更多智慧，以顯著提升政府治理能力，使政府成為超越公眾期望的更好的政府”；是“通過將政府服務(wù)與智能IT技術(shù)整合，使公民能夠隨時(shí)隨地利用任何設(shè)備方便地獲取政府服務(wù)、參與政府活動(dòng)并與政府交流的新型政府”?！爸腔壅闭饾u成為我國各級(jí)政府特別是城市政府建設(shè)的重要目標(biāo)。緣起于上海、繼而在全國得以推廣的“一網(wǎng)通辦”是新時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)改革的“新名片”，是優(yōu)化營商環(huán)境的拳頭產(chǎn)品，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能的建設(shè)路徑。
所謂“一網(wǎng)通辦”是指踐行和落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展理念，在提供政務(wù)服務(wù)的過程中引入互聯(lián)網(wǎng)思維、強(qiáng)化信息化手段，在整合辦事部門、優(yōu)化政府辦事流程的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一整合的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)政府公共信息的互聯(lián)互通互享互助，促進(jìn)線上線下政務(wù)服務(wù)融通，在線下整合公共服務(wù)的同時(shí)為民眾提供線上政務(wù)服務(wù)新路徑，實(shí)現(xiàn)在一定區(qū)域內(nèi)跨區(qū)域、跨部門通辦，促進(jìn)不同區(qū)域不同部門在相同事項(xiàng)上無差別受理、零差別辦理，努力做到民眾辦事減材料、減證明、減時(shí)間、減跑動(dòng)次數(shù)，推進(jìn)政府在理念、結(jié)構(gòu)、流程、效能、監(jiān)督等方面的全面再造，促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化，打造整體性政府。
“一網(wǎng)通辦”中涉及的四個(gè)字都有特定的含義，整合在一起構(gòu)成了有內(nèi)在邏輯關(guān)系的概念體系。首先，“一網(wǎng)通辦”的核心在于“辦”，“辦”重視的是辦理，一方面從民眾角度出發(fā)，提高和完善企業(yè)和個(gè)人辦事的體驗(yàn)性、感受度、獲得感，使民眾能夠及時(shí)、方便地獲取公共服務(wù)；另一方面在政府部門方面，提高各個(gè)層級(jí)政府之間以及同一級(jí)政府內(nèi)部的不同部門之間管理和服務(wù)的協(xié)同性和便利度，促進(jìn)辦事效率和效能的提高。其次，“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵在于“通”，這里的“通”主要表現(xiàn)為虛擬空間和物理空間的整合和聯(lián)通，表現(xiàn)為線上和線下的聯(lián)動(dòng)和共通，在虛擬空間方面，通過建立整合的大數(shù)據(jù)中心，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)網(wǎng)，歸集原來分散在各個(gè)部門的數(shù)據(jù)，促進(jìn)政府部門的數(shù)據(jù)和信息“以共享為原則，以不共享為例外”，實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享，為高水平的公共服務(wù)和高質(zhì)量的公共管理提供技術(shù)支持；在物理空間方面，整合多方資源，促進(jìn)政府部門的集中和協(xié)同，推進(jìn)政府服務(wù)資源和部門的整合，為社會(huì)和公眾提供整合性的公共服務(wù)。再次，“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)在于“網(wǎng)”，通過構(gòu)建統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，整合原來分散于各個(gè)政府部門的信息和數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和完善政務(wù)服務(wù)流程的空間和可能，形成監(jiān)督各個(gè)政府部門行政行為的客觀性機(jī)制，以信息化為手段促進(jìn)政府流程再造，倒逼政府進(jìn)行改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)；這是在優(yōu)化線下服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供類似“網(wǎng)購”一樣的線上公共服務(wù)新路徑，實(shí)現(xiàn)線上線下兩方面公共服務(wù)和公共管理辦理路徑的同步優(yōu)化和發(fā)展。最后，“一網(wǎng)通辦”的前提是“一”，強(qiáng)調(diào)“一個(gè)整體、一個(gè)門戶、一門服務(wù)、一窗受理”，努力實(shí)現(xiàn)“只跑一次、一次辦成”。一個(gè)整體，就是通過政務(wù)服務(wù)在虛擬空間（線上）的統(tǒng)一和整合倒逼政府部門在物理空間（線下）上的整合，促進(jìn)政府打破管理的碎片化，打造整體性政府；一個(gè)門戶就是建立統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，提供整合的公共服務(wù)；一門服務(wù)是線下將面向企業(yè)和公眾的公共管理和公共服務(wù)集中到一個(gè)統(tǒng)一的地點(diǎn)，讓企業(yè)和公眾只要去一個(gè)地點(diǎn)就能獲得所需要的多種公共服務(wù)；一窗受理是將涉及民眾的行政審批事項(xiàng)集中到單一窗口，讓企業(yè)和公眾能夠申請公共管理和公共服務(wù)一次辦成；只跑一次，一次辦成，是對(duì)公眾而言的，通過“讓數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑路”，使民眾能夠更好、更方便地獲得公共服務(wù)。
