一、背景

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》提出“推進(jìn)‘?dāng)?shù)字政府’改革建設(shè)，實現(xiàn)主動、精準(zhǔn)、整體式、智能化的政府管理和服務(wù)”，對“數(shù)字政府”建設(shè)提出了全新的、更高要求的目標(biāo)。政府管理和服務(wù)的流程通常為：管理者接收到管理對象的需求或感知管理對象狀態(tài)異常后，按照管理規(guī)則對管理對象做出相應(yīng)行政行為。傳統(tǒng)管理和服務(wù)方式是基于管理者對物理世界的認(rèn)知而做出行政行為，因人對信息感知、認(rèn)知的碎片化、片面性，以及信息處理能力的有限性，必然導(dǎo)致管理和服務(wù)呈現(xiàn)隨意、被動和割裂狀態(tài)。因此要實現(xiàn)主動、精準(zhǔn)、整體式、智能化的政府管理和服務(wù)，需要通過利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)構(gòu)建數(shù)據(jù)智能的運用能力，幫助管理者建立對物理世界的整體認(rèn)知，實時、全面、精準(zhǔn)地感知管理對象的狀態(tài)特征和發(fā)展趨勢，利用人工智能算法提供決策支撐和精準(zhǔn)化的能力，提高信息處理能力，然后做出行政行為，才能提高管理和服務(wù)水平?！皵?shù)字政府”建設(shè)已邁入一個新時代，傳統(tǒng)IT架構(gòu)已不再適用于指導(dǎo)工作，必須構(gòu)建“數(shù)字政府”2.0總體架構(gòu)。

　　二、傳統(tǒng)IT架構(gòu)指導(dǎo)“數(shù)字政府”建設(shè)的不足

　　近年來“數(shù)字政府”建設(shè)強(qiáng)調(diào)一體化，但其建設(shè)是復(fù)雜巨系統(tǒng)工程，需要多部門共建合作，總體架構(gòu)最重要的意義是指導(dǎo)統(tǒng)籌部門和行業(yè)應(yīng)用部門之間的分工合作。傳統(tǒng)IT架構(gòu)設(shè)計只在基礎(chǔ)設(shè)施和支撐平臺上進(jìn)行了一體化設(shè)計，而數(shù)據(jù)、規(guī)則、業(yè)務(wù)的一體化設(shè)計并沒有開展，在架構(gòu)上也沒有建立數(shù)據(jù)、規(guī)則、業(yè)務(wù)等的統(tǒng)分關(guān)系，即使數(shù)據(jù)中臺、業(yè)務(wù)中臺等概念的提出對此也沒有定義。數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)是系統(tǒng)建設(shè)的重要部分，因此各系統(tǒng)建設(shè)從數(shù)據(jù)之上基本都是自成體系，導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島越來越大。結(jié)合“數(shù)字政府”建設(shè)中出現(xiàn)的問題分析，傳統(tǒng)IT架構(gòu)主要存在以下幾個不足：

　?。ㄒ唬]有采取面向?qū)ο蟮囊暯墙M織和管理數(shù)據(jù)。

　　政府的行政行為是圍繞管理服務(wù)對象展開的，目前各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)已切換至以用戶（對象）為中心，但大數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)組織和管理的視角并沒有切換，采取的仍是部門視角，由各部門根據(jù)系統(tǒng)建設(shè)情況分散編目、管理數(shù)據(jù)，沒有建立統(tǒng)一視圖，同一對象的信息分散在各處且部門間描述方式不一致（數(shù)據(jù)多源且格式不統(tǒng)一），要獲取同一對象的信息，只能通過數(shù)據(jù)共享的方式，對對象進(jìn)行畫像也如同“瞎子摸象”。

　?。ǘ]有對“數(shù)字孿生政府”進(jìn)行數(shù)字化建模。

　　建設(shè)“數(shù)字孿生政府”，即在數(shù)字世界中建立物理世界的主體、客體、運行規(guī)則、權(quán)責(zé)體系及其行為等的映射。要實現(xiàn)這種映射，需要先建立“數(shù)字孿生政府”的模型，通過建模統(tǒng)一“數(shù)字孿生政府”描述方式，即對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化定義，然后再進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)換。但傳統(tǒng)IT架構(gòu)基本忽略了這一塊。

