政府信息公開制度的出臺，是我國民主法治進(jìn)程中一件具有深遠(yuǎn)意義的大事。它標(biāo)志著社會公眾的“知情權(quán)”，在中國的法制土壤上第一次落地生根。
剛剛誕生便通過“汶川大地震”考核的政府信息公開條例，讓社會公眾對政府的透明度有了更高的期待。然而，政府信息公開條例實施的現(xiàn)狀表明，條例的公布只是一個起點(diǎn)，如果沒有公民社會——包括個人、NGO和媒體的積極參與，政府公開信息制度難免停留在紙面上。
公眾的“申請井噴”與政府的“太極拳”
2008年6月16日，商務(wù)部退休職工陳育華收到了來自北京市公安局的一份“非本機(jī)關(guān)政府信息告知書”，告知其于5月4日提交的政府信息公開申請“不屬于本機(jī)關(guān)的掌握范圍”，建議其向市或區(qū)縣財政機(jī)關(guān)咨詢。手中捏著“非本機(jī)關(guān)政府信息告知書”，陳育華看了又看，“我對這個答復(fù)感到很困惑。”
“我申請北京市公安局公開的內(nèi)容是，從2003年至今北京市公安部門收取的養(yǎng)犬管理費(fèi)用使用情況。”陳育華輕輕地?fù)崦膼廴行鄄会屖?。他告訴記者，這條狗是法國的品種——巴基都，非常名貴，已經(jīng)陪伴他6年了。
陳育華說，自己作為養(yǎng)犬繳費(fèi)人，自然關(guān)心養(yǎng)犬管理服務(wù)費(fèi)收取后的使用情況。但多年養(yǎng)犬的經(jīng)歷表明，除了提供一針狂犬疫苗外，其他服務(wù)少之又少，“所繳的費(fèi)用和受到的服務(wù)極不對稱”。早在2003年，陳育華就曾致信北京市人大，指出養(yǎng)犬規(guī)費(fèi)沒有專款專用，要求政府對規(guī)費(fèi)收支進(jìn)行審計并向社會公布。保守估計，自1995年以來北京市公安部門收取的養(yǎng)犬費(fèi)至少十幾億，雖經(jīng)廣大公眾和媒體的一再追問，但主管部門從未作過科學(xué)、可信、細(xì)致和負(fù)責(zé)任的說明。
2005年7月，北京市有關(guān)方面解釋，北京市公安部門多收取的養(yǎng)犬管理費(fèi)，大部分用于每年給登記犬打免費(fèi)狂犬疫苗，其次主要用于養(yǎng)犬法規(guī)宣傳和日常管理工作。
“這一說明過于模糊，并不能服眾。”陳育華認(rèn)為，“這不是對我一個人的答復(fù)，是對北京70萬養(yǎng)犬人的答復(fù)，是對社會公眾參與監(jiān)督的答復(fù)。”為此，他和北京犬種俱樂部部分代表聯(lián)名致信國家審計署，希望對養(yǎng)犬費(fèi)的收支進(jìn)行審計監(jiān)督，向廣大繳費(fèi)人提供真實、科學(xué)、具體的審計數(shù)字。但最終石沉大海。
之后，他還曾同著名維權(quán)人士郝勁松接洽，準(zhǔn)備就養(yǎng)犬費(fèi)問題提起訴訟，但最終還是決定“緩一緩”，他們要等待的正是《政府信息公開條例》生效實施的契機(jī)。
2008年5月1日，政府信息公開條例正式實施。“五一”長假后的第一個工作日，陳育華就匆匆趕到位于東城區(qū)東交民巷甲36號的北京市公安局，通過政府信息公開接待室遞交了《北京市政府信息公開申請表》，依法維護(hù)自己對養(yǎng)犬管理費(fèi)用的知情權(quán)。
對于此次依據(jù)條例申請信息公開得到的“意外答案”，一直堅持“不滿意則提起行政訴訟”的陳育華有些不知所措。因為在他之前，北京居民朱福祥申請信息公開受到政府機(jī)關(guān)“不存告”(不存在告知的信息)。答復(fù)后已經(jīng)陷入了訴訟困局。