總體看來，“一網(wǎng)通辦”中“網(wǎng)”的使用體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值和思維，“一”重視整合性、整體性，努力打造整體性政府，兩個(gè)字綜合起來體現(xiàn)了“智慧政府”建設(shè)的要求；“通辦”體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的取向。“一網(wǎng)通辦”體現(xiàn)了“智慧政府”和服務(wù)型政府相融通的特點(diǎn)，彰顯了以人民為中心的管理理念。從目標(biāo)取向上來看，“一網(wǎng)通辦”并非簡單地減少跑動(dòng)次數(shù)，而是努力集成“減材料、減證明、減時(shí)間、減跑動(dòng)次數(shù)”等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)，通過電子政府的建設(shè)倒逼政府進(jìn)行流程再造，推動(dòng)政府部門信息共享。2001年，Laynea和Lee從公共管理角度提出電子政務(wù)的成長階段模型，指出了電子政務(wù)變遷的框架：第一階段是信息目錄；第二階段是服務(wù)和表格的在線，以及支持在線交易；第三階段是政府信息系統(tǒng)的縱向集成，即實(shí)現(xiàn)了跨層級(jí)的服務(wù)；第四階段是橫向集成，即提供跨部門的服務(wù)，民眾面對(duì)的是一個(gè)整體的政府。“一網(wǎng)通辦”也努力做到上述縱向和橫向的集成，將打造整體性政府作為改革的重要目標(biāo)。正是由于“一網(wǎng)通辦”的智慧政府和服務(wù)型政府相結(jié)合的特點(diǎn)，使得它能夠?yàn)槿珖ㄔO(shè)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)所借鑒和使用，成為中國特色“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新名片。
三、“顧客導(dǎo)向”：“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)
從“一網(wǎng)通辦”改革的實(shí)踐來看，“顧客導(dǎo)向”是智慧政府建設(shè)非常重要的出發(fā)點(diǎn)，在公共領(lǐng)域，如果將民眾看作是“顧客”，那么對(duì)“顧客”提供政務(wù)服務(wù)水平（互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)水平）的高低是評(píng)價(jià)“智慧政府”建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為一種新的公共管理和服務(wù)方式，需要被公眾廣泛接納和使用，才能體現(xiàn)其公共價(jià)值。公眾接納性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的初次接納，另一方面是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的持續(xù)使用。全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革也經(jīng)歷了這一過程。改革重視兩個(gè)方面，其一是使公民和企業(yè)辦事像“網(wǎng)購”一樣方便；其二是使涉及公民和企業(yè)的公共服務(wù)事項(xiàng)“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦”。隨著“一網(wǎng)通辦”不斷被民眾接納和使用，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了“智慧政府”的建設(shè)。
1.像“網(wǎng)購”一樣方便：“顧客導(dǎo)向”的彰顯