　　1.沒有對對象統(tǒng)一建模。

　　將數(shù)據(jù)組織方式切換至面向?qū)ο蟮囊暯?，需要將物理世界主體、客體等客觀物質(zhì)視為對象，對各類對象統(tǒng)一建模，通過編制元數(shù)據(jù)方案定義對象的描述標(biāo)準(zhǔn)（包括對象的名稱、描述對象的要素集、各要素的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、要素的管理部門等），實現(xiàn)不同部門按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對同一對象主體從多維度進(jìn)行描述。

　　2.沒有對政府組織和運行規(guī)則建模。

　　建立物理世界的映射，除對客觀物質(zhì)進(jìn)行映射外，還需要對其運行規(guī)則進(jìn)行映射，因此建設(shè)“數(shù)字孿生政府”需對政府運行規(guī)則進(jìn)行全面數(shù)字化（即政府職能數(shù)字化）。這包括兩方面，一是政府組織架構(gòu)數(shù)字化，二是任務(wù)受理和分發(fā)規(guī)則數(shù)字化。目前雖建設(shè)了權(quán)責(zé)清單系統(tǒng)，但其管理的僅是部門內(nèi)單線事項，而政府運行規(guī)則的范圍不僅是政務(wù)服務(wù)、行政監(jiān)管等，還包括內(nèi)部事務(wù)、部門間協(xié)同任務(wù)（一件事）、上級交辦等，每類事項描述的要點是不同的，須對其進(jìn)行分別建模，然后數(shù)字化。

　　3.沒有建立完整的數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)體系。

　　在“數(shù)字孿生政府”中，部門履職體現(xiàn)為依托業(yè)務(wù)系統(tǒng)依職能管理各客體的狀態(tài)屬性，這需要將部門職能與管理對象及管理對象各要素的責(zé)任關(guān)聯(lián)，建立完整的數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)體系。雖然部分地區(qū)提出通過建設(shè)目錄鏈固化數(shù)據(jù)責(zé)任，但在體系性上仍不完整。

　?。ㄈ]有對應(yīng)用層進(jìn)行分層解耦。

　　傳統(tǒng)IT架構(gòu)中應(yīng)用層是做為一整塊呈現(xiàn)的，各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)從輸入到輸出是一個黑盒子，而在現(xiàn)實中業(yè)務(wù)運作經(jīng)過了多個環(huán)節(jié)，如以政務(wù)服務(wù)為例，業(yè)務(wù)信息傳遞流向和處理機(jī)制可分解為申辦、受理、審批、反饋等，這其中每一環(huán)節(jié)的統(tǒng)分關(guān)系是不一樣的，如果不對應(yīng)用層加以分層解耦，會導(dǎo)致業(yè)務(wù)無法相互融合、協(xié)同。

　　（四）缺少對“數(shù)字政府”家底的統(tǒng)一管理。

　　傳統(tǒng)IT架構(gòu)里提出了運營運維體系的概念，運營運維順利開展的基礎(chǔ)是清楚“家底”。但多數(shù)地方對“數(shù)字政府”的家底，包括項目、數(shù)據(jù)、硬件等資產(chǎn)家底并不清楚，即使有部分管理也是零星地散落在各系統(tǒng)中，沒有系統(tǒng)管理進(jìn)行統(tǒng)一管理，因此無法全面了解“數(shù)字政府”建設(shè)和運行現(xiàn)狀，各單位在做“數(shù)字政府”建設(shè)項目設(shè)計時對現(xiàn)狀基本“一摸黑”，出現(xiàn)大量復(fù)建設(shè)。各地為搞清家底，紛紛開展了運動式的“資產(chǎn)普查”，但由于缺乏動態(tài)更新機(jī)制，普查的效果也只是階段性摸清家底。

