國脈智庫 | 基于評估的智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀及策略研究

來源 | 國脈研究院-智慧城市研究中心

作者 | 孫澤紅（主任）、奎永秀（委員）

屬性 | 國脈智庫新春特輯-精選文章①

共勉 | 疫情期間，低調(diào)宅家，厚積薄發(fā)。閱讀豐盈宅生活，智慧備戰(zhàn)新征程。

申明：本文版權(quán)歸國脈研究院所有，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。轉(zhuǎn)載請聯(lián)系授權(quán)。

　　十年發(fā)展，我國智慧城市建設經(jīng)歷了概念提出、理念普及、落地實踐爆發(fā)式增長的階段，在建設體量上，我國試點智慧城市數(shù)量占比已達到全球總數(shù)的一半；在市場規(guī)模上，行業(yè)預測智慧城市市場規(guī)模在2019年將突破10萬億元；技術(shù)發(fā)展層面，云計算等關(guān)鍵技術(shù)已達到國際領(lǐng)先水平。但與此同時，隨著技術(shù)進步及社會發(fā)展，我國城市建設面臨的公眾需求提升、產(chǎn)業(yè)落后、資源枯竭、環(huán)境污染、經(jīng)濟下行等壓力激增，智慧城市“孤島現(xiàn)象”、難以持續(xù)運營等問題依然嚴重，智慧城市的建設發(fā)展依舊面臨著巨大挑戰(zhàn)。本文內(nèi)容摘自中國社會科學院信息化研究中心、國脈智慧城市研究中心聯(lián)合發(fā)布“第九屆（2019）中國智慧城市發(fā)展水平評估報告”，從當前智慧城市發(fā)展背景、現(xiàn)狀問題及評價體系構(gòu)建及評估情況、策略建議等方面進行闡述，以進一步凝聚共識，推動我國智慧城市快速、健康、有序發(fā)展。

　　一、發(fā)展背景

　?。ㄒ唬┬滦椭腔鄢鞘薪ㄔO已成為數(shù)字中國和未來城市實現(xiàn)的突破口

　　黨的十九大提出建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國和智慧社會，數(shù)字中國建設已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。建設數(shù)字中國，需要推動大數(shù)據(jù)技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟，運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，運用大數(shù)據(jù)促進保障和改善民生。“十三五”國家信息化規(guī)劃指出，到2020年，“數(shù)字中國”建設取得顯著成效。在國家戰(zhàn)略的系統(tǒng)性前瞻性設計下，依托新型智慧城市建設，數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域創(chuàng)新應用遍地開花，各行各業(yè)“數(shù)字蝶變”不斷加速，數(shù)字中國加速落地。同時，隨著技術(shù)進步，構(gòu)建一個綠色、智能的“未來城市”已成為新型智慧城市建設的前景和方向，在“未來城市”，居民生活更智能便捷、溝通更順暢；城市管理更加科學高效，新型智慧城市則成為“未來城市”實現(xiàn)的重要突破口，也是引領(lǐng)城市發(fā)展方向的風向標。

　　（二）后城鎮(zhèn)化時代高質(zhì)量發(fā)展需求成為新型智慧城市發(fā)展內(nèi)在動力

　　40多年發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化快速推進，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2018年底的59.6%。而當前，我國已經(jīng)到了城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步從量的提升向質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的新目標和挑戰(zhàn)，尤其在提升城市生態(tài)宜居、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等方面。2019年初，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，明確提出城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，都市圈是城市群內(nèi)部的核心，標志著城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進入了城市群/都市圈融合發(fā)展的新階段。該階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展一方面更加注重“人本導向”，要積極推進產(chǎn)城融合發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚；另一方面，隨著人口集聚，交通、醫(yī)療等民生服務需求不斷增加，以數(shù)字化為核心動力，智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧政務、智慧安防等亟待得到快速發(fā)展，這為加速新型智慧城市建設推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了內(nèi)在動力。

　　（三）新型智慧城市建設從理念推進轉(zhuǎn)向應用落地體驗升級階段

　　新型智慧城市建設不僅是提升城市發(fā)展核心競爭力的必要手段，也是繁榮數(shù)字經(jīng)濟的重要組成部分。從政策發(fā)展軌跡來看，國家層面推進我國智慧城市試點工作開始，發(fā)布了《關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》、《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》、《關(guān)于推進數(shù)字城市向智慧城市轉(zhuǎn)型升級有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于開展智慧城市標準體系和評價指標體系建設及應用實施的指導意見》等一系列文件，注重以理念引導各地積極推進智慧城市建設；之后印發(fā)《智慧城市頂層設計指南》、《智慧城市時空大數(shù)據(jù)與云平臺建設技術(shù)大綱（2017版）》、《智慧城市信息技術(shù)運營指南》、《面向智慧城市的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用指南》等多項智慧城市國家標準，國家層面開始注重智慧城市架構(gòu)和實際落地的指導。從智慧城市建設實踐來看，隨著新型智慧城市建設理念的不斷成熟及建設項目爭相落地，尤其是近兩年，新型智慧城市與其它智慧工程的融合度加深，如城鄉(xiāng)融合發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟建設、互聯(lián)網(wǎng)+政務服務、特色小鎮(zhèn)、城市群建設發(fā)展等，落地應用不斷增加、經(jīng)驗不斷得以分享，城市精細化管理及城市居民對生活和工作環(huán)境便利感的體驗不斷升級。