“一網(wǎng)通辦”改革的重要目標(biāo)是讓民眾辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。改革并非單純強(qiáng)調(diào)給民眾提供網(wǎng)上的服務(wù)，而是在重視優(yōu)化線下服務(wù)流程、服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上給民眾提供網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上辦理這條新路徑，構(gòu)建民眾獲取公共服務(wù)的新方式和新途徑，實(shí)現(xiàn)線下辦理和線上辦理的同步發(fā)展。簡言之，“一網(wǎng)通辦”這項(xiàng)改革要使得民眾在線下能夠更方便地獲取整合的公共服務(wù)，同時(shí)能在線上通過PC端和手機(jī)端獲取整合的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”和“指尖辦”。并且通過線上整合倒逼線下政府部門服務(wù)理念改革，整合和再造服務(wù)流程。對(duì)于“網(wǎng)購”的顧客而言，方便之處在于民眾既可以到商場（實(shí)體店）購買，也可以在網(wǎng)上商場（虛擬商場）購買商品，實(shí)現(xiàn)線上線下服務(wù)的比較，并且可以足不出戶在家獲取商品和服務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)，“一網(wǎng)通辦”強(qiáng)調(diào)民眾不僅可以在行政服務(wù)中心和社區(qū)事務(wù)受理中心獲取整合的公共服務(wù)，還可以通過網(wǎng)上申請辦理各種公共服務(wù)，特別是可以通過手機(jī)APP等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的方式獲得公共服務(wù)，使民眾在最少跑動(dòng)次數(shù)前提下便利地獲取公共服務(wù)。市場領(lǐng)域的“網(wǎng)購”和公共服務(wù)領(lǐng)域的“一網(wǎng)通辦”的理念具有很大的相似性，即強(qiáng)調(diào)“把困難留在后臺(tái)，將便利留在前臺(tái)；把復(fù)雜留在后臺(tái)，將簡單留在前臺(tái)”，為民眾提供整合的服務(wù)。當(dāng)然，從提升智慧性的更高要求來看，“一網(wǎng)通辦”應(yīng)當(dāng)能夠像“網(wǎng)購”一樣定期和不定期為民眾提供基于數(shù)據(jù)分析上的個(gè)性化服務(wù)，形成個(gè)性化網(wǎng)頁，定期推送定制化的信息。
像“網(wǎng)購”一樣方便，一方面明晰了“一網(wǎng)通辦”改革的目標(biāo)，另一方面也明確了推進(jìn)改革的路徑和方式。從目標(biāo)來看，“一網(wǎng)通辦”可以像互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一樣提供整合、便利、“一窗式”的公共服務(wù)；從改革的路徑和方式來看，可以充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為顧客“網(wǎng)購”提供的服務(wù)方式和方法，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。
2.“以人民為中心”理念的實(shí)踐探索
以“一網(wǎng)通辦”改革為例，可以發(fā)現(xiàn)改革的設(shè)計(jì)理念和改革實(shí)踐強(qiáng)調(diào)以民眾為中心、而非傳統(tǒng)的以政府為中心，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”理念。
首先，“一網(wǎng)通辦”改革將能否滿足人民的需求作為最重要的價(jià)值目標(biāo)。傳統(tǒng)的政府管理重視政府部門內(nèi)部的分工和部門的專業(yè)化設(shè)置，通過分工和專業(yè)化促進(jìn)管理效率和水平的提升，然而這種對(duì)分工和專業(yè)化的重視可能會(huì)導(dǎo)致管理的碎片化。“一網(wǎng)通辦”改革力圖以信息化手段倒逼政府改革，打破管理碎片化，更好地為人民服務(wù)。改革的出發(fā)點(diǎn)是從人民角度而不是從部門角度來設(shè)計(jì)和重塑政府流程，體現(xiàn)“民有所求，我有所應(yīng)”的要求，推進(jìn)流程再造，提升政府效能。從價(jià)值目標(biāo)來看，要實(shí)現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事線上“一次登陸、全網(wǎng)通辦”，線下“只進(jìn)一扇門、最多跑一次”，將提升人民的滿意度和獲得感作為改革的最重要目標(biāo)。
其次，“一網(wǎng)通辦”改革過程中注重充分聽取和尊重人民的意見，將人民的需要和需求作為推進(jìn)改革的催化劑。優(yōu)化和完善“一網(wǎng)通辦”的過程中，需要不斷聽取民眾的意見，了解人民的改革需求，把握改革進(jìn)程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，將民眾的需求變?yōu)楦母锏耐苿?dòng)力，不斷推進(jìn)改革的深化。僅僅從政府角度預(yù)想人民的需求有時(shí)會(huì)偏離改革方向，甚至?xí)嘧龊芏酂o用功，導(dǎo)致政府資源浪費(fèi)、成本增加，改革偏離既定的方向。
最后，“一網(wǎng)通辦”改革重視接受人民監(jiān)督，將人民的體驗(yàn)度、滿意度和獲得感作為衡量改革成功與否的重要標(biāo)尺。“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。“一網(wǎng)通辦”同樣如此，“一網(wǎng)通辦”改革的各種舉措需要接受人民監(jiān)督，將是否方便人民、是否令人民滿意作為衡量改革成效的最重要指標(biāo)。2019年7月開始，上海市在“一網(wǎng)通辦”領(lǐng)域引入“好差評(píng)”制度，聽取和收集民眾的意見，通過對(duì)差評(píng)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和提升政務(wù)服務(wù)的可能和空間，為更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革提供了基礎(chǔ)。