　　（五）缺少對“數(shù)字政府”建設(shè)項目的全生命周期管理。

　　“數(shù)字政府”的資產(chǎn)不是一瞬生成的，是伴隨著建設(shè)項目各階段的實施，逐步積累并動態(tài)更新的，只有對項目進(jìn)行全生命周期管理，才可能實現(xiàn)家底的動態(tài)管理。隨著“數(shù)字政府”改革的推進(jìn)，各地數(shù)據(jù)統(tǒng)籌部門多數(shù)擔(dān)負(fù)了信息化建設(shè)項目前期審核、驗收把關(guān)等職責(zé)，但沒有建立項目閉環(huán)管理的機(jī)制，開展相關(guān)工作的方式仍是人工審核文檔，沒有建設(shè)系統(tǒng)對項目建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)管。

　　三、數(shù)字政府2.0總體架構(gòu)的設(shè)計思路

　　要從傳統(tǒng)IT架構(gòu)轉(zhuǎn)向新IT架構(gòu)，即要保證新IT架構(gòu)的適用性，又要保證其充分彈性。這要從兩方面考慮：一對各種個性化的設(shè)備、架構(gòu)、系統(tǒng)進(jìn)行分析，找出共性部分進(jìn)行抽象，納入統(tǒng)一管理；二是采用“分而治之”的思想，把問題劃分開來各個解決，對數(shù)據(jù)、應(yīng)用進(jìn)行分層解耦，以便于控制、延展和分配資源，以實現(xiàn)“高內(nèi)聚、低耦合”。軟件系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)設(shè)計中的三層系統(tǒng)架構(gòu)，是將系統(tǒng)的整個業(yè)務(wù)應(yīng)用劃分為表示層、業(yè)務(wù)邏輯層、數(shù)據(jù)訪問層，并采用實體對象用于層和層之間的數(shù)據(jù)傳送。

圖1：傳統(tǒng)IT架構(gòu)轉(zhuǎn)至新架構(gòu)

　　參照上述理論，結(jié)合分析出的問題，筆者提出數(shù)字政府總體架構(gòu)設(shè)計思路如下：

　　（一）統(tǒng)一構(gòu)建“數(shù)字孿生政府”模型：通過建模統(tǒng)一“表述語言”，統(tǒng)一不同部門對數(shù)字世界的表達(dá)方式。該模型包括對象模型、運行規(guī)則模型、數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)模型等：一是將政府管理和服務(wù)的主體、客體等客觀物質(zhì)按照最小顆粒度劃分，對其進(jìn)行建模；二是將政府組織架構(gòu)及管理、服務(wù)運行規(guī)則（包括職能和事項）按照最小顆粒度劃分，對其進(jìn)行建模；三是建立數(shù)據(jù)、職能、事項的關(guān)聯(lián)關(guān)系，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)三元模型（圖2），完善數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)體系。

圖2：數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)三元模型

　?。ǘ┎扇∶嫦?qū)ο笠暯墙M織和管理數(shù)據(jù)：基于對象模型建設(shè)邏輯實體庫，集中統(tǒng)一管理各實體狀況，并要求各單位將采集數(shù)據(jù)和履職行為結(jié)果數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)寫回至邏輯實體庫中，形成數(shù)據(jù)管理閉環(huán)。如此，可從根本上解決數(shù)據(jù)多源和共享的痛點，且避免數(shù)據(jù)反復(fù)治理。

　?。ㄈ?yīng)用層進(jìn)行分層解耦：參照人對信息感知、認(rèn)知、處理的過程，對業(yè)務(wù)信息傳遞流向和處理機(jī)制進(jìn)行分層解耦，將傳統(tǒng)架構(gòu)中的應(yīng)用層分解成受理分析、任務(wù)下達(dá)（協(xié)同）及業(yè)務(wù)應(yīng)用層，以實體對象信息+任務(wù)流信息為主線，進(jìn)行層和層之間的數(shù)據(jù)傳送。

　?。ㄋ模Α皵?shù)字政府”家底進(jìn)行統(tǒng)一管理：將“數(shù)字政府”建設(shè)采購的硬件設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)IP地址、開發(fā)的軟件系統(tǒng)、梳理的運行規(guī)則、以及履職過程中形成的數(shù)據(jù)等，視為“數(shù)字孿生政府”的資產(chǎn)，建設(shè)管理平臺對其進(jìn)行統(tǒng)一管理，以全面反映“數(shù)字政府”建設(shè)和運行現(xiàn)狀，為項目設(shè)計、報批審核、需求分析、運維運營提供參考依據(jù)。

