圖：鄭州市人民政府

　　2006年6月12日“全國電子政務(wù)工作會(huì)”提出：“到2010年，政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)在線處理”，這是有史以來中央第一次在電子政務(wù)領(lǐng)域提出具體的數(shù)量指標(biāo)。一時(shí)間，“網(wǎng)上審批”開始成為我國當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也成為各地政府網(wǎng)站建設(shè)的必備欄目。

　　日前，本刊記者在鄭州的采訪中，對(duì)鄭州市近些年來開展的行政許可網(wǎng)上辦理（以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)上審批”）情況進(jìn)行了重點(diǎn)了解。

　　  一、逐步推進(jìn)的網(wǎng)上審批

　　根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的定義，所謂“行政許可”，“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”?？梢哉f“行政許可”是政府的一項(xiàng)基本職能，也是和社會(huì)公眾交往最為直接的一個(gè)途徑。行政許可效率的高低、成效的好壞，直接決定著社會(huì)公眾對(duì)政府的印象。

　　隨著我國政務(wù)信息化的深入，政府部門紛紛利用信息技術(shù)手段來促進(jìn)行政許可，俗稱“在線辦事”或“網(wǎng)上審批”。但在線辦事的實(shí)現(xiàn)又是難度最大的工程，它不僅取決于電子政務(wù)的整體建設(shè)水平，還受政府部門利益的制約。因此，在前幾年還不具備在線辦事能力的情況下，鄭州市通過信息公開的辦法，將全市所有辦事大廳的審批項(xiàng)目通過政府網(wǎng)站公開，讓所有審批表格都能通過網(wǎng)站下載。

　　在各項(xiàng)基本具備實(shí)現(xiàn)在線辦事的條件后，2005年，鄭州市開始規(guī)劃建設(shè)“鄭州市網(wǎng)上行政審批服務(wù)中心”，實(shí)現(xiàn)由物理形式的各部門分散的“辦事大廳”模式向虛擬的“一站式”的電子化辦公轉(zhuǎn)變。

　　2006年3月1日，系統(tǒng)正式開通運(yùn)行，首批上網(wǎng)運(yùn)行的審批事項(xiàng)為278個(gè)，業(yè)務(wù)涵蓋44個(gè)委局。系統(tǒng)提供網(wǎng)上受理和大廳受理兩個(gè)模式，用戶還可以在線咨詢、預(yù)約、投訴，并隨時(shí)通過互聯(lián)網(wǎng)查詢辦理結(jié)果；可以通過市政府短信平臺(tái)和用戶溝通，告知辦理結(jié)果和需要補(bǔ)辦材料等信息；效能監(jiān)督模塊提供了受理網(wǎng)上投訴、跟蹤督辦、效能統(tǒng)計(jì)等功能，領(lǐng)導(dǎo)功能模塊提供了監(jiān)督、報(bào)表統(tǒng)計(jì)等功能。

　　鄭州市網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)的主要采取了如下辦法：

　　第一步，網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)申請(qǐng)人需要在網(wǎng)上注冊(cè)身份。如果是自然人在注冊(cè)的時(shí)候需遞交身份證的掃描件，如果是企業(yè)法人則需要企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的掃描件。接受注冊(cè)及有關(guān)信息核實(shí)的工作由鄭州市電子政務(wù)中心擔(dān)當(dāng)。

　　第二步，在注冊(cè)成功后，申請(qǐng)人可以登錄“鄭州市網(wǎng)上行政審批中心”（http://zzsp.zhengzhou.gov.cn），找到對(duì)應(yīng)的部門，提出辦理要求。網(wǎng)站會(huì)根據(jù)所申請(qǐng)項(xiàng)目的不同彈出相應(yīng)的電子表格讓申請(qǐng)人網(wǎng)上填寫。

　　第三步，網(wǎng)上遞交的申請(qǐng)件首先會(huì)傳到電子政務(wù)中心，由電子政務(wù)中心工作人員進(jìn)行初審并作出“受理”或“不受理”的判斷。申請(qǐng)件一旦“受理”，會(huì)傳遞給相關(guān)職能部門的辦事人員，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)辦結(jié)。在這個(gè)過程中如發(fā)生某一需要進(jìn)一步確認(rèn)溝通的事項(xiàng)，會(huì)采用短信通知的方式聯(lián)系申請(qǐng)人。