四、構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)：“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)
與像“網(wǎng)購”一樣方便相對(duì)應(yīng)的是要求“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦”。“進(jìn)一網(wǎng)”就是各個(gè)政府的信息都?xì)w集和整合到一張統(tǒng)一的網(wǎng)之中，整合到PC端的“一網(wǎng)通辦”網(wǎng)站和手機(jī)端的“隨申辦·市民云”APP，為政府各個(gè)部門信息共享提供支撐，為給企業(yè)和公民等行政相對(duì)人提供精準(zhǔn)服務(wù)和精細(xì)管理提供基礎(chǔ)。
所謂“能通辦”重視線上、線下兩個(gè)方面，一方面，強(qiáng)調(diào)民眾在線上只需要登錄一個(gè)整合的網(wǎng)站或者整合的APP，就可以獲得各種公共信息，獲取公共服務(wù)；另一方面，民眾在線下只需要到一個(gè)整合的政府部門窗口，就可以獲取各種公共服務(wù)，有管理者將之概括為“進(jìn)政府一個(gè)小門，辦民眾各種事情”。同時(shí)，重視通過政府部門內(nèi)部流程再造，促進(jìn)各個(gè)政府部門之間已經(jīng)擁有的材料能夠共享，各個(gè)政府部門已經(jīng)擁有的材料不需要公民和企業(yè)重復(fù)提供和多次提交，盡量減少民眾提供材料和證明的數(shù)量。“能通辦”包括“全網(wǎng)通辦”和“全市通辦”兩類，“全網(wǎng)通辦”是申請人用一個(gè)賬號(hào)登陸政府網(wǎng)，就可以申請辦理各種事項(xiàng)，不用在不同部門的網(wǎng)站反復(fù)上網(wǎng)、反復(fù)注冊登錄、反復(fù)提交材料；“全市通辦”是不管戶籍地、居住地、注冊地在哪里，都可以在全市內(nèi)跨區(qū)域辦事。
可以看出，“一網(wǎng)通辦”通過構(gòu)建整合的一體化信息化服務(wù)平臺(tái)，提升政府管理和服務(wù)的智慧程度，促進(jìn)公共管理和政務(wù)服務(wù)的物理整合，為“智慧政府”建設(shè)提供了基礎(chǔ)。
1.成立大數(shù)據(jù)中心——形成專門的“智慧政府”建設(shè)推進(jìn)主體
為了更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革，上海專門成立了大數(shù)據(jù)中心，并明確其作為推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革的重要主體。明晰了大數(shù)據(jù)中心的基礎(chǔ)職能、核心職能和協(xié)調(diào)職能。具體而言，基礎(chǔ)職能主要包括摸清政務(wù)數(shù)據(jù)、政務(wù)信息系統(tǒng)、電子政務(wù)應(yīng)用等方面的家底，建好臺(tái)賬，同時(shí)做規(guī)劃、定標(biāo)準(zhǔn)、建制度，為“一網(wǎng)通辦”工作提供基礎(chǔ)保障。核心職能包括聚焦數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用，大力推進(jìn)在線服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)云、災(zāi)備中心等設(shè)施建設(shè)。協(xié)調(diào)職能指協(xié)調(diào)各區(qū)、各部門再造業(yè)務(wù)流程，協(xié)調(diào)各類審批服務(wù)事項(xiàng)上網(wǎng)，形成“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的合力。大數(shù)據(jù)中心的三方面職能都是緊緊圍繞推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”、建設(shè)“智慧政府”來設(shè)定和安排的，形成了建設(shè)“智慧政府”的牽頭部門和推進(jìn)主體。
2.構(gòu)建“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運(yùn)行體系——形成“智慧政府”的架構(gòu)