　?。ㄎ澹┙ⅰ皵?shù)字政府”建設(shè)項目全生命周期管理體系：建設(shè)項目全生命周期管理平臺，依托平臺對項目申報、設(shè)計、實施、驗收、運營運維等實行閉環(huán)管理。同時通過將各階段實施的成果在平臺上進(jìn)行登記和驗收，與資產(chǎn)管理結(jié)合起來，實現(xiàn)資產(chǎn)的動態(tài)管理。

　　四、總體架構(gòu)設(shè)計

　?。ㄒ唬┛傮w架構(gòu)。

圖3：數(shù)字政府2.0總體架構(gòu)

　?。ǘ└鲗拥膬?nèi)涵、外延。

　　1、數(shù)字化層：負(fù)責(zé)建立物理世界的映射，主要功能是構(gòu)建對象、規(guī)則模型，并進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)換。通過建模對物理世界進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化定義，通過交互設(shè)備采集數(shù)據(jù)實現(xiàn)物理世界的數(shù)字化轉(zhuǎn)換。

　?。?）對象建模：對政府管理和服務(wù)的所有主體、客體進(jìn)行數(shù)字化建模，主要工作包括梳理對象目錄、定義各對象元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、建立對象各要素與組織機(jī)構(gòu)、事項的關(guān)聯(lián)關(guān)系等。

　?。?）規(guī)則：對政府組織架構(gòu)及職責(zé)分工進(jìn)行建模，主要工作包括組織架構(gòu)建模和梳理，事項建模和事項目錄管理、事項標(biāo)準(zhǔn)化、建立事項與對象模型各要素的關(guān)聯(lián)關(guān)系等。事項范圍包括政務(wù)服務(wù)事項、行政監(jiān)管事項、內(nèi)部事務(wù)決策分析任務(wù)、部門協(xié)調(diào)任務(wù)、上級指派任務(wù)等。

　?。?）交互感知：負(fù)責(zé)與物理世界的交互，通過各類終端采集信息，實現(xiàn)對象的數(shù)字化轉(zhuǎn)換。終端的主要用途是展示服務(wù)、感知客體狀態(tài)信息、獲取客體需求等，終端的范圍包括APP、PC、自助終端、12345、大屏、執(zhí)法儀、攝像頭、感知探頭等。

　　2、運行層：負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)和管理的實際運作。

　?。?）受理分撥：負(fù)責(zé)生成任務(wù)，確定任務(wù)派發(fā)規(guī)則。其任務(wù)生成方式主要包括：一是接收交互層所傳遞的客體狀態(tài)信息及需求，根據(jù)業(yè)務(wù)受理規(guī)則對需求進(jìn)行研判，生成任務(wù)派發(fā)信息；二是根據(jù)周期性業(yè)務(wù)即定規(guī)則（如雙隨機(jī)一公開），生成任務(wù)派發(fā)信息；三是對所有客體狀態(tài)進(jìn)行綜合分析，開展監(jiān)測預(yù)警和風(fēng)險研判，生成任務(wù)派發(fā)信息。

　?。?）任務(wù)協(xié)同：將受理分撥平臺生成的任務(wù)，按照派發(fā)規(guī)則分發(fā)至各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并對任務(wù)進(jìn)行跟蹤反饋，將各任務(wù)執(zhí)行結(jié)果回寫到邏輯實體庫中。

　?。?）業(yè)務(wù)應(yīng)用：對接收到的各項任務(wù)進(jìn)行落實并反饋任務(wù)執(zhí)行結(jié)果。

　　3、支撐層：主要負(fù)責(zé)提供數(shù)字政府運行所需的基礎(chǔ)軟件支撐平臺，包括智能服務(wù)平臺和智能資源平臺。

　　（1）智能服務(wù)：提供自運行層之上所有平臺正常運行所需的數(shù)據(jù)服務(wù)、工具服務(wù)、模型服務(wù)等。

　　（2）智能資源：按照總體架構(gòu)分層解耦情況，建設(shè)模型、數(shù)據(jù)、工具、渠道、感知設(shè)備等管理平臺，對各類資產(chǎn)進(jìn)行登記、管理和運營運維，并向IT資產(chǎn)管理平臺輸出資產(chǎn)登記信息。