　　（四）新一代信息技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展加速了城市智慧化發(fā)展進程

　　智慧城市建設從網(wǎng)絡化、數(shù)字化向智能化邁進的過程中，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G、空間技術(shù)、虛擬現(xiàn)實等新一代信息技術(shù)創(chuàng)新與應用落地加速，為智慧城市建設和創(chuàng)新注入了新的活力?；诖髷?shù)據(jù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為熱議話題，各地政府及行業(yè)積極探索，以構(gòu)建數(shù)字平臺為基礎(chǔ)，構(gòu)建數(shù)據(jù)體系、打造賦能組織、推動流程再造，實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌共享，為推動經(jīng)濟、社會、政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型助力。云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)廣泛應用在促進城市感知更加深入、智能的同時，強化了政府對城市運行的高效監(jiān)管。5G為智慧城市的電網(wǎng)、能源、交通、醫(yī)療、安防等方面提供解決方案，帶來了多方面的社會效益和經(jīng)濟效益，如四川首個5G智慧交通示范應用突破以往交通管理并逐漸向5G天地一體化協(xié)同作戰(zhàn)轉(zhuǎn)型；廣州南沙全國首個5G政務應用政務中心上線，實現(xiàn)群眾辦事“毫秒辦”。人工智能廣泛應用于交通、物流、安防等眾多領(lǐng)域，如杭州城市大腦2.0實現(xiàn)了城市交通智能調(diào)度及公共資源高效調(diào)配。新一代信息技術(shù)為智能城市和智慧社會建設提供智能化解決方案，是城市智慧化發(fā)展的根基和利器。

　　（五）數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字孿生等發(fā)展助力智慧城市提質(zhì)增效

　　隨著信息革命的不斷蔓延和普及，當下社會已經(jīng)完全進入了數(shù)字時代，數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為新型智慧城市建設的核心內(nèi)容。數(shù)字政府打通了城市數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打通政府內(nèi)部信息壁壘，推動跨部門、跨系統(tǒng)的協(xié)同應用，通過強調(diào)政務與技術(shù)的深度融合，構(gòu)建一個管理精細、服務高效的數(shù)字政府；當前，各地積極推進數(shù)字政府建設，以廣東、貴州、福州等省市積極推進“數(shù)字政府”創(chuàng)新實踐，“最多跑一次”、“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”、“掌上辦”、“數(shù)據(jù)智能門戶”、超級OA、政務云等應用平臺及模式廣泛推廣普及，數(shù)字化轉(zhuǎn)型速度加快。數(shù)字經(jīng)濟已成為驅(qū)動智慧城市發(fā)展的核心引擎，一方面云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)創(chuàng)新加速，在發(fā)掘新的應用場景方面取得突破，如精準營銷、大數(shù)據(jù)征信、無人商店、城市大腦、無人駕駛等；另一方面積極推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐加快，醫(yī)療服務、教育、娛樂、餐飲、住宿、交通、物流、金融、零售、旅游等行業(yè)的數(shù)字化程度不斷深化。此外，數(shù)字孿生也成為新型智慧城市建設新熱點和必然趨勢，運用新技術(shù)建立起全域感知、萬物互聯(lián)、泛在計算、數(shù)據(jù)驅(qū)動、算法輔助決策的強大管理支撐平臺是數(shù)字孿生發(fā)展的核心，當前，國內(nèi)部分城市已經(jīng)開展數(shù)字孿生城市建設的探索，上海臨港虛擬城市、福州數(shù)字孿生智慧園區(qū)、重慶永川數(shù)字孿生城市決策輔助平臺等，以數(shù)字孿生城市建設為導向推進智慧城市建設，實現(xiàn)了城市運行管理的智能化。

　　二、智慧城市建設現(xiàn)狀問題

　　（一）創(chuàng)新環(huán)境持續(xù)向好，但頂層設計落地能力欠佳

　　智慧城市的建設是一項專業(yè)的、復雜的、系統(tǒng)的工程項目，對于技術(shù)、規(guī)劃水平要求較高。為加強智慧城市建設，國家標準委發(fā)布《智慧城市頂層設計指南》，推動各城市加快智慧城市頂層設計。一方面，隨著頂層設計理念的成熟、技術(shù)的更迭，頂層設計統(tǒng)籌意識逐漸加強,但規(guī)劃的延續(xù)性、長效性、系統(tǒng)性方面還存在欠缺，尤其是部分政府行為短期化使頂層設計華而不實，缺乏運營和管理的長效機制，智慧城市投資不依賴頂層設計，導致頂層設計脆弱、落地難。部分城市頂層設計呈現(xiàn)“高大上”，與實際脫離，執(zhí)行難度、成本估計不準確，建設規(guī)模越來越大，覆蓋越來越全，而財政卻難以支撐，導致智慧城市頂層設計的整體效能未能很好地發(fā)揮。另一方面，智慧城市建設政策環(huán)境不斷優(yōu)化，但地方制度研究及建設不足，制度規(guī)范創(chuàng)新能力依舊薄弱。