上海市打造了“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運(yùn)行體系，“一梁”就是一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“一網(wǎng)通辦”總門戶。在明確推進(jìn)主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，建立“一網(wǎng)通辦”總門戶，為提升政務(wù)服務(wù)水平提供基礎(chǔ)。通過“一網(wǎng)通辦”總門戶的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事的全流程服務(wù)、各級(jí)政府業(yè)務(wù)工作的一體化運(yùn)作。這里的全流程一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)既是總門戶、總操作臺(tái)，也是總數(shù)據(jù)庫?？傞T戶就是所有的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)都統(tǒng)一歸集到平臺(tái)上，努力做到“一門”“一窗”“一口”進(jìn)出，使民眾和企業(yè)辦事由“找部門”統(tǒng)一為方便的“找政府”?？偛僮髋_(tái)是所有業(yè)務(wù)模塊，包括各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)都要接入其中、互聯(lián)互通、無縫銜接，審查、批準(zhǔn)、服務(wù)、管理等環(huán)節(jié)都通過平臺(tái)完成。同時(shí)，明確規(guī)定政府各個(gè)部門不能新建與平臺(tái)沒有互聯(lián)互通的部門小系統(tǒng)?？倲?shù)據(jù)庫是所有的政務(wù)數(shù)據(jù)以及相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)都鏈接匯集到平臺(tái)上，通過平臺(tái)進(jìn)行交換、共享和應(yīng)用。
作為一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“一網(wǎng)通辦”總門戶是以行政權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)范和統(tǒng)一為基礎(chǔ)，一定意義上說，行政權(quán)力事項(xiàng)是搭建一體化在線服務(wù)平臺(tái)的“綱”，只有行政權(quán)力和行政服務(wù)事項(xiàng)規(guī)范、統(tǒng)一，才能以此為基礎(chǔ)搭建一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。2018年4月開始，上海市對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行梳理，將統(tǒng)一和規(guī)范作為權(quán)力清單最重要的特征，明確行政權(quán)力和行政服務(wù)的實(shí)體性部分由市級(jí)部門填寫，具體包括名稱、代碼、法律依據(jù)等方面，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性；程序性部分由區(qū)級(jí)政府部門填寫，包括窗口電話等方面，體現(xiàn)略有差異性。形成統(tǒng)一、規(guī)范的行政權(quán)力清單，從而為一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)提供了基礎(chǔ)和支撐。
“四柱”即“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一總客服，統(tǒng)一身份認(rèn)證，統(tǒng)一物流快遞，統(tǒng)一支付。2018年8月，上海市初步形成了“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺(tái)基本架構(gòu)。通過“四個(gè)統(tǒng)一”提供整合的服務(wù)，避免重復(fù)提交材料；同時(shí)提供多種支付方式和統(tǒng)一的快遞，減少民眾跑動(dòng)次數(shù)。
通過“一梁四柱”的建設(shè)，上海市努力將分散在各個(gè)政府部門的管理和服務(wù)放到一個(gè)平臺(tái)上，使民眾只需要登陸一個(gè)平臺(tái)就可以獲得各種公共服務(wù)。當(dāng)然，一定意義上說，這一階段是將各個(gè)政府部門的辦事系統(tǒng)搬到了一張網(wǎng)上，起到了物理整合的作用，有人將之概括為“政務(wù)超市”，沒有進(jìn)行充分的整合和融合，特別是沒有進(jìn)行深度的流程再造，需要進(jìn)一步深化和提升政務(wù)服務(wù)過程中的智能化和智慧性水平。
五、推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，打造“整體性政府”：“智慧政府”建設(shè)的未來目標(biāo)
“智慧政府”建設(shè)的核心在于提升智能化和智慧性水平。需要在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上再思考，通過改革推動(dòng)政務(wù)服務(wù)流程再造，打造“整體性政府”，提升智能化和智慧性水平。推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)不僅需要重視政務(wù)服務(wù)在物理整合基礎(chǔ)上的“能用”，還要強(qiáng)調(diào)化學(xué)聚合基礎(chǔ)上的“好用”和“管用”。所謂化學(xué)聚合，是努力促進(jìn)政府各個(gè)部門信息共享、流程再造，打破政府部門內(nèi)部壁壘，打破碎片化，努力建設(shè)線上線下整合的整體性政府。這里的“好用”“管用”是從人民的需求出發(fā)的，努力讓民眾辦事更便捷，更高效。