　　4、基礎(chǔ)層：主要負(fù)責(zé)提供自支撐層之上所有平臺正常運行所需的網(wǎng)絡(luò)、計算、存儲資源集，包括各類資源平臺以及對網(wǎng)絡(luò)、計算、存儲資源集進(jìn)行統(tǒng)一管理和運維的資產(chǎn)管理平臺。

　　5、安全保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策體制及組織保障等：與傳統(tǒng)IT架構(gòu)內(nèi)容一致，此文不再贅述。

　　6、IT資產(chǎn)管理體系和項目全生命周期管理體系組合在一起，形成對“數(shù)字政府”建設(shè)和運行情況的整體監(jiān)管。

　　五、總體架構(gòu)搭建路徑

　　要搭建上述架構(gòu)，需將對象、對象要素、組織架構(gòu)、事項、受理規(guī)則等全部按最小顆粒度進(jìn)行梳理，以構(gòu)建“數(shù)字孿生政府”數(shù)字化模型。除此還要建設(shè)各類資產(chǎn)管理平臺，對“數(shù)字政府”資產(chǎn)進(jìn)行精細(xì)化管理。其工作量巨大，真正落實并不容易，需要強(qiáng)有力的抓手。

　　“數(shù)字政府”各項目建設(shè)的初衷是構(gòu)建“數(shù)字孿生政府”相關(guān)組成部分，其建設(shè)原則應(yīng)按照整體架構(gòu)設(shè)計和規(guī)劃，實現(xiàn)管理對象數(shù)字化和業(yè)務(wù)職能數(shù)字化，以落實數(shù)據(jù)職責(zé)，而非簡單的通過信息化手段實現(xiàn)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)。因此對對象、對象要素、組織架構(gòu)、事項、受理規(guī)則等的梳理細(xì)化，是貫穿于“數(shù)字政府”項目建設(shè)始終。

　　目前“數(shù)字政府”項目申報和審批是基于文檔開展的，因此沒有科學(xué)的手段對現(xiàn)狀梳理符合性、系統(tǒng)設(shè)計合理性、成果產(chǎn)出與設(shè)計一致性等進(jìn)行驗證，各系統(tǒng)設(shè)計方案與架構(gòu)和規(guī)劃的符合性也難以檢測。如果能將項目建議書、可行性報告、需求分析報告、詳細(xì)設(shè)計文檔、竣工報告等進(jìn)行數(shù)字化建模，依托建立項目申報、設(shè)計、建設(shè)實施、驗收等閉環(huán)管理機(jī)制，將各階段編寫文檔的工作轉(zhuǎn)化為在項目全生命周期管理平臺上梳理網(wǎng)絡(luò)、軟硬件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)等資產(chǎn)現(xiàn)狀，開展對象建模、事項梳理和規(guī)則梳理等工作，登記系統(tǒng)軟件模塊功能等，同時改變項目申報、審批、驗收的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵陧椖咳芷诠芾砥脚_上對各環(huán)節(jié)各項工作落實情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督。如此，即可能將搭建架構(gòu)的任務(wù)落在實處。

　　六、結(jié)論

　　“數(shù)字政府”改革建設(shè)已進(jìn)入深水區(qū)，且出現(xiàn)了統(tǒng)籌部門和業(yè)務(wù)應(yīng)用部門分工不清，導(dǎo)致統(tǒng)籌難、孤島越來越大等問題，若仍采用傳統(tǒng)IT建設(shè)思維恐難以持續(xù)發(fā)展。因此本文在對“數(shù)字政府”建設(shè)實踐進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，突破傳統(tǒng)思維，提出了一種全新的總體架構(gòu)，為“數(shù)字政府”建設(shè)提供了新的建設(shè)思路，但其可行性和對“數(shù)字政府”建設(shè)的指導(dǎo)作用，有待實踐檢驗。

　　朱瑋：深圳市政數(shù)局政務(wù)數(shù)據(jù)處副處長。聲明：本文為作者原創(chuàng)，未經(jīng)允許，不得以任何形式進(jìn)行商業(yè)推廣。