　　（二）數(shù)據(jù)體系價值不斷放大，但數(shù)據(jù)驅(qū)動仍困難重重

　　隨著大數(shù)據(jù)理念不斷深化，以數(shù)據(jù)中心、云平臺、信息安全服務設施等為主的信息共享設施建設力度不斷加大，各城市積極探索大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的路徑和方法，數(shù)據(jù)挖掘利用能力不斷加強，智慧城市建設過程中積累了大量的人口、企業(yè)、信用、房產(chǎn)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，信息資源目錄、主題庫建設日益完善，云平臺、時空平臺等正加快建設，相關(guān)應用拓展空間加大。但數(shù)據(jù)碎片化現(xiàn)象仍然嚴重，數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢未能有效發(fā)揮，數(shù)據(jù)的價值無法評估，且實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的政務信息共享和業(yè)務協(xié)同深度依然不足，數(shù)據(jù)應用尚處于初級階段，數(shù)據(jù)賦能能力尚待大力挖掘。同時，數(shù)據(jù)治理體系遠未形成，尤其是數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享及數(shù)據(jù)利用效率之間存在的明顯矛盾，導致信息壁壘難以根除、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)價值難以體現(xiàn)。

　　（三）智慧應用不斷拓展，但使用效果尚未完全體現(xiàn)

　　當前，智慧城市應用層出不窮，政務服務平臺、數(shù)據(jù)交換共享系統(tǒng)、智慧城管、智慧旅游等民生不斷深化，努力實現(xiàn)了群眾和企業(yè)服務便利化、智能化。當前，各地政務服務平臺、智慧民生綜合服務平臺等基礎(chǔ)服務類應用系統(tǒng)建設情況較好；而數(shù)據(jù)開放平臺、智能協(xié)同類平臺等建設率不高，且智慧停車、“云醫(yī)院”等各類民生應用案例不斷增加，但城市智慧應用拓展依然呈現(xiàn)“重建設、輕應用”的現(xiàn)象，城市跟風建設現(xiàn)象依然存在，主要聚焦于基礎(chǔ)平臺建設，但實際效用未得到全面發(fā)揮。此外，各地積極創(chuàng)新城市治理應用系統(tǒng)，拓展城市數(shù)字大腦、數(shù)字城管等建設，實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同管理、數(shù)字化運營成共識，且各地在交通、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域積極加大應用開發(fā)及創(chuàng)新力度，探索打通數(shù)據(jù)壁壘，為城市治理和民生服務增添助力。但大多數(shù)城市智慧綜合協(xié)同治理平臺建設還在摸索中，需求不對稱、應用不成熟、示范范圍小、應用難以展開、民眾感受度不深，直接導致服務數(shù)據(jù)沉淀不足，制約智慧化建設在城市精細化服務管理等方面發(fā)揮價值。

　　（四）數(shù)字經(jīng)濟增速明顯，但融合發(fā)展空間拓展不足

　　近年來，我國推動“互聯(lián)網(wǎng)+”、“中國制造2025”和“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，助力數(shù)字經(jīng)濟健康快速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟已成為智慧城市的重要內(nèi)容。雖然政策扶持力度逐漸加大，但我國的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展還未形成自上而下的方向指導，或一個強有力的平臺進行資源整合、協(xié)同發(fā)展。同時，數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合深度和廣度依然不足，新技術(shù)與實體經(jīng)濟領(lǐng)域的融合缺乏實踐檢驗和經(jīng)驗沉淀。此外，我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)不平衡，一方面區(qū)域數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新不平衡，從地域分布看，我國數(shù)字技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新重心向東部傾斜，對制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的國家級試點示范企業(yè)扎堆于東部沿海地區(qū)。另一方面數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)展不平衡，第三產(chǎn)業(yè)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展較為超前，第一、二產(chǎn)業(yè)數(shù)字經(jīng)濟則相對滯后。

　　（五）多元共治能力提升，但運營服務力量依然薄弱

　　為了進一步加強智慧城市建設，各地積極建立多元化的治理、運營模式，鼓勵企業(yè)、公眾參與，引導各類主體共同參與智慧城市建設和運營，但多元運營服務力量依然薄弱，一方面各地公共參與平臺建設尚存在一定差距，參與渠道不健全、功能不全面、渠道利用及參與效果不足，多元參與機制體制建設力度薄弱，缺乏多元主體參與城市總體規(guī)劃的具體操作辦法和措施，且多元參與過程未實現(xiàn)全程化機制，未能做到事前、事中、事后全過程的社會參與。各地積極探索共建共治共享模式，但部分地市城鄉(xiāng)共治建設理念還不成熟，相關(guān)模式創(chuàng)新及應用創(chuàng)新依然不足。另一方面，多元化共治模式得到探索，但生態(tài)長效運營能力欠佳，面向智慧城市建設全生命周期提供的綜合化、集約化、智能化的生態(tài)長效運營能力存在較大不足。