　　第四步，在辦理過程中，申請(qǐng)人可以在網(wǎng)站上查詢辦理情況。辦結(jié)以后，可以在網(wǎng)站上查詢到結(jié)果并得到手機(jī)短信通知。

　　第五步，如辦理成功，則由申請(qǐng)人赴相關(guān)職能部門領(lǐng)取辦理結(jié)果。

　　在這個(gè)過程中，有一個(gè)步驟非常關(guān)鍵，即第一步身份認(rèn)證工作。無論是自然人還是法人，只有經(jīng)過身份認(rèn)證才可以在網(wǎng)上進(jìn)行各種審批業(yè)務(wù)的申請(qǐng)。這也是一個(gè)近似“單點(diǎn)登錄，全程用戶管理”的過程，因?yàn)樵谕ㄟ^遞交身份證、營業(yè)執(zhí)照等證明文件電子版進(jìn)行身份確認(rèn)以后，該“用戶”便可以一勞永逸地進(jìn)行各種業(yè)務(wù)辦理，不必到各個(gè)職能部門一一進(jìn)行確認(rèn)。這樣既節(jié)省了時(shí)間，也提高了效率。

　　當(dāng)然，這種形式的“網(wǎng)上審批”有一個(gè)前提——即申請(qǐng)人不需遞交相關(guān)證照的原件。另外最終的辦理結(jié)果需要申請(qǐng)人到相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)取，這一步不能“網(wǎng)上辦理”。

　　這套流程對(duì)一些業(yè)務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，辦理時(shí)不需要遞交有關(guān)證照原件的審批事項(xiàng)來說效果最為明顯。

　　記者在鄭州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局勞動(dòng)工資處看到，由于該機(jī)構(gòu)所涉及的“實(shí)行特殊工時(shí)制”審批全程不需要遞交有關(guān)證照原件，因此實(shí)現(xiàn)了全程信息化辦理。

　　勞動(dòng)工資處的一個(gè)工作人員告訴記者：“以前企業(yè)來我們這辦業(yè)務(wù)的時(shí)候，經(jīng)常第一次先過來領(lǐng)表，回去填完再送過來。有的時(shí)候填寫不對(duì)甚至?xí)砘嘏芎脦滋?。不但企業(yè)辦事人員不勝其煩，我們辦公室里也是人滿為患。”

　　“自從2006年3月實(shí)行網(wǎng)上審批以后，這種現(xiàn)象就再也沒有了，企業(yè)不需要來領(lǐng)表，直接在網(wǎng)上填寫即可，表格是否填寫正確只要看我們是否給予‘受理’信號(hào)，修改也很方便，直接在網(wǎng)上進(jìn)行?，F(xiàn)在企業(yè)只需來我們這里一趟領(lǐng)取最終辦理結(jié)果即可。企業(yè)的效益大大節(jié)省，我們的工作量也減輕了。”

　　“最開始有些企業(yè)不了解網(wǎng)上審批，還是跑到我們這里來交表。我們就正好利用這樣的機(jī)會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)上審批的“啟蒙”——現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)他們?cè)谵k公室的電腦上登記錄入。這樣基本上每個(gè)企業(yè)只來一次，下次就自動(dòng)在家里填了，回去以后還起到了宣傳作用。”

　　圖：鄭州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的網(wǎng)上審批申請(qǐng)頁面

　　   二、現(xiàn)實(shí)中的障礙

　　鄭州市沒有建物理的行政審批大廳，各個(gè)委辦局分別在各自的辦公地點(diǎn)辦理行政許可事項(xiàng)。地理上的分散使網(wǎng)上審批更加具有經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)效益，上文提到的勞動(dòng)和社會(huì)保障局的例子便是一個(gè)典型。

　　但是，鄭州市的網(wǎng)上審批在實(shí)際操作中也不是一帆風(fēng)順，歸結(jié)起來問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一、程序障礙

　　目前鄭州市能進(jìn)行業(yè)務(wù)網(wǎng)上受理的主要是一些不需要遞交相關(guān)證照原價(jià)的流程，如果按規(guī)定需要遞交原件，則最多只能做到一些初始表單的網(wǎng)上下載、填寫，辦理時(shí)還得由申請(qǐng)人到政府部門窗口辦理。