正如李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)指出的，大數(shù)據(jù)里有民意有民心，人民是衣食父母，用大數(shù)據(jù)改善政府服務(wù)、更好滿足群眾需求是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，要依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)化再造政府辦事流程。進(jìn)一步利企便民，同時(shí)也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)。推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)過程中，政府應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，從體制機(jī)制和制度安排的層面，對(duì)部門內(nèi)部職能職責(zé)、組織架構(gòu)、人員配備、操作流程進(jìn)行全面、系統(tǒng)、徹底的整合和重構(gòu)，把部門內(nèi)部流程和跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的流程全部納入整合重構(gòu)范圍。努力實(shí)現(xiàn)辦事要件標(biāo)準(zhǔn)化，梳理形成和優(yōu)化行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化流程，減少和限制行政審批和服務(wù)人員的自由裁量權(quán)?？梢哉f，“一網(wǎng)通辦”改革的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)表面在線上，實(shí)際在線下，根子在政府管理和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善。具體而言，需要著力于以下方面：
首先，強(qiáng)化“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，為進(jìn)一步推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)提供保障。
進(jìn)一步推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)，更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”需要重視各個(gè)部門之間的協(xié)同和協(xié)作，建立標(biāo)準(zhǔn)化、零差別的政務(wù)服務(wù)流程。以深化政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化為抓手，推進(jìn)政府流程再造。細(xì)分審批辦理情形，細(xì)化完善申請材料目錄，規(guī)范材料名稱、材料來源、材料類型、紙質(zhì)材料份數(shù)、材料必要性，以及示例樣表等。細(xì)化、量化業(yè)務(wù)口徑標(biāo)準(zhǔn)，消除模糊條款、兜底條款等方面，推進(jìn)同一事項(xiàng)無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。通過“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上管理和服務(wù)事項(xiàng)辦事指南和業(yè)務(wù)手冊“無差別”，為“全市通辦”和“全網(wǎng)通辦”提供保障。
其次，以方便民眾“高效辦成一件事”為中心，提升政務(wù)服務(wù)的智慧性。
傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)流程的梳理常?；谡块T的便利性來組織，對(duì)民眾而言的一件事經(jīng)常分別涉及不同政府部門，需要多頭跑、分頭辦、重復(fù)提交材料。推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革、建設(shè)“智慧政府”需要從民眾能夠“高效辦成一件事”出發(fā)梳理公共管理和公共服務(wù)涉及的部門、需要提交的材料等方面，形成“主題服務(wù)套餐”，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善。從民眾的需要出發(fā)對(duì)政府工作流程進(jìn)行梳理，明晰針對(duì)民眾需要辦理的同一件事，各個(gè)政府部門之間應(yīng)當(dāng)如何配合，哪些政府部門是主要責(zé)任部門，哪些政府部門承擔(dān)行政協(xié)同責(zé)任，民眾在哪里可以獲得公共服務(wù)和公共管理。運(yùn)用圖譜技術(shù)，把相關(guān)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，形成以“一件事”為中心的政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建權(quán)力圖譜、事項(xiàng)圖譜、材料圖譜和數(shù)據(jù)圖譜，建設(shè)圖譜分析系統(tǒng)，研究各事項(xiàng)申請表單要素、申請材料、結(jié)果證照之間的共享復(fù)用需求，形成優(yōu)化辦理建議。發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化的空間和可能，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程方面大刀闊斧的根本性、制度性重塑。