朱福祥是北京市雪花冷凍箱廠的退休職工，多年來一直為維護(hù)四季青鎮(zhèn)農(nóng)民的拆遷安置的權(quán)益而奔走。在政府信息公開條例實施不久，朱福祥獲知，四季青鎮(zhèn)政府將部分農(nóng)民規(guī)劃安置用房轉(zhuǎn)給了“合作方單位”。為了弄清事實真相，他向四季青鎮(zhèn)政府提出申請，要求其公開“四季青鎮(zhèn)農(nóng)民規(guī)劃安置用房轉(zhuǎn)給的合作方單位名稱和轉(zhuǎn)出數(shù)量”，結(jié)果被告知“你所申請公開的信息不存在”。
一怒之下，申請信息公開未果的朱福祥把四季青鎮(zhèn)政府推上了被告席，要求四季青鎮(zhèn)政府“實際履責(zé)，作出信息公布 ”。然而，海淀區(qū)法院裁定朱福祥的行政起訴“不屬于法院的受理范圍”，駁回了他的訴訟請求。
同朱福祥、陳育華的“信息公開申請”相似，更多的“信息公開申請”答復(fù)不是“答非所問”就是“答而不復(fù)”。
5月30日，北京大學(xué)教授王錫鋅、沈巋和陳端洪向北京市發(fā)改委等3部門分別提交了3份政務(wù)信息公開申請，要求了解首都機(jī)場高速公路收費(fèi)數(shù)額、流向等信息。發(fā)改委和交通委都給了回執(zhí)，表示在15個工作日內(nèi)給予答復(fù)，而首都高速公路發(fā)展有限公司卻一直沒有回音。在24天后，三位教授才等來了發(fā)改委和交通委兩個部門遲到的答復(fù)。但是在答復(fù)中，只明確表述了機(jī)場高速的投資總額及4年來的通行費(fèi)收入，未對教授們提出的“貸款總額和收費(fèi)資金去向”這一核心問題給予直接答復(fù)。首都高速公路發(fā)展有限公司至今未給予任何回復(fù)。
在此之前的5月4日，上海律師嚴(yán)義明向安徽省環(huán)保局申請公開安徽省環(huán)境質(zhì)量狀況和嚴(yán)重污染企業(yè)名單的信息。1 7天后，安徽省環(huán)保局答復(fù)嚴(yán)義明，你所需要的信息請登錄安徽省信息公開網(wǎng)的安徽省環(huán)保局或安徽省環(huán)境監(jiān)察局業(yè)務(wù)公開、公告和新聞發(fā)布欄目查詢。嚴(yán)義明翻遍了整個網(wǎng)站，也沒有找到自己想要的信息。
“透明政府” 離我們有多遠(yuǎn)
“一些政府部門的‘不存告’‘答非所問’在很大程度上屬于行政失職。”中國社科院法學(xué)研究所研究員周漢華說。
周漢華認(rèn)為，擺在我國各級政府面前的一個很現(xiàn)實的問題是，原來我國的行政管理工作比較粗放，你要的信息，真的沒有，不是說不給你。你比如說你現(xiàn)在用的電腦，用了三五年后，恐怕連你自己都不知道電腦里面存的什么東西，信息資源管理能力跟不上。
然而，環(huán)保部政策法規(guī)司行政處罰與復(fù)議處副調(diào)研員趙柯卻認(rèn)為，政府工作人員自身觀念問題是信息公開制度推行的最大攔路石。
環(huán)保部(即當(dāng)時的環(huán)?？偩?早在2006年政府信息公開條例還沒有出臺的時候，就已經(jīng)著手起草環(huán)境信息管理辦法。國務(wù)院通過《政府信息公開條例》不到半個月，環(huán)保部即出臺了《環(huán)境信息公開辦法(暫行)》，成為第一個提出信息公開制度實施方案的部門，并公布了17項政府應(yīng)主動公開的信息明細(xì)。然而，經(jīng)過17個月的準(zhǔn)備后，環(huán)保部門在政府信息的公開方面依然有很多顧慮。
趙柯說，由于受傳統(tǒng)文化的影響，政府部門怕老百姓知道的太多，給政府的下一步工作帶來麻煩。于是，在老百姓要求公開信息時便以影響穩(wěn)定為由拒絕公開。最后，在法院的判決下被動公開。“過去政府是自主選擇公開，這個是隨性變化，而信息公開條例實施以后是強(qiáng)制性公開，如果不公開或者你不按要求公開要承擔(dān)相應(yīng)的后果。”