　　遞交原件，是為了審核申請(qǐng)人身份的需要，是對(duì)申請(qǐng)程序負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，但是在信息化的今天，這一過程無疑對(duì)開展網(wǎng)上審批已經(jīng)起到了阻礙作用。那么，能否通過將有關(guān)證照的原件進(jìn)行電子化處理來實(shí)現(xiàn)呢？

　　鄭州市進(jìn)行了嘗試，但又遇到新的問題：按照現(xiàn)有的流程，企業(yè)在注冊(cè)過程中需要先接受衛(wèi)生監(jiān)督部門的檢查，獲得《衛(wèi)生許可證》以后再拿著該證到工商部門辦理登記。鄭州市曾試著讓衛(wèi)生監(jiān)督部門出具的《衛(wèi)生許可證》掃描入庫，使之可以在內(nèi)網(wǎng)上查詢得到——想藉此來為企業(yè)登記的網(wǎng)上辦理鋪平道路。但是這一做法在工商部門那里卻遇到了麻煩。工商部門表示，出具《衛(wèi)生許可證》原件由工商行業(yè)的明文規(guī)定，如果要換一種形式，改為網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫查詢的方式來審核，除非市政府發(fā)一個(gè)專門的文件。

　　對(duì)此，鄭州市電子政務(wù)中心主任盛鐸很是感慨：“應(yīng)該說，把政府部門出具的相關(guān)證照通過電子掃描，上網(wǎng)查詢的方式對(duì)于申請(qǐng)人辦事來說更加簡(jiǎn)便，相比紙質(zhì)文件也更加不容易造假。但是在現(xiàn)有的條件下就是行不通，這已經(jīng)成為阻礙網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)開展的一個(gè)重大障礙”。

　　二、管理障礙

　　除了程序上的障礙以外，還有一個(gè)管理上的問題。包括鄭州市在內(nèi)的國內(nèi)大部分地區(qū)的情況是：電子政務(wù)中心（或信息中心）只負(fù)責(zé)網(wǎng)上審批的技術(shù)實(shí)現(xiàn)，對(duì)各個(gè)職能部門網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)的具體開展沒有督導(dǎo)權(quán)。這就導(dǎo)致了實(shí)際工作中“責(zé)”“權(quán)”關(guān)系的不協(xié)調(diào)，不統(tǒng)一。

　　技術(shù)部門僅從技術(shù)角度提出方案的實(shí)施建議，具體網(wǎng)上審批的效果好壞要取決于各個(gè)職能部門對(duì)網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)的重視程度。容易造成技術(shù)部門“一頭熱”的情況，也容易造成不同職能部門之間的“冷熱不均”。從長遠(yuǎn)來看，網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)的開展，還需要從整體上建立一種統(tǒng)一、高效的管理機(jī)制。

　　三、心理障礙

　　并聯(lián)審批的實(shí)施還需經(jīng)過一道心理關(guān)。因?yàn)楫吘惯@是一項(xiàng)新事物，對(duì)于政府機(jī)關(guān)的眾多非技術(shù)部門來說，將傳統(tǒng)的流程放到網(wǎng)上，由原來的面對(duì)面辦理改為在電腦上辦理，總有一些心理上的不適應(yīng)。

　　記者在鄭州采訪時(shí)看到，一些部門利用種種借口來躲避電子政務(wù)中心所提出網(wǎng)上審批要求。姑且不論“借口”背后是否有部門利益的小算盤，光這些借口本身，其實(shí)就體現(xiàn)了對(duì)信息技術(shù)及其功能的不了解。

　　三、呼喚“整體戰(zhàn)略”

　　程序障礙根源于網(wǎng)上辦事與現(xiàn)實(shí)中辦事在流程、管理制度、法律法規(guī)等方面的沖突。網(wǎng)上審批畢竟不是將現(xiàn)實(shí)中的行政審批原封不動(dòng)的移植到網(wǎng)上，它需要根據(jù)信息化的特點(diǎn)對(duì)原有的流程進(jìn)行梳理、調(diào)整。例如在現(xiàn)實(shí)中某些業(yè)務(wù)的開設(shè)、檢查、注銷可能是要在三個(gè)不同的窗口辦理，而信息化以后在同一個(gè)界面下即可完成；