形成線上線下融合并行的新型服務(wù)模式，線下，要堅(jiān)持“把企業(yè)服務(wù)放到離市場最近的地方，把民生服務(wù)放到離民眾最近的地方”，堅(jiān)持能集中盡量集中，能單一窗口的盡量單一窗口，推動(dòng)散落在各條線辦事場所的窗口、事項(xiàng)整合和聯(lián)通，建立“一窗受理、分類審批、一口發(fā)證”的綜合服務(wù)模式；線上，通過線下完善和整合推動(dòng)線上全程網(wǎng)上辦理，深化企業(yè)精準(zhǔn)畫像及定制服務(wù)，依托綜合窗口系統(tǒng)，構(gòu)建法人綜合信息庫，建設(shè)“千企千面”的個(gè)性化網(wǎng)頁，探索提供精準(zhǔn)的定制服務(wù)。
再次，深化推進(jìn)電子證照，努力促進(jìn)材料共享和精簡材料，提升政府信息的共享性。
在“一網(wǎng)通辦”總門戶上探索使用電子證照，在數(shù)據(jù)歸集和共享的基礎(chǔ)上，推進(jìn)電子證照的廣泛應(yīng)用。這里的電子證照主要包括涉及個(gè)人的身份證、駕駛證等證件，以及涉及企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照等證件和執(zhí)照。促進(jìn)電子證照在各個(gè)政府部門共享，使電子證照享有相當(dāng)于實(shí)體證照的權(quán)利。具體包括：第一，強(qiáng)調(diào)政府部門收集、整理、歸集涉及個(gè)人和涉及企業(yè)的證照，形成電子證照庫。第二，進(jìn)一步促進(jìn)各個(gè)政府部門共享電子證照庫，促進(jìn)電子證照共享，明確“沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明材料一律不需提交，能夠通過數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的材料一律不需提交，能夠通過電子證照庫調(diào)取的證照一律不需提交”的原則，使得民眾更方便地獲取公共服務(wù)。第三，在辦事指南中，明確電子證照相當(dāng)于原件形式，明確凡是能夠通過電子證照庫調(diào)取的，不再要求申請人提交相應(yīng)原件和復(fù)印件，根據(jù)實(shí)際情況逐步取消“材料形式為紙質(zhì)”以及“材料類型含復(fù)印件”的要求，逐步推進(jìn)“一證通辦”“電子亮證”“證照免帶”等功能。
最后，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”相結(jié)合、相融通，打造“一網(wǎng)智治”，建設(shè)“整體性政府”。
實(shí)現(xiàn)智慧政府建設(shè)的目標(biāo)，一方面，需要深入推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革，提升政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和水平，另一方面，需要構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，提升城市運(yùn)行的精細(xì)化和智慧度。“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”之間是相互聯(lián)系、相互融通、相互結(jié)合的?！耙痪W(wǎng)通辦”以人為中心，側(cè)重于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，追求滿意度，強(qiáng)調(diào)服務(wù)性；“一網(wǎng)統(tǒng)管”以“事件、部件”為中心，側(cè)重于管理運(yùn)行，追求統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)秩序性。當(dāng)然，兩者都強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建信息化平臺(tái)，打破各方信息壁壘，推進(jìn)信息共享，提升政務(wù)服務(wù)和管理的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。兩張網(wǎng)之間的融通構(gòu)成了科學(xué)、智能的“城市大腦”，形成了“一網(wǎng)智治”的“整體性政府”。通過引入更多的智慧、智能，使政務(wù)服務(wù)和城市運(yùn)行更高效、更便捷、更精準(zhǔn)。
六、結(jié)論與討論
“一網(wǎng)通辦”是深化“放管服”改革的重要抓手，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能路徑。從“一網(wǎng)通辦”的改革實(shí)踐來看，“顧客導(dǎo)向”是“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，“智慧政府”建設(shè)要圍繞人民的需求進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，將人民評(píng)價(jià)作為最重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)，重點(diǎn)是真正實(shí)現(xiàn)一體化；“智慧政府”建設(shè)推進(jìn)過程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)表面在線上，實(shí)際在線下，根子在政府管理和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，打造“整體性政府”是“智慧政府”建設(shè)的未來價(jià)值指向。