環(huán)保部門在具體選擇信息公布時也常常陷入兩難境地。“對于個人隱私、商業(yè)機(jī)密和國家秘密三者很難界定。”趙柯副調(diào)研員舉例說，如一個企業(yè)的生產(chǎn)工藝和流程是否算商業(yè)秘密。企業(yè)只有公開工藝和流程，公眾才能了解在哪些環(huán)節(jié)會產(chǎn)生哪種污染，是否存在環(huán)境威脅，但企業(yè)如果說這是商業(yè)秘密不能公開時，環(huán)保部門如何判斷這個信息究竟是不是應(yīng)該公開，沒有一個標(biāo)準(zhǔn)和尺度。
環(huán)保部門在打造“陽光政府”過程中遇到的問題在政府其他部門同樣存在。北京市東城區(qū)法制辦主任周繼東明顯感覺到，在日常工作中，政府部門堅持的是“以不公開為原則，以公開為例外”的做法，與政府信息公開條例的精神大相徑庭。“ 要靠一部法律來改變政府長期以來形成的工作模式將是一個艱難而漫長的過程。法律頒布后必須有一系列的配套措施跟進(jìn)，比如‘依申請公開’的信息范圍就一直存在爭議。”
不僅僅是制度缺陷問題，政府信息公開的難以推行還來自于一些政府部門的地方保護(hù)主義。
“實施政府信息公開？誰最怕？它為什么害怕？現(xiàn)在很值得問這樣的問題。企業(yè)應(yīng)該是很害怕，可現(xiàn)在的企業(yè)很牛氣不害怕，因為有政府在前面給它擋著。所以我要問這個問題，我們政府的定位到底是什么？”在一次會議上，來自環(huán)保部的一位政府官員發(fā)問道。
這位政府官員認(rèn)為，在西方國家比如美國，環(huán)境保護(hù)是一個自下而上的運(yùn)動，是民眾在推動政府；而在中國則是“高層高度關(guān)注，底層利益切身”，但是上下之間缺乏溝通，中間有個隔層。沖破這個地方“隔離層”，政府才會在信息公開道路上順利前行。
趙柯承認(rèn)：“從政府的角度來講，它也是希望信息公開的。”他解釋說，政策的制定也是建立在對以往資料信息占有基礎(chǔ)之上的，是建立在對實踐的充分了解的情況下。“一個行政部門要運(yùn)行，它也是需要各種各樣的信息。過去我們要想了解其他政府部門的一些信息，難度非常之大，更何況普通的老百姓。”
在北京大學(xué)姜明安教授看來，政府信息公開還要求政府至少要突破兩道“壁壘”：一是制度建設(shè)，二是知識技術(shù)問題。制度建設(shè)，包括新聞發(fā)言人制度、網(wǎng)站信息發(fā)布制度、定密制度、解密制度等。知識技術(shù)是指信息公開必須有媒體、網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)、圖書館等相應(yīng)技術(shù)的支持，讓老百姓能及時獲得其工作、生活和參與國家管理所需要的信息，而且是真實、準(zhǔn)確的信息。而對于老百姓來說，則要有一個知識獲得和能力建設(shè)的過程。
公眾實踐是信息公開的“發(fā)動機(jī)”
在開放政府信息的操作上，一是規(guī)定政府應(yīng)依法主動公開信息，二是公民、法人和組織可以依法申請行政機(jī)關(guān)披露特定信息。盡管目前社會公眾的信息公開申請遭遇了“寒流”，然而，關(guān)注條例實施的學(xué)者們依然希望更多的人去推動“陽光政府”的前行。在主動公開和依申請公開這兩個“車輪”中，他們更為看重依申請公開信息的動力。