　　管理障礙根源于信息化過程中的責(zé)、權(quán)、利三者關(guān)系是否能協(xié)調(diào)統(tǒng)一；

　　心理障礙根源于對(duì)信息化的認(rèn)識(shí)以及部門利益。

　　上述三大障礙的存在，容易導(dǎo)致“網(wǎng)上審批”的膚淺化——使網(wǎng)上審批僅僅能完成網(wǎng)上表單下載、信息遞交等比較“初級(jí)”的工作，而不能再更深一步地發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)。最典型的例子就是跨部門的“并聯(lián)審批”。本刊在2005年初曾經(jīng)報(bào)道過北京市建設(shè)的“電子政務(wù)網(wǎng)上審批平臺(tái)”，當(dāng)時(shí)，北京市發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政局等八個(gè)部門共同推進(jìn)這項(xiàng)工程。“截至2004年12月底，共實(shí)現(xiàn)了市政府35個(gè)委辦局的 350項(xiàng)審批業(yè)務(wù)網(wǎng)上審批和服務(wù)提供。”“但在這300多項(xiàng)業(yè)務(wù)中，僅有人事局、發(fā)改委協(xié)同辦理的‘國內(nèi)駐京機(jī)構(gòu)人員辦理工作居住證’業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了‘并聯(lián)審批’”。在本文中我們也可以看到，本來鄭州市衛(wèi)生監(jiān)督所和鄭州市工商局本來可以實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批，但是因?yàn)楣ど滩块T按照規(guī)定必須查驗(yàn)《衛(wèi)生許可證》的原件，導(dǎo)致了“并聯(lián)”的“中斷”，辦事人不得不分別跑兩個(gè)部門。

　　以上鄭州市網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)在實(shí)踐中遇到的障礙其實(shí)也是全國各級(jí)政府所普遍面臨的共性問題。

　　自從06年全國電子政務(wù)工作會(huì)把“到2010年，政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)在線處理”定為我國“十一五”電子政務(wù)建設(shè)的主要目標(biāo)后，很多地方政府也紛紛在自己的地方電子政務(wù)規(guī)劃中確立了“50％”的目標(biāo)。

　　依筆者看來，這個(gè)“50％”的目標(biāo)能不能按期實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于看我們?cè)趺磥砝斫?ldquo;實(shí)現(xiàn)在線處理”——如果說能實(shí)現(xiàn)“辦事流程的網(wǎng)上公示”、“相關(guān)表單的下載”就算是“實(shí)現(xiàn)在線處理”的話，那么其實(shí)我們很多政府現(xiàn)在就已經(jīng)完成了“50％”，有些甚至已經(jīng)達(dá)到“80％”了。但如果我們提高一些對(duì)自己的要求，真正站在“服務(wù)型政府”的立場(chǎng)上作一些思考的話，“在線處理”不應(yīng)該就這么簡(jiǎn)單——至少要實(shí)現(xiàn)單個(gè)流程的全過程網(wǎng)上處理，并努力實(shí)現(xiàn)跨部門的并聯(lián)審批。

　　在鄭州的采訪中，記者深刻地感覺到這種相對(duì)“深層次”網(wǎng)上審批的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，依靠技術(shù)“單兵作戰(zhàn)”已經(jīng)起不了太大的作用，關(guān)鍵在于能否從管理體制、法律法規(guī)、思想觀念等方面整體跟進(jìn)。國家有關(guān)部門應(yīng)盡快根據(jù)信息化的特點(diǎn)，對(duì)有關(guān)辦事流程的規(guī)定進(jìn)行修正或補(bǔ)充，從程序上為網(wǎng)上審批的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好環(huán)境；而開展網(wǎng)上審批的各級(jí)政府本身，則應(yīng)該從管理體制、技術(shù)培訓(xùn)等方面入手，為“網(wǎng)上審批”朝著更有效、更實(shí)用的階段邁進(jìn)掃清障礙。只有這樣，我們才能在2010年到來之際，迎來一個(gè)金燦燦、沉甸甸的“50％”，為人民交上一份滿意的答卷。