“智慧政府”建設(shè)進(jìn)程中需要進(jìn)一步增加智慧性、智能性，還有一些值得討論、分析和研究的問題，例如，“智慧政府”和“城市大腦”之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”在“智慧政府”建設(shè)過程中的相通點(diǎn)和差異性如何“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”是否構(gòu)成“一網(wǎng)智治”，“兩張網(wǎng)”根本上是否是一張網(wǎng)；“一網(wǎng)通辦”與政務(wù)服務(wù)流程革命性再造之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”有效性的評(píng)估和分析等等。這些問題的分析和研究能夠進(jìn)一步明晰智慧政府建設(shè)的方向和路徑，豐富整體性政府理論。
附1：國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數(shù)字政府建設(shè)
數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)體系2.0基礎(chǔ)標(biāo)配、政務(wù)服務(wù)一體化升級(jí)方案。又名“政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關(guān)政策要求、各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)體系理論、微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)，圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺(tái)”融合一體思路，為各地?cái)?shù)字政府升級(jí)而量身打造的一套作業(yè)平臺(tái)。運(yùn)用數(shù)據(jù)體系、標(biāo)準(zhǔn)治理、業(yè)務(wù)再造、組織進(jìn)化等工具和方式，可從結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、模塊架構(gòu)上對(duì)當(dāng)前政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系進(jìn)行優(yōu)化、重組和升級(jí)。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務(wù)流程再造和服務(wù)模式升級(jí)，全面提升政務(wù)服務(wù)能力，夯實(shí)數(shù)字政府基礎(chǔ)，為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
依托"產(chǎn)品+數(shù)據(jù)+標(biāo)準(zhǔn)"框架，構(gòu)建"標(biāo)準(zhǔn)支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務(wù)再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有效驅(qū)動(dòng)政務(wù)服務(wù)整體運(yùn)作：①落腳在“辦成”，把政務(wù)數(shù)據(jù)歸集到一個(gè)功能性平臺(tái)，企業(yè)和群眾只進(jìn)一扇門就能辦成不同領(lǐng)域事項(xiàng)；②綜合提升政府政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)整合與治理能力，并最終實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)與智慧組織進(jìn)化。
附2：國脈政策通（又名“國脈一體化惠企政策服務(wù)平臺(tái)”），是對(duì)標(biāo)中央關(guān)于“各項(xiàng)惠企政策落實(shí)到位、易于知曉、一站辦理”要求，打通政策服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境的幫手級(jí)產(chǎn)品。以“惠企政策精準(zhǔn)送、補(bǔ)貼申報(bào)一次辦”為核心，提供政策“發(fā)布、匯聚、查看、送達(dá)、辦理、督查、評(píng)價(jià)”全套解決方案?；谑袌鲋黧w、民生服務(wù)和營商環(huán)境優(yōu)化，從最小顆?；?shù)源標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享化、組織協(xié)同化、業(yè)務(wù)融合化五個(gè)方面著手打造，實(shí)現(xiàn)群眾與企業(yè)真正“知政策、懂政策、享政策”，依托政策紅利更好發(fā)展。截至目前，該系統(tǒng)已于深圳市、杭州市、佛山市、浦東新區(qū)、南山區(qū)等地應(yīng)用，獲企業(yè)群眾普遍好評(píng)。