北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅認(rèn)為，目前的政府信息公開在某種程度上是一項政府“自我革命 ”式的制度。“自我推動”的變革在動力上存在極限：當(dāng)制度變革涉及到對改革者原有利益的傷害時，推動力將遞減，從而導(dǎo)致動力衰竭和疲憊，進(jìn)而導(dǎo)致其實施過程中“打折”甚至最終形同虛設(shè)。
“從法律上看，信息公開既是政府職責(zé)的要求，更是現(xiàn)代社會公民知情權(quán)的要求，因此民眾有權(quán)利去推動這一制度有效運(yùn)行。從現(xiàn)實角度看，在現(xiàn)代社會，信息往往意味著利益、資源和行動能力，因此個體和組織都可能基于各種各樣的利益訴求或公民精神而采取行動，要求政府開放相應(yīng)信息。政府信息公開制度實踐的社會推動力不僅有其必要性，也完全有其現(xiàn)實性。”王錫鋅教授認(rèn)為。
周繼東的看法和王錫鋅不謀而合。他指出，政府信息公開到什么程度，哪些信息應(yīng)當(dāng)公開？在政府內(nèi)部本身存在著不同的認(rèn)識和差異。信息公開的過程不是一個講道理的過程，必須是一個實踐的過程。因此，僅僅靠政府的自覺性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
周繼東認(rèn)為，推動制度不斷前行的力量，只能是社會公眾自下而上的權(quán)利和利益推動。只有可持續(xù)的公眾參與和行動，才能使“陽光政府”獲得永續(xù)的推動力，制度也將在公眾日?；?ldquo;消費(fèi)”過程中獲得生生不息的活力。
為了推進(jìn)政府開放與公眾參與的雙向互動，2008年5月17日，北京大學(xué)公眾參與研究中心于5月17日啟動政府信息公開公眾支持項目(OGIPS)。與此同時，一條服務(wù)于普通公眾，旨在幫助其如何向政府申請息公開，有效地行使知情權(quán)的熱線電話開通。
“在美國，有一些NGO(非政府組織)，專門從事信息的申請和公開，他們通過不同的渠道、從不同的角度去申請同一個信息，然后向公眾發(fā)布。”來自美國自然資源保護(hù)委員會(NRDC)的Susan女士介紹說，她是NRDC信息實施方面的專家。
在中國，一些NGO組織已經(jīng)在開展這樣的工作。公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍發(fā)布了中國“水污染地圖”和“空氣污染地圖”。還有地球村等民間環(huán)保組織，他們正在致力于做化學(xué)品污染的信息收集和發(fā)布。
民間環(huán)保組織綠家園負(fù)責(zé)人汪永晨對已經(jīng)開工建設(shè)的“金沙江中游一庫八級”的電站之一、阿海水電站公開的環(huán)評報告簡本還有疑問，正在借《政府信息公開條例》之力，同有關(guān)政府部門對話。
制度變革推進(jìn)過程中自下而上的社會推動力量，在當(dāng)今中國社會中還顯得相當(dāng)柔弱。一方面，社會的組織化程度很低，社會成員和利益分散化比較明顯，個體行動往往面臨“集體行動的困境”，影響到有序的社會“合力”的形成。另一方面，社會公眾討論公共話題的平臺和空間依然亟待擴(kuò)展，通過媒體而尋求社會共識、討論公共問題的機(jī)制仍然顯得薄弱。同時，盡管我們高度重視公民的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但在法律制度層面上，這些權(quán)利的制度保障和救濟(jì)機(jī)制依然亟待完善和充實。公民社會力量的增長，有賴于進(jìn)一步的社會有序組織化和公眾充分的權(quán)力。
有序的社會力量的培育，最佳的途徑是公眾實踐。“或許不久，政府信息公開領(lǐng)域會成為這種公眾實踐的重要領(lǐng)域。 ”一位法律界人士